中國高等教育政府問責的缺位與補償

楊蘭芳++陳萬明??

摘 要：本文以政府高等教育問責為命題，基于中美兩國政府和高校問責報告案例的對比與分析，發現當前我國高等教育政府年度問責報告存在四點缺位。它們分別是問責主體、客體不明確，問責程序不完善，問責法律依據不完整；忽視財政投入、教育公平、大學生就業等社會關注度較高問題的回應，問責數據陳述性多而可比性不足；中央與地方問責權責體系不清晰，中央政府問責過多，地方政府問責特色不明顯；同體問責多而異體問責少，績效問責與財政撥款脫鉤，問責結果利用有限等。由此提出加快高等教育問責立法，重視財政投入問責，增加教育公平、社會就業等社會責任問責指標，鼓勵地方政府和高校結合自己特色進行問責等補償措施。

關鍵詞：高等教育；政府問責；年度報告；案例分析

高等教育問責制已經成為我國政府部門及社會公眾監督高校管理的一項重要手段及制度?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出：“加強教育監督，完善教育問責機制，把推進教育事業科學發展作為各級黨委和政府績效考核的重要內容，建立高等學校質量年度報告發布制度?！?011年，各學校相繼公布《本科教學質量報告》，報告以自我評價、主動問責的形式，回應社會對教育的問責，提高了公眾對高等教育質量的知情權。然而，報告一般以自我表揚為主，回避了高等教育公平、就業率低、教育經費投入不足等社會關注的熱點問題，政府及高校的公信力受到質疑。因此，建立科學、嚴格、權責清晰的問責體制，對保證政府對高等教育的監督，保證高等教育質量，滿足社會公眾期望，實現高校自我生存發展具有重要的現實意義。

我國高等教育問責研究始于1998年李延成介紹美國高等教育認證制度。目前相關領域研究主要集中在兩個方面：其一是對高等教育問責的概念、體系和模式的理論梳理；其二是介紹發達國家高等教育問責制。但總體研究有三個方面的不足：一是理論知識存量不足。截止2013年7月30日止，在中國知網CNKI數據庫中以題名為“高等教育”或“高校”或“大學”并且有“問責”的期刊文章只有77篇，84%的文章集中在高等教育學科，68%的文章是2009年以后的，需要借鑒公共行政領域的概念和分析范式。[1]二是研究高等教育政府問責問題較少，尤其是地方政府教育問責制關注較少。三是實證研究少，缺乏針對教育行政部門和學校年度報告的實證性案例分析。研究理論的滯后性、方法的單一性和缺乏針對性直接制約著我國高等教育問責制的成效。

本文以中美兩國政府和高校的高等教育年度報告為實例，闡明中美兩國高等教育政府問責年度報告的內容和實施方式。將中美兩國的政府問責年度報告進行對比，分析我國高等教育政府問責的缺位，并提出我國高等教育政府問責制的補償機制。

一、中美兩國中央政府高等教育年度問責報告對比

政府年度教育工作報告是系統披露教育管理機構、官員政策承諾與業績報告的重要途徑，發布年度教育工作報告有利于提高官員政策承諾的民意遵從度和實現程度， 提升教育治理績效。因此，合理把握政府年度教育工作報告公布的方式和內容，是推進高等教育問責機制建設的重要途徑。

（一）中美兩國中央政府高等教育年度問責報告對比

美國高等教育問責是全國標準化和以州問責為核心的問責模式，國家從法律上把高等教育的管理權劃歸于各州，聯邦教育部對高等教育并不進行直接管理。聯邦政府通過立法和撥款對高等教育進行宏觀控制與引導。2005年，聯邦政府成立高等教育未來委員會以加強對高等教育的問責，未來委員會成員由來自社會中不同的利益代表組成，如高等院校校長、學術人員、政策倡導組織、商業團體等。本文以未來委員會“2012年教育績效和問責年度報告” 為例，含兩個子報告，一是2012年聯邦學生援助財年報告（Fisc Year 2012 Annual Report for Federal Student Aid）[2]，二是2011年財年績效和財務信息摘要（the Fisc Year 2011 Summary of Performance and Financial Information ， 2011SPFI）[3]。

聯邦政府除了進行財政問責外，還從司法上確立部分高等教育評估機構的獨立性和合法性，支持他們進行專業評估。教育部設有國家教育統計中心（National Center Education Statistics，NCES），聯邦政府從司法上確立NCES的獨立性，委托該部門向公眾公布信息。如2011年教育統計摘要（Digest of Education Statistics：2011）[4]年度報告，主要通過詳細的數據顯示教育基本狀態。因此，形成了政府、市場和專業三種相互制衡的問責力量。

我國高等教育問責基本上是中央問責集權制模式，以同體行政問責為主，是自上而下的垂直問責，社會公眾的市場問責以及教育評估機構的專業問責是象征性的參與，沒有合法的參與途徑，沒有實質性的效果與約束。本文以教育部2011年度教育發展事業統計公報[5]、2012年度教育經費執行情況統計公告[6]為例進行分析。從2011年起，教育部要求各高校向其提交年度《本科教學質量報告》，報告內容應包含本科教育的基本情況、師資與教學條件、教學建設與改革、質量保障體系、學生學習效果、特色發展等，同時須提供報告相關的支撐數，數據統計條目除了就業率、學生的學習和用人單位的滿意度調查之外，基本與教育事業統計公告條目一致。中美兩國中央政府教育管理部門高等教育的問責內容及其方式的差異性見表1 。

（二）中美兩國地方政府高等教育問責年度報告對比

美國地方高等教育問責體制以多元化為主要特征，機構各不相同，一般有管理委員會、協調委員會和計劃委員會三種。美國各州對各高等學校進行問責，要求各高校每年提供辦學績效報告，評估結果是財政撥款的依據。本文以馬里蘭州、華盛頓州、加利福尼亞州三個州政府高等教育年度問責報告為例來分析美國州政府的問責情況。

美國馬里蘭州政府2012年6月公布的“2011績效責任報告”（2011 Performance Accountability Report）[7]按照社區學院、四年制大學分類分析，報告詳述了國家、地方財政、社會捐資等教育收入的增減，學生民族多樣性，學生保留率，本、碩、博學位的獲得率及總數，詳述學校為本州創造就業、科技發展等方面的社會貢獻，對高等教育問責的建議等。

美國華盛頓州政府2009年1月公布的“2007-2008年高等教育問責報告”（ Higher Education Accountability Report，2007-08）[8] ，用詳細數據分析了華盛頓區各大學近七年各指標的增減趨勢，指標包含：高需求學士學位獲取率，研究生和專業學位獲取率，大一新生保留率，全日制新生的一次性畢業率，副學士學位的轉學生的畢業率，沒有多余學分而獲得學士學位的比例等六個方面。

加利福尼亞州政府2007年7月公布了“公立高等教育績效責任框架報告”（Public Higher Education Performance Accountability Framework Report）[9]，報告從加州種族類別角度評估各種族的受教育程度，評估本土美國人和移民受教育的程度；分析各種族高等教育適齡人數占總適齡人數的比例和發展趨勢，移民教育流入和流出的狀態；詳述了各高校促進中學生盡早適應大學生生活、社區服務和社會發展采取的措施。

我國地方政府對高等教育問責的機構是各省、自治區、直轄市的教育廳，各地方政府的年度教育公告內容不僅與教育部年度公告框架基本雷同，而且各省的年度教育報告框架也基本雷同。因此，本文以2012年江蘇省的“2011年江蘇省教育事業發展統計公報”[10]、“關于2011年全省地方教育經費執行情況統計公告” [11]兩教育年度工作報告為例來分析我國的地方政府高等教育問責情況，其他地方政府的報告就不一一列舉。中美兩國地方政府教育管理部門高等教育的問責內容及其方式的差異性見表2。

二、我國高等教育政府問責的缺位

中美兩國因政治體制的差異，教育問責體制上有本質的區別。通過表1、表2的對比，可以發現中美高等教育政府問責有各自的優勢和不足。美國重視財政績效問責，我國重專業知識技能問責。結合我國政治體制實際，發現我國高等教育政府問責的四點缺位。

（一）主體、客體不明確，問責程序不完善，法律依據不完整

從表1和表2可以看出，美國的政府問責報告主體、客體、法律依據等都比較明確。主體是國會、總統、議會、司法、專業教育評估機構、大眾，客體是教育管理機構、高校及其責任人。一旦問責失效，可以按照法律進行司法追究，不僅可以追究責任組織，而且可以追究責任人，問責程序完善，有良好的高等教育問責約束機制。

我國的教育年度工作報告只公布問責的責任機構，沒有落實到具體某官員和大學管理人員，而且問責報告的法律來源也不完整。理論上只要是擔負著高等教育公共職責、行使高等教育公共職責權的組織和人員都是問責的對象，任何組織和個人都不能有免受問責的特權。我國高等教育問責報告問責主體、客體和法律依據不完整，程序不完善，將導致問責失效后責任難以追究。

（二）忽視財政投入、教育公平、大學生就業等社會關注度較高問題的問責，問責報告數據陳述多而可比性不足

從表1和表2可以看出，美國政府問責除了重視高校的辦學質量與績效問責外，非常重視大學生的財政援助、教育公平、大學生就業、服務地方經濟文化發展等方面問責。20世紀80年代開始，大約40%的學生每年受到聯邦資助，中央和地方的教育問責報告都涉及少數民族、女性、貧困人口接受和完成高等教育的內容。詳細報告政府在大學畢業生就業跟蹤、勞動力培訓方面的努力，引導高校對整個社會發展擔當的集體責任的關注。各類年度報告，通篇用詳實的數據進行州內外縱橫比較和分析，詳述本州高等教育各個方面的發展、進步和存在的問題。報告為社會、家長等核心利益相關者評估高校的實際辦學水平、甄別學校提供了可參考的依據，顯現政府對文明社會基本倫理道德及其普適價值觀等社會契約的履行。

我國政府教育年度報告對社會普遍關注的教育財政經費投入、教育公平、大學生就業等熱點問題無明確的回應。通篇是宏觀的數據列舉，既缺少民族、性別、貧困人口等促進教育公平的分析和統計，又缺少勞動力就業培訓、服務地方經濟文化發展等社會責任方面的統計和分析。學校提交的年度質量報告似成果展示報告，涉及招生質量的，生源和參加各種競賽的數據顯示多；涉及教學質量的，參與行政評獎、評審獲獎的數據顯示多。高等教育屬于社會公益事業，高校以服務于公共利益為基本目標，如果忽視對教育公平和社會責任方面的考察，一方面會導致高校辦學功利主義傾向，影響和諧社會體系的建立，另一方面數據的可比性不足將導致公眾無法知曉高校的實際辦學水平，在選擇學校時無法甄別。

（三）中央與地方問責權責體系不清晰，中央問責宏觀引導性不夠，地方問責特色不明顯

從表1和表2可以看出，美國的聯邦政府和州政府的高等教育問責權責體系明晰，權限各不相同。聯邦教育部主要進行財政問責，如制定高等教育戰略規劃和財政撥款計劃，并通過教育統計中心或專業評估機構協助監控、審查進程，同時聯邦教育部鼓勵各州制定不同的問責指標。州教育管理機構職責是高等教育立法、審批建立新的公立高等學校，負責向公立高校撥款。州政府問責的主要內容包含辦學質量、規模、績效、教育公平、再就業培訓等，州政府同時鼓勵各高校將其評估結果與其他高校進行對比。美國各州的教育問責報告依據本省的特點，具有地方特色。

我國教育部、省教育廳、高校之間的問責職能沒有明確的分工和互補，問責權力過分集中在教育部，問責內容大而全，包括財政投入、辦學規模、辦學條件、辦學質量、辦學績效等，而美國教育部通過財政和立法手段來進行宏觀調控和引導高等教育發展方向。我國各省的問責框架和內容雷同，既沒有省際之間的比較，也沒有立足本省對本地區教育發展方面進行分析。我國高等教育這種問責權責體系模糊，職能重疊，一方面造成了政府資源的浪費，提高了問責成本，另一方面會導致全國教育發展千人一面，地方問責沒有起到引導本地區教育特色發展的作用。

（四）同體問責多而異體問責少，績效問責與財政撥款脫鉤，問責結果利用有限

美國聯邦教育部問責報告向國會、總統和大眾公布，公布核心利益相關者提出的建議、意見，既回應上級行政主管的問責，也回應大眾的問責。同時，從司法保證高等教育評估機構的獨立性和合理性，支持評估機構進行專業評估，同體、異體問責并存，政府、市場、專業問責相互制約相互平衡，有效提高了問責內容的可靠性。此外，對高校的績效評估結果是政府財政投資的依據，對提高辦學質量起到了促進作用，問責結果利用率高。

從我國教育問責報告來看，基本上屬于典型同體行政問責，是以中央政府為主導的針對學校的問責，是自上而下的垂直問責，社會公眾參與的渠道還不暢通，參與方式以媒體披露為主。這種政府問責和社會問責相脫離的高等教育問責制，不僅影響高等教育質量問責公信力，而且最終影響我國高等教育質量問責體系的有效性。此外，我國政府對高校的績效評估與財政投資的脫鉤，對高校努力提高辦學質量沒有相應的刺激，問責結果利用率低。

三、我國高等教育政府問責的補償

根據上文對我國高等教育問責缺位的分析，圍繞教育問責體系中“對誰問、誰來問、問什么、怎么問、如何辦”等中心議題，提出高等教育問責制度的四點補償機制。

（一）加強高等教育問責立法，明確問責主體、客體和問責的權責體系，完善高等教育問責程序，防止問責后果無法追究

我國必須從法律上完善和明確高等教育問責的主體、客體，中央與地方政府的高等教育問責職能，改變目前問責主客體模糊，問責法律依據不足，問責結果無法利用的現狀。1993年的《中國教育改革發展綱要》就提出，到本世紀末財政性教育經費要占GDP的4%，可這個比例在19年后的2012年才實現。多年沒有達到這個目標的責任至今無法追究，究其原因與沒有明確問責的主體和客體，中央和地方財政投入數目責任劃分，投入達標或投入不足的獎懲措施等因素有關，導致政府的公信力下降，被指責“政府說話不算數”。因此，如果不明確教育管理機構及其工作人員的問責責任、問責內容、問責失效的后果，問責就失去嚴肅性和約束性。

因此，我國高等教育行政問責應首先從法律上明確問責主體和客體，打破政府對教育問責的壟斷，確立公眾和專業評估機構的司法地位，逐步建立國家權力、市場力量和學術立場等多種外部監督者共同參與并有序組織、有法可依的問責體系，促進主體和客體各方相互理解。通過多方評估的“信息補償”方式，控制公信力下降，重塑政策公信力。其次是借鑒美國問責經驗，充分利用績效問責結果，通過績效撥款等財政手段對高校進行制約和管理，把評估結果作為對學校項目投資、學生貸款、獎學金資助重要依據之一。只有借助上述柔性管理手段，才不會引起激烈的動蕩和沖突。

（二）回應社會關切熱點問題，完善財政問責，增加教育公平和勞動力再就業培訓等社會責任問責指標，重視問責數據的可比性，防止問責功利化和表面化

教育財政經費投入問責應該是政府的首要責任，如果缺少財政問責，政治問責就是空的，民主法治也是空的，沒有實質性內容。因此我國必須盡快明確各級政府的高等教育財政投入責任劃分，落實財政教育經費的三個增長要求。

教育公平問題公眾和媒體呼聲密集，近幾年報名參加高考的人數越來越少，除了計劃生育和出國留學因素之外，家庭無法支付大學學費是其中的一個重要原因。據統計，放棄高考的大部分分布在中西部貧困地區。這就需要通過財政、司法等問責手段，進行宏觀調控，在財政撥款、招生計劃等資源分配上適度向中西部傾斜，促進高等教育入學機會公平。

大學生就業難已成為社會普遍關注的社會問題。我國政府可借鑒美國州政府做法，建立就業監察系統，定期跟蹤大學生就業情況，并及時將跟蹤結果反饋給高校、學生及其家長。同時通過就業再培訓問責，引導大學對社會開放，開展大學畢業生和社會勞動力再就業培訓。

在報告提供的數據上，中央政府應鼓勵地方政府，地方政府應鼓勵高校對各類數據進行縱橫比較和分析，改變目前報告羅列成績多，分析問題少，定性描述多，定量數據少，絕對數據多，相對數據少，公眾無法通過數據對教學質量進行比較和鑒別的現狀。

因此，教育行政管理部門的問責報告首先應該回應中央政府和大眾關于財政投入、教育公平、就業率等熱點問題；其次是必須進一步明確高等教育的公共利益問責指標，在引導高校關注辦學績效的同時，關注教育公平和社會就業等社會責任；再次是要求各類年度教育問責報告進行各類數據的分析與比較，為公眾甄別學校提供參考，為政府財政投入提供依據，使得教育規劃綱要問責真正落實到位。

（三）重視地方政府高等教育問責指標的制定和問責目標的執行，鼓勵和引導高等教育特色發展，防止高等教育均質化

地域性是高校的特質之一，它不僅表現在為地方經濟發展做出貢獻， 而且對所在省區的文化指數、人文環境、公共道德建設、社會的和諧發展有重要作用，它是地區文化的象征。因此，應重視地方政府問責指標的制定。

基于我國各地方政府的年度報告與中央雷同，沒有地方特色的問題，我國中央政府應適度下放問責權限，充分尊重各省資源和辦學特點，鼓勵各省制定自己的問責指標，鼓勵各省之間進行對比，使得各省區高等教育呈現多元化發展態勢。地方政府問責應避免與中央政府問責報告雷同，簡單羅列事實數據，應進一步詳述促進教育公平、提高大學生就業率、服務地方經濟與文化發展的舉措及其成效。指標選取上可以采用必選加自選的方式進行制定，必選部分如辦學規模、質量、績效，促進教育公平和社會就業的社會責任等，是地方政府和高校必須提供的，自選是地方政府和高校結合區域特征和自身的優劣勢提供的。

（四）順應高等教育國際化趨勢，主動及時披露高等教育相關信息，自覺接受社會公眾的監督，防止發生高等教育危機事件

依據ISO26000國際標準化組織頒布的全球首個社會責任國際標準，社會責任是指“組織通過透明和道德的行為，為其決策和活動對社會和環境的影響而承擔的責任”。ISO26000適用于所有組織類型的所有決策和活動，包括管理一般性社會事務的政府。由于政府是高等教育準公共產品的委托人，決定了政府對高等教育投入、教育公平、就業服務、師資培訓、教育規模、教育質量、法規健全等相關活動承擔最終責任。按照ISO26000社會責任國際標準，政府應該主動向社會公眾進行信息披露，自覺接受社會公眾的監督。ISO26000社會責任國際標準還強調組織的行為規范要與國際行為規范相適應。在高等教育國際化發展背景下，高等教育政府問責的水平將影響到中國高等教育國際化的步伐，進而影響到中國政府在全球教育話語體系中的地位和形象。

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[11] 江蘇省教育廳.關于2011年全省地方教育經費執行情況統計公告[EB/OL]. http：//www.ec.js.edu.cn/art/2012/12/10/art_4266_98224.html，2012-12-10.

（責任編輯 劉第紅）