廣西財政非稅收入問題及創新管理的路徑選擇

張飛翔

摘 要：非稅收入是財政收入的重要來源，對促進社會經濟發展有著積極的作用。但是目前廣西政府非稅收入規模不斷擴大，占財政收入的比重居高不下，項目繁多，收費環節多，征收和管理混亂的局面，對構建和諧社會產生負面的影響。分析廣西非稅收入目前存在的問題及原因，就如何創新管理，破解管理難題，對理順政府分配關系，完善財政分配職能，優化財政收入結構，增強政府宏觀調控能力，實現富民強桂新跨越提出相應的路徑選擇。

關鍵詞：廣西；創新管理；非稅收入

中圖分類號：F810.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）13-0106-05

引言

目前，中國通用的非稅收入概念是2004年，財政部發布《關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜[2004]53號）明確指出：“政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式”。按照財政部2007年預算收支分類改革的內容，非稅收入包括政府性基金、專項收入、行政事業性收費、罰沒收入、彩票公益金收入、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入和其他收入八類。

一、廣西非稅收入存在的問題及成因分析

雖然廣西區在非稅收入征收和管理方面近幾年取得了一定的成果，但是非稅收入仍然存在一定的問題：

（一）非稅收入規模膨脹，占財政收入比重居高不下

廣西非稅收入近幾年來都是以超過百分之二十的速度快速增長，遠遠超過了廣西GDP、財政收入和稅收收入的增長速度，規模呈現不斷膨脹的趨勢，若把既非預算內又非預算外的制度外收入也考慮在內，非稅收入的規模將更龐大，占財政收入的比重更高，有與稅收收入并駕齊驅的態勢，雖然，非稅收入的增長在一定程度上彌補了廣西經濟高速發展時期的資金短缺，對經濟發展有一定的積極作用，但是就目前而言，非稅收入沒有完全納入預算管理，制度外的收入也大量存在，而且非稅收入的來源畢竟是不穩定、不可持續的，有些甚至不合法，長此以往，任由非稅收入規模不斷擴大，甚至發展成財政收入的主要來源，這必將侵蝕稅基，在稅負不高的情況下，而社會負擔確越來越高，不利于經濟的可持續發展，從而對經濟發展造成負面影響。

造成廣西非稅收入規模不斷膨脹，占財政收入的比重居高不下的原因主要有：第一，經濟落后，農業大省以及分稅制不盡合理造成稅源不足，稅收收入增長緩慢。第二，以非稅收入支撐經濟發展，解決經濟發展資金缺口，以費養人以致非稅收入快速增長。

（二）非稅收入項目繁多，有待梳理和歸并

雖然國家法律法規從總體上做出了規定，且設置了相應的明細，但是沒有對這8款非稅收入具體明細做出明確規定和說明，這必將給地方政府在具體項目設置有充分的發揮空間，地方政府為了彌補資金缺口；為了政績，保證財政收入的一定速度的增長，盡管通過非稅收入帶動財政收入的增長是“虛胖”；部門或單位因貧富差距，相互攀比，從而“以費養人”巧立名目，至于這些項目是否合理有待商榷。自治區下的各地區經濟發展水平不同，各部門或單位面對情況也不盡相同，這必導致各級政府、各部門根據自己具體情況設立項目時不盡相同，這必將造成這8款非稅收入下具體非稅項目繁多，收費標準不一致的情況，大量超標準、超范圍，自主立項等不合理現象逐步凸顯，社會負擔越來越重。

造成這種情況的原因，一方面在政府，由于廣西稅收收入增長緩慢，經濟發展所需資金的缺口較大，各級政府為了解決資金收支的矛盾迫于無奈，而把矛頭指向容易操作的非稅收入上。另一方面在部門或單位，自從改革開放以來，政府實施“放權”，給予部門或單位越來越多的“創收”政策，同時，政府和部門或單位之間實行利益分成，逐步形成了“誰收誰用、收多用多”的局面，這必將強化部門和單位利益驅動動力。由于這些原因造成了非稅項目繁多，社會負擔過重的局面。

（三）非稅收入征收和管理體系不完善

2007年，廣西制訂并實施了《廣西壯族自治區非稅收入管理條例》，并在條例中規定縣級以上人民政府根據需要可以在財政部門設立政府非稅收入征收管理機構。另外在各級政府以及大部分的部門和單位實行了廣西非稅收入收繳管理系統，這些舉措提高了非稅收入的管理效率，對于加強非稅收入的征收管理、資金管理和票據管理等方面起到了一定的積極作用，但是仍然存在一些不完善、不規范的地方，具體而言有：

1.管理多頭化，效率低下

雖然廣西全區部分市縣在財政部門下設有非稅收入管理機構，但是全區的非稅收入管理機構和職能的設置沒有統一的模式，仍然采用的是多頭管理，各地非稅收入管理機構獨立運行，上級非稅收入管理機構對下級管理機構缺乏指導。而且全區還有部門地市沒有設有專門的非稅收入管理機構，非稅收入仍然沿用預算外管理模式，采取粗放型管理，就算已設有的非稅收入管理機構和職能設置方面也是各自為政，沒有統一標準，比如柳州市設置的是市收費管理局（也即是市非稅收入管理局），其工作職責：接受市財政局委托，代表市財政負責全市行政事業性收費、基金、附加和罰沒等票據管理工作；負責市本級非稅收入的征收監督、稽查等管理工作；而北海市設置的是非稅收入管理局，下設票證股、收費股、計財股和稽查股，分別負責非稅票據、征收等相關職能。如此一來，很難將全區的非稅收入的管理進行整合，統一規范，實現統一、高效管理，信息共享，相互溝通借鑒的目標。

2.征收主體多元化，職責不明確

從全區設有非稅收入管理機構的職能來看，它僅僅只是承擔了部分非稅收入征收和管理的職能，而不是非稅收入的管理職能都統一集中到非稅收入管理機構，就像前面提到柳州市收費局（即非稅收入管理局）只負責票據管理、非稅收入征收監督，稽查職能，基本上不負責具體征收，而北海市非稅收入管理局收費股也只負責市直單位的行政事業性收費和部分專項收入的征收。其他職能都分散在其他部門或單位，比如財政局的綜合科、預算處等，還有地稅局、國土廳等等也承擔一些非稅收入的征收。那些還沒有設置非稅收入管理機構的地市，非稅收入的征收主體多元化現象更嚴峻。非稅收入征收主體的多元化，職責不明確，一方面不利于非稅收入的征收和監督管理，導致亂收費現象嚴重；另一方面會導致交叉收費、重復收費的現象，加重社會負擔。endprint

3.票據管理不規范

票據是征收的原始憑證，是相關業務的有力證明，是非稅收入的源頭，也是腐敗和亂收費的源頭，雖然全區要求各級財政部門要將政府非稅收入票據納入財政票據管理體系，嚴格執行《廣西壯族自治區收據管理辦法》，按照管理權限負責政府非稅收入票據的印制、發放、核銷、檢查及其他監督管理工作。同時，也在精簡票據種類做了努力，但是目前而言非稅收入票據種類仍很多，核銷與監控體系仍不完善，這不利于日常的日常的保管、發放、核銷、稽查和管理，存在大量的相互串用、轉讓和代開票據等一系列現象，造成非稅收入的流失。

4.資金管理不規范

隨著預算體制的改革不斷深入，深化“收支兩條線”管理改革，將政府非稅收入分步納入預算管理，編入部門預算。繼續擴大收支脫鉤管理的范圍。就目前情況來看，雖然部分非稅收入已經上繳國庫，納入到預算管理的范圍，但是仍有大量非稅收入存在預算管理之外，甚至游離在制度之外，基本上保持誰繳誰用；即使已納入預算的非稅收入的征收和使用，也未受到預算硬約束，還是保持“誰收誰用、多收多用”的模式，“收支脫鉤”實踐中難以實現。另外，從非稅收入的使用來看，很少被政府用來進行宏觀調控、提供公共服務，更多被用在了“以費養人”上，這為亂收費、亂開支、腐敗等創造了空間，導致資金難以統一統籌，不利于非稅收入作為收入公平、公正分配調節器職能的發揮。

造成上述這四個方面的原因歸根到底還是管理理念落后，征收和管理體系不完善所致。

（四）法制不健全，監督乏力

為推進非稅收入改革，強化非稅收入監督管理，廣西出臺了一系列相關文件，在一定程度上促進了非稅收入的規范化、法制化管理，但是，到目前為止，國家層面沒有從非稅收入立項、定標到征收、票據管理和資金使用等環節，出臺一套完善、統一、規范、系統的法律法規；而自治區出臺的這些規章和規范性文件，立法層次較低，缺乏強有力的法律約束，這導致這些文件執行不力、監督不嚴等現象，使這些法規形同虛設，未能發揮應有作用。由此而來，一方面非稅收入法制的不健全，使得財政部門對非稅收入的管理，缺乏強有力的依據，監督乏力，處于被動狀態，導致“收支兩條線”的資金管理模式實踐中難以落實，造成監督和約束落空。另一方面，非稅收入管理體系本身也缺乏一種內在的控制和監督機制。

二、完善廣西非稅收入及創新管理的路徑選擇

（一）加快經濟發展，調整產業結構；完善財政體制，擴充稅源

廣西非稅收入規模不斷擴大，占地方財政收入和GDP比重居高不下，嚴重影響了廣西經濟的穩定、可持續發展。而要控制非稅收入規模以及其比重，一方面靠調整產業結構，提高經濟運行質量和經濟效益，擴充稅源，從而達到提高稅收占財政收入的比重來實現；另外一方面依靠完善財政體制，尤其是中央和地方的分稅制度，擴充地方政府的稅源，以達到提高稅收占財政收入的比重來實現。因而，應立足廣西的實際情況，抓住東盟自由貿易區全面建立的機遇，充分發揮財政職能，利用好北部灣經濟區區域效應，加大改革開放的力度，把廣西建設成為中國經濟發展的新一級和廣西財政收入的重要增長點；在第一產業——農業不能提供充足的稅源的情況，努力調整產業結構，加快推進工業化進程，加大“十二五”規劃千億產業的建設力度，大力發展適合廣西資源、市場、區位優勢的工業產業和產品。利用好西部大開發的良好政策，以及北部灣經濟區優勢，努力營造良好的投資環境，加大招商引資力度，以招商引資促進和帶動區內第二產業的發展，從而不斷提高第二產業對稅收增長的貢獻率；另外廣西經濟過于集中，主要集中在南寧、柳州和桂林三市，而其他地市經濟發展緩慢，尤其是一些新成立的地市，縣域經濟更是落后，因而需做大做強縣域經濟，積極培植縣域財源；再者，廣西經濟投資的性質比較單一，基本上都是國有投資在支撐著整個廣西的經濟，民營經濟發展緩慢，對經濟的貢獻率比較低，因而需創新管理體制，加強對非公企業的扶持和服務，促進非公有制經濟加快發展，使其成為廣西經濟的重要一部分，從而為廣西帶來更充足的稅源。在大力發展第二產業的同時，應兼顧發展第三產業，尤其是營業稅改增值稅之后，很多第三產業也是占稅收收入比較大頭的增值稅的主要來源。

在調整產業結構，提高經濟運行質量和經濟效益，為稅收比重的提高，控制非稅收入規模和比重提供源動力的同時，還應進一步深化財政體制改革，尤其是在現行分稅制財政體制的總體框架內，適應完善社會主義市場經濟體制和建立公共財政的要求，巧婦難為無米之炊，則按照財力與事權相一致的原則，有必要一方面按照公共產品收益范圍等供給原則，合理劃分中央與地方、地方各級政府的事權，需由各級政府共同承擔的事務，應明確規定各級政府應承擔的比例，并且要保證該比例規范化、穩定化。另外一方面在合理劃分事權的基礎上，應按照政府承擔的支出責任賦予其相應的財權，這就有必要進一步理順中央與地方、地方各級政府間以及國家與企業的財政分配關系，完善稅制，逐步建立健全激勵與約束并重的分配機制，充分調動各級政府發展經濟、培植財源、增加財政收入的積極性。如可以調整稅收中央和地方的分配比重，使得地方和中央政府的比重相當；還建議給予地方政府根據自己的實際情況適當的稅收立法權，通過的相關立法必須報全國人大備案，這樣既不影響中央政府的宏觀調控，也可以達到控制亂設收費項目，讓地方政府在私底下亂設收費項目，還不如擺上“桌面”給予其一定稅收立法權，報全國人大備案，更便于管理，也不會導致中央政府富有，而地方政府在事權繁重的情況下，無錢應對，被逼走上依靠非稅收入來填補空缺的路，另外，針對廣西這種后發展的西部農業大省，中央財政應加大對地方轉移支付力度，使地方有較充足的財力來承擔在經濟追趕過程中更多的事權。

（二）正本清源，梳理和歸并項目

現在地方政府為了“以費養人”，以非稅收入來彌補經濟發展過程中的資金缺口，亂設項目的現象突出，從而導致非稅收入明細項目繁多，社會的感覺似乎這也要收錢，那也要收錢，從而社會成本增加，以致偷稅、漏稅，這也導致稅源不足，非稅收入規模壯大，管理混亂，因而，要加強對非稅收入的規范化管理，必須首先對非稅收入正本清源，區別不同項目的性質重新進行梳理和歸并，進而采用不同的管理方式。按照財政部2007年預算收支分類改革的內容，非稅收入包括以下八類：政府性基金（共45項）、專項收入（共11項）、行政事業性收費（60款）、罰沒收入、彩票公益金收入、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入、其他收入。而這些具體項目像行政事業性收費60款，這只是中央設定的項目，加上地方政府設置的項目，那就更龐大，另外，這八大類項目只有專項收入（共11項）、行政事業性收費（60款）、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入和其他收入六項納入一般預算管理（公共財政預算管理）。雖然目前這種項目的設置有一定道理，但鑒于目前非稅收入項目繁多的現狀，應以征收非稅收入的目的為出發點，考慮非稅收入項目，其次再考慮其他補充的項目，比如其他收入。在西方發達國家，的非稅收入都是國有資產經營收益、國有資源有償使用收入、博彩等專營行業的收入為主，而我們國家，尤其是地方政府非稅收入的來源卻是行政事業性收費和政府基金，這一方面反映政府履行職能的要求與市場經濟發展程度不相適應的，政府沒有界定自己的位置，有時“越位”和“缺位”，因而有必要對收費和基金加大清理整頓。從而有必要對目前的非稅收入采用加、減和轉的方法對非稅收入具體項目進行梳理和歸并，把屬于非稅收入范疇的“加”入非稅收入項目；把不屬于非稅收入范疇的“減”除出非稅收入項目；把符合稅收收入特征的“轉”入稅收項目。endprint

（三）樹立管理新理念，完善征收和管理體系

目前，非稅收入征收和管理體系不完善，因而，有必要樹立管理新理念，完善征收和管理體系。征收和管理的問題，這主要是征收和管理的主體問題，而主體又歸根結底是人，因而應樹立以人（主體）為本管理理念，要有全局觀念，促進非稅收入穩定，持續發展。

1.首先要樹立全局觀念，高度重視非稅收入管理工作

創新地方政府非稅收入管理，要將非稅收入改革置于國家財政經濟發展的全局來衡量，擺正政府與市場！政府與企業！中央與地方的整體與局部關系，摒棄那種狹隘的地方保護主義、本位主義和分散主義的傾向，據此引導非稅收入改革納入市場經濟快速發展的軌道，同時要將非稅收入與稅收收入擺在同樣重要的位置上，因為它們都是在資源配置和宏觀調控中扮演著不可或缺的角色，特別是對于地方政府而言，非稅收入占據了地方財政性資金的很大比重，是各級地方政府滿足其機構正常運轉和職能需要的重要收入來源，因此，要樹立全局觀念，高度重視非稅收入管理工作。

2.建立“三權分立”征管體系，明確征管、支管和監督主體，劃清職責，徹底實行“收支”脫鉤

目前，雖然中央要求實行“收支兩條線”加強非稅收入的管理，但是實際情況是在現有條件下很難收支分開，因為非稅收入收支、管理和監督目前都集中在財政部門。目前，在中國，大部分省份都成立非稅收入征收管理局，廣西在部分地市也成立專門非稅收入管理機構，但是有些還沒有成立，就算成立的，也是沒有脫離財政部門，還是隸屬于財政部門，并且其職責也不明確，不統一，各自為政。因而有必要明確征管主體、支出主體和監督主體，形成統一領導、分工明確、各司其職、相互配合的組織管理體系。因而建議可以采取與稅收一樣管理方式，成立非稅局或者把成立的非稅收入管理機構從財政部門獨立出來作為征管主體，主要負責負責各項非稅收入的征收和日常管理工作；做好非稅收入的計劃編制、執行和決算審核、匯編工作；具體負責非稅收入的管理操作規程制定、票據管理、財務會計核算等工作；負責非稅收入政策的執行情況檢查和征費稽查工作；負責開發、推廣和規范非稅收入征收管理信息系統軟件和非稅收入征收管理信息系統建設的等工作。各級財政部門作為非稅收入的支出管理主體，負責非稅收入預算和支出。相應人民代表大會作為監督主體，負責立法、審批和監督。這樣變形成了三足鼎立、三權分立的局面，真正實行“收支兩條線”的管理模式。

3.實行嚴格的票據管理

票據是非稅收入征收管理的源頭，票據管理尤為重要。目前存在非稅收入票據種類仍很多，核銷與監控體系仍不完善，因而，有必要嚴格票據管理，做到票據領發、使用、保管、核銷、監督的統一化原則。票據竟然是非稅收入征收管理的源頭，則必然是征收管理主體的職責之一，也就是前面說到應該將票據管理集中到非稅局或者非稅收入管理機構，參照稅收票據的管理一樣，由非稅局或者非稅收入管理機構全權負責，規范票據管理的印制、保管、發放、核銷、年檢等各項流程。對于執行單位，應嚴格執行“專人領票、憑證購買、驗舊領新、票款分離、款繳票清”的管理制度。另外，利用現代化技術，通過計算機網絡技術，提高非稅收入征繳管理水平，實現 以票控費銀行代收網絡監管資金直達財政的管理模式。

4.完善預算管理體系，加強綜合預算管理

雖然隨著預算體制的改革不斷深入，深化“收支兩條線”管理改革，將政府非稅收入分步納入預算管理，編入部門預算。繼續擴大收支脫鉤管理的范圍，但是非稅收入的資金管理仍不理想，應逐步取消目前的預算外和預算內的“雙軌制”，盡快把非稅收入全部納入預算管理的范疇，然后繼續深化“收支兩條線”的管理模式，打破現在這種“誰收誰用、多收多用”的模式，徹底實行“收支”分離，非稅收入征收管理由非稅局或者非稅收入管理機構專門負責，而起預算和支出管理由財政部門根據應根據非稅收入性質的不同，分別采取不同的預算管理方式進行行之有效的管理，通過非稅收入預算支出分類管理，實現收入與使用徹底分離，打破部門利益化。以此來加強非稅收入的資金管理和避免“以費養人”、亂收費、亂開支、腐敗等現象。

（四）健全法制，建立縱向和橫向的多維監督體系

1.健全非稅收入的法律法規，提高立法層次，做到有法可依，有據可查

目前，中國尚未形成一套完整的、規范的、具有權威性的非稅收入法律法規。因此，首先國家應當從中國的根本大法—憲法層面上規定非稅收入一些基本原則，在憲法的指導下，推動政府非稅收入管理的立法工作，盡可能地像稅收收入一樣，通過制定《非稅收入法》來對非稅收入方方面面做出詳盡的規定，使得非稅收入的征管主體、支出管理主體、監督主體和違規處罰等各方面都做到有法可依，有據可查。從制度上進一步推動政府非稅收入管理工作的有效開展，逐步實現非稅收入管理的規范化。

2.縱向完善監督體系

以預算為主線，評價激勵為手段，加強事前、事中和事后的監督。從開始編制非稅收入項目及其收費標準預算草案前，應通過公眾聽證制度與潛在繳費人磋商，達成最終協議，草案提交人大審議時，人大應以認真負責、科學的態度審議預算草案，并針對非稅收入預算項目的申請與評估、預算定額與授權執行嚴格的支付審批制度，以保證從規范化管理；在非稅收入征收管理、支出預算管理、資金管理和使用的具體過程中要充分利用現代化技術—征管信息系統平臺，對非稅收入各環節進行全方位動態監控，并要嚴格執行公示制度。非稅收入征收、支出和使用整個過程完成之后，應對監督檢查資金有否用到該用的地方，有否存在擠占、浪費和挪用的現象，對存在的問題加以反饋，并利用評價激勵的手段，增強約束力和執行力，提高資金有效率的使用。

3.橫向完善監督體系

非稅收入最主要的目的不在于籌集財政資金，而是抑制準公共產品的過度消費，增進社會福祉和提高效率，因此，非稅收入不僅僅是政府層面的事，也是整個社會的事，與每個人息息相關。針對非稅收入的監督，應對建立多層面的非稅收入監督機制，使非稅收入管理公開化、民主化、透明化。目前，非稅收入的征收管理、支出管理，資金管理和使用都是政府行為，如果僅僅依靠政府自身這單一層面的監督，不能實現全面監督，因而，應當在充分發揮審計、公、檢等政府部門自身的監督作用之外，還應通過網絡、電話和現場辦公等方式，綜合運用新聞媒體、人民群眾和社會輿論等多方面，多層次的監督。

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[責任編輯 吳明宇]endprint