新型城鎮化背景下失地農民就業與社會保障責任的承擔

李巧霞

摘 要：農村與農民為城市與社會發展作出了巨大的貢獻與犧牲，政府、企業、社會與市民應該協力承擔社會歷史責任，公平調配社會資源，給予其相應的補償、保障與援助，使失地農民早日順利實現社會轉型，以促進經濟社會的健康快速發展。但解決問題的關鍵一定要落腳于根本的體制問題，以保障農民合法權益為目標宗旨。

關鍵詞：失地農民；政府；就業；社會保障；責任

對于城鎮化發展過程中失地農民就業與社會生活問題，學者與官員都有著各自的看法。尤其是學者在諸多著作文章中都試圖調查探索失地農民自身的系列缺陷，如文化素質偏低、觀念落后、受教育水平低、學習能力有限、專業技能的缺乏、進取精神差等等，一直強調現代化與工業化的不可延誤與遲緩，并針對復雜棘手的現實問題提出一系列政策目標與建議，建議政府加強公共服務資金投入、提升公共服務水平、健全行政體制、優化運行機制等等。但在社會轉型與城鎮化推進過程中，這個問題并未得到有效解決。官方統計數字往往成為一種可有可無的參照，其單向度應急式的統計有著不科學的隱患，難以代表各個地區特定的實際情形。這一問題理應受到學界與政界的重視和思考。

一、失地農民問題：歷史的必然，卻又是歷史的無奈

在西方工業化快速發展與社會劇烈轉型過程中，狄更斯曾經寫道：“這是最好的時代，這是最壞的時代；這是智慧的時代，這是愚蠢的時代；這是信仰的時期，這是懷疑的時期；這是光明的季節，這是黑暗的季節；這是希望之春，這是失望之冬”。社會轉型史難以用簡單的價值判斷來作出一個概括，兩面性成為一種思考的模式。西方工業化的部分歷史也許會不可避免地在中國現代化進程中得以重現，也許原始資本的積累必定帶著一絲血跡。但我們的歷史更有自己的特殊性，如大背景方面的第三次科技革命導引著現代化的飛速發展，經濟總量的大幅度提升，全球化社會的形成與信息資源的快速流通，尤其是中國特定的歷史發展軌跡與時代政策背景，如人口多地域廣底子薄的基本國情，社會主義市場經濟體制的建立與完善，城鄉二元體制結構下農村的長期隔閡與落后，共同富裕目標下的社會主義階段任務規劃等等，都會令中國的農村改革道路呈現出不同于以往西方國家的特點。

需要指出的是，長期的城鄉二元結構與城市優先發展政策可能成為目前農村落后的首要原因。而學者經常犯下的一個錯誤便是，把農村落后或農民知識觀念落后等當作天生的既成事實，將其作為提出或許不起根治作用的政策舉措的出發點或者論據材料。不可否認，部分農民文化知識與專業技能的缺乏或者其之所以成為“農民”一定程度上有著自身先天學習能力的不足或者缺陷，但不可能出現幾乎占7成人口、8億多農民都不具有先天稟賦與學習能力的情形。社會歷史的發展本來就是一個不可違背的過程，而政府的政策目標往往起著更為重要的加速與減緩甚至是決定性的導向作用。參照國外工業化發展歷史，回顧中國現代化發展軌轍，應該可以得出一種結論，即農村資本的轉移為中國城市與工業發展的原始資本積累乃至于后續資本的增加貢獻極大，這種資本的轉移有時是殘酷的。即使取消農業稅費，不甚平等的政策發展目標、失衡的公共服務與資源投入、無差別的國家壟斷行業產品價格、巨大的工農業產品剪刀差、教育的傾斜、就業機會的差別等等都會令城鄉的差距代際循環地持續下去，而嚴格的戶籍與社會保障制度使這種不均等的差距制度化，造成鮮明的社會階層固化。因此，農村落后及農民文化素質的低端化不應該成為政府乃至社會各界得出各種結論的原始出發點，甚至不能成為單純就事論事型對策建議的矛頭指向，而最為根本的是應該在著眼于長遠的社會發展前提下努力破除不合理的體制因素，不懼怕歷史的短暫陣痛，在適時合理條件下有條不紊地果斷開展變革。

二、代際更替與父祖輩農民的進退維谷：現代化發展的黑暗與曙光

隨著社會經濟現代化的不斷發展，農村生產力和農民生活水平有了明顯提高，并產生了新的政治與經濟需求。同時，城鎮化快速推進背景下新的社會境況與變革趨勢往往令失地農民陷于被動應對與適應，以土地權益為主的個人合法權益無法得到有效保障，職業轉換與城市社會生活困難重重。尤為值得注意的是，代際更替過程中新生代農民面臨著不同于前輩們的社會經濟環境，機遇與挑戰更為復雜多變；他們的受教育水平大為好轉，文化素質較高，思想觀念較為先進，期望改變現實的社會處境。越來越多的學者與政府官員已把目光投向這一新的社會群體，從其受教育水平、行為特征、生活方式、人際交往、就業、住房、社會保障，直到心理狀態、思想觀念與城市社會融入等諸多方面展開調查研究，取得了大量成果。

大部分學者與政府官員一廂情愿地努力想把父輩祖輩農民們直接推進城市的大旋渦中，并利用各種行政、經濟或社會手段企圖快速改變他們的自身條件，試圖在短期內實現城市化。這種思維模式下的一個產物便是大量調研分析報告與對策性文獻。這些著作文章大部分一貫于為政府排憂解難，動輒萬字有余的政策建議條陳眼前，或者便是批評政府執法末端的不緩和、不效率、不節約、不憂民、不公平等等，抑或直接針鋒相對于失地農民的不端行為、不思進取的等靠要思維模式、貪利自私狹隘的精神追求等等。然而看似科學合理的政策建議卻無法有效解決現實問題，失地農民或農民工依舊拮據地生活于社會尤其是城市的邊緣，顛沛流離于命運的安排。究其原因，拋開政府主觀主義與官僚作風不談，或許更為重要的是，我們的政府正在推卸本應該承擔的歷史與社會責任，正在侵蝕本應屬于農民的合法權益，同時面對學者的模棱兩可、不甚合實際、一味求全而忽視問題關鍵的政策建議更是顯得無所適從。

據調查分析，父輩與祖輩農民的出生年代大部分是50、60年代，失去土地后，他們限于自身條件難以短時間內順利實現職業轉換，尤其是婦女更為困難。在諸多可選擇的公共就業服務內容中，絕大部分失地農民認為政府應首要著重提供的便是社會福利與保障服務?？梢?，他們更傾向于保守性的政策措施，而非單純一味的培訓與職業介紹服務。進一步而言，這說明失地農民，尤其是父輩祖輩農民，他們很清楚自身的文化素質與能力條件，對于工作的要求是能夠干得動、能夠養活自己便行。他們更為在意的是自己喪失勞動能力后的生活、養老、醫療等社會保障問題。endprint

另外，現實中還不可避免地有這樣一種假設或結論，即依靠現在的新生代農民來有效發揮父輩祖輩的社會保障功能。這一命題或許為很多政府官員乃至學者所認同。于是城鎮化發展過程中，強制拆遷，低廉補償，合法權利侵犯，責任推卸等等違法違規事件頻繁見于各種媒體報刊中。這種工作思維模式潛在地承認新生代農民可以有效發揮社會保障功能，可以緩沖或承載前輩農民們的社會經濟與生活的壓力，幫助排解農村社會的不滿情緒。同時，政府也是有利可圖，或者至少可以低成本地完成工作任務。因此，針對新生代農民發展的各種對策建議便又迎面撲來，五花八門。不可否認，失地農民的代際轉換確實為妥善解決社會保障與就業問題帶來一些曙光，但不能把歷史與社會的責任全部推脫于新生代農民身上，何況新生代農民也面臨新的更加嚴峻的社會發展問題，如生活成本高、社會保障程度低、就業競爭壓力大、物價房價水平高等。調查中發現，絕大部分父祖輩農民明白現代社會中孩子的處境也不甚樂觀，對于孩子的保障作用不抱有很大期望，也不想給孩子太大的負擔，因此，他們往往對未來感到迷茫與不安。

三、政府與社會的責任承擔：社會資源的公平分配與農民權益保障

如前所述，農民現實的困境或許是一種歷史發展的必然，或者又是政府政策目標無意的結果。農民為城市與社會經濟的發展作出了重要貢獻與犧牲，按照常理則應該由政府與社會來更多地承擔農民轉型的社會成本，這也是社會主義體制的本質與目標宗旨。而不同于西方私有制基礎上的市場化土地交易方式，我國的土地征用采取的是行政計劃性政策措施，帶有一定的單向強制性，這就增加了土地征用過程中出現社會不公平現象的風險，也為以后的社會矛盾突發埋下了伏筆。

未來新型城鎮化推進過程中，最為根本的問題還是在于以失地農民土地權益為核心的公民權利權益保障問題，包括在尊重土地產權基礎上失地農民安置補償費用的充分獲取，農民城市平等就業與同工同酬權，充分參與社會管理權以及公平的社會保障權等。政府諸多體制改革與問題解決政策法規的出發點與關鍵點應首先定位于農民合法權利權益的充分保障，在此基礎上依據于農村農民的現實客觀條件制定推行行之有效的具有根治效用的對策措施。如對于失地農民群體的轉型與發展問題，新生代農民可望成為現代化發展的強勁動力，也會為妥善解決他們父輩祖輩的社會保障問題提供一些支持，因此，新生代農民的合理就業與保障問題則起著較為重要的社會輔助性作用，就業服務體系應更加針對于其文化知識與專業技能的培訓，同時注重公民身份與權利賦予基礎上社會參與與社會融入的共同發展，使其真正實現心理上的市民化。而對于其他大齡或高齡失地農民則在適時分人實施職業介紹或工作安置、就業援助、技能培訓、創業支持等個性化服務基礎上，重點提供社會保障服務，解除其后顧之憂，并做好激勵性人力資源規劃與利用工作，充分發揮人力資本效能，以減輕社會過重經濟壓力并培養良好社會風氣。

同時，失地農民問題不僅是國家與政府的歷史責任，更應該是社會的責任與義務所在。企業，尤其是占用農地的開發商，應該在享受政府配套優惠政策與經濟支持的同時擔負起相應的社會責任，優先安置被征用土地農民，提供必要的資金與培訓服務，充分補償與保障失地農民的合法經濟社會權益。政府也應制定相關政策措施激勵與督促企業正確履行社會責任。此外，其他社會公益組織團體乃至市民也應積極配合于保障失地農民各項公民權利權益，加強社會援助，增進社會成員間的相互交流溝通，增強農民的社會歸屬感，共同參與社會治理，共享社會資源以及發展成果。

總之，失地農民各項權利權益的保障是其社會付出的理所應得?，F代高速發展的社會有責任拿出相應比例的資源與成果給予不均等分配體制下的或謂衣食父母的底層付出者與弱勢者。占絕大多數人口的農民的逐步轉型與素質能力的提升、人力資本的充分發揮、消費能力的增長，便會進一步增加社會經濟總量，進一步開拓需求市場，進一步促進社會的和諧發展。這或許成為促進社會經濟健康發展的契機與突破點，也是目前建設社會主義和諧社會的宗旨與迫切任務所在。endprint