論農村土地征收中失地農民權益保護的制度重構

[摘 要]隨著我國城鎮化建設進程的推進，失地農民成為我國社會發展中長期存在而無法回避的問題，在農村土地征收中，失地農民權益的土地權益、社會保障權、就業權受損成為普遍性的問題，其根源在于農地產權制度的固有缺陷、失地農民補償制度不合理、失地農民社會保障制度缺失，完善失地農民權益保護的制度性建構應從創新和發展農地產權制度、完善和規范征地補償制度以及完善失地農民的社會保障制度入手。

[關鍵詞]土地征收；失地農民；權益保護；制度構建

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）11 — 0092 — 03

① 參見王景新：《現代化進程中的農地制度及其利益格局重構》，中國經濟出版社2005年版，第35-38頁。

② 根據2013年度人力資源和社會保障事業發展統計公報，2013年末全國參加城鎮職工基本養老保險人數為32218萬人，參加失業保險人數達16417萬人，參加城鎮基本醫療保險人數達57073萬人，參加生育保險人數達16392萬人。

[收稿日期]2014 — 09 — 23

[基金項目]湖南省哲學社會科學成果評審委員會課題（編號：1011310B）；湖南省省情與決策咨詢課題（編號：2012

ZZ34）。

[作者簡介]楊煉（1977—），男，湖南常德人。副教授，研究方向：法理學。

近年來，我國城鎮化建設步驟的加速推進，導致越來越多的農村集體土地被征收，失地農民的數量越來越多，失地農民成為我國社會發展中長期存在而無法回避的問題。他們主動或者被動的離開了土地，在農民和非農民之間徘徊，其身份的認同呈現出代際差異。探討失地農民權益受損的現狀及其完善措施，對維護失地農民的合法權益，促進農村社會的穩定發展具有重要意義。

一、農村土地征收中失地農民權益受損的現狀審視

（一）土地權益受損

在市場經濟條件下，農民的土地權益構成了農民財產權的重要組成部分。整體看，農民土地權益是以承包經營權為核心的“權利束”，是圍繞土地所產生的一系列權利的總稱，形成了層次分明、結構有序的一束權利①，根據法律規定，失地農民所享有的土地權益包括集體土地所有權，由農民“共同所有”或者“聯合所有”；土地承包經營權，其性質是物權；農村宅基地使用權，具有可轉讓性和繼承性；農村自留地和自留山的使用權；鄰地利用權、地役權等其他權利。土地是財富之母，農民所取得的以承包經營權為核心的土地權益，其財產屬性透過《物權法》和《農村土地承包法》已經清楚地作出了規定，立法的規定為土地流轉提供了合法性前提，為維護失地農民的土地利益提供了法律基礎。隨著土地資源的短缺，農民土地的財產權利屬性將越來越凸顯，土地成為他們重要的財產資源。

（二） 社會保障權益缺失

對農民而言，土地承載著重要的社會保障功能，是安身立命之本。當前我國農村實行的是家庭保障與集體救助相結合的社會保障制度，在多數地區，農民的養老、醫療、最低生活保障體系并沒有建立起來，農民缺乏城市居民相對完善的社會保障制度②，游離于我國社會保障體系之外，即使在某些地區進行的試點，也與城市居民相比存在極大差距。2009年我國開始試點推行新型農村養老保險，為未參加城鎮職工基本養老保險的農村老人提供基本生活保障，但其覆蓋面較窄，保障水平不高，所承擔的保障功能有限。農民只能將土地作為社會保障的主要手段，甚至是生養死葬的依靠。特別是對農村農民的老年群體和中年群體而言，土地的重要性是不言而喻的，土地不僅是農民最主要的經濟來源，也成為承擔農民社會保障的主要經濟基礎。

（三） 就業權益保障不完善

失地農民要融入社會發展的大潮，而不是游離于社會之外，必須要通過一定方式成為社會的有機組成部分，參與和分享社會的進步發展所帶來的財富和利益。而就業則是失地農民融入社會的最重要方式之一，因而，對失地農民而言，就業權就具有極其重要的意義。就業權是公民所享有的一項重要權益，為各國憲法和部門法律所確認和保護，在國際社會和國際組織也得到確認。對失地農民而言，享有就業權不僅是他們滿足自己基本物質需求的重要保障，同時也為他們的自由而全面發展提供了前提條件，在失去賴以生存的土地后，相對于農民和農民工群體，失地農民處于一個更尷尬、更弱勢的群體地位。他們失去了土地，卻又難以融入城市生活，他們之中很大一部分人沒有技能、文化偏低，很難在現行的市場化的勞動就業機制中獲得生存性的安排，始終處于勞動力市場邊緣，其就業權受到很大影響。①土地蘊含著農民的就業權，當他們失去土地時，他們承受著市場經濟帶來的風險，由此，政府負有保障失地農民就業權的不可推卸的責任。

二、農村土地征收中失地農民權益受損的根源探析

（一）農地產權制度的固有缺陷

農村集體土地產權問題是當前農村土地征收中補償分配問題的根源。理論界普遍認為，目前我國農村土地產權是殘缺的，需要進行土地產權制度的改革②。土地產權是以土地所有權為核心和基礎的包括占有權、使用權、收益權等權能的組合，它的基礎和核心是所有權。我國1982年《憲法》、2004年修訂的《土地管理法》和2007年的《物權法》均從法律上確立了農村土地屬于集體所有，但“集體”具體而言是指哪一級，法律并沒有做出明確規定。產權主體在法律上并沒有明確界定，導致在實踐中出現錯位。③當農地被征用時，土地補償收益具體分配應該歸誰所有，法律并不明確。

（二） 失地農民補償制度不合理

一是現行補償制度范圍太窄。根據《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的規定，耕地征收補償費用僅包括三項，即土地補償費、安置補助費和地上附著物及青苗補償費，其中土地補償費和安置補助費由農民集體經濟組織所有，僅地上附著物及青苗補償費由失地農民所有。上述規定僅僅考慮到了直接損失補償，而沒有考慮到間接損失補償，這種補償模式是一種有限補償，而非完全補償，更遑論公平補償。從國外相關立法來看，不少國家對間接損失也進行補償，例如“英國土地征用的補償范圍比較寬泛，主要包括土地及其建筑物的補償；殘余地分割造成的損害補償；租賃權的損失補償；遷移和經營損失等等補償。在日本，土地征用的補償主要分為以下五種：征用損失補償、通損賠償、少數殘存者補償、離職者賠償和事業損失賠償等?！雹鼙M管我國從現階段的實際來看，還難以在法律上確立對失地農民的完全補償，但并不意味著就可以停留在現行補償范圍內，而應根據經濟社會發展的實際，逐步擴大征地補償范圍。

二是現行補償制度標準太低。補償標準是征地補償制度的關鍵問題，對失地農民權益影響攸關重大。根據《土地管理法》的規定，征收耕地的土地補償費最高僅為該耕地前三年平均年產值的十倍，安置農業人口的安置補助費，最高僅為被征收耕地前三年平均年產值的十五倍，土地補償費和安置補助費的總和最高為土地征收前三年平均年產值的三十倍。從我國現行征地制度來看，國家對土地一級市場完全壟斷，對土地的商業開發通常必須是在國有土地上進行，在市場經濟條件下，集體土地征收轉換為國有土地后，土地市場價格發生了巨大變化⑤，但上述補償標準在市場經濟條件下對被征用土地而言并不合理，忽略了土地隨著市場變化而增值這種必然性趨勢，農民并沒有從土地在農轉非后產生的巨大級差地租中獲益。

三是現行補償程序不完善。一般來看，目前農村征地補償的程序是，縣級土地管理部門發布擬征地通知→縣級以上建設用地管理部門進行調查、確認和批準→縣級以上土地管理部門發布征地公告→縣級以上土地管理部門發布征地補償安置方案（申請聽證的，可以組織聽證）并報市、縣人民政府審批→簽訂補償安置協議。從上述程序來看，與征地有著切身利益關系的農民沒有充分參與進來，僅在縣級以上土地管理部門發布征地補償安置方案后可以申請組織聽證，征地補償安置方案由市縣人民政府批準，對補償標準有爭議的，由縣以上人民政府協調，協調補償不成的，由批準征收土地的人民政府裁決，且被征收土地的農村組織和農民只有對土地6至10倍以內的補償標準有異議的，才有權要求批準征收土地的人民政府裁決。

（三） 失地農民社會保障制度缺失

在我國，土地幾乎是農民唯一的生產資料并為農民提供了生活保障的功能，失地農民普遍文化素質和勞動技能不高，參與市場競爭能力弱，在市場經濟條件下，他們很難找到新的就業方式，在不少被征用土地的村莊，大量沒有勞動技能的中、青年人找不到合適的工作崗位，給家庭和社會都造成了不穩定的影響。農村土地是集體所有制，政府給予土地被征用后的土地補償費、安置補助費等都是歸集體經濟組織所有的，地上附著物和青苗補償費則是給地上附著物及青苗所有人的，受償的主體主要是集體經濟組織，農戶只能在集體經濟組織中獲得部分賠償款。除了征地補償款外，失地農民不僅失去了土地承包經營權，同時也失去了集體經濟組織成員的身份，由于沒有其他的配套措施安排其生產生活，缺乏對失地農民完善的社會保障政策，失地農民的收入和生活水平沒有得到改善和提升，甚至出現了普遍性下降①，有的地方還存在失地農民生活極度困難的狀況，這主要是因為土地征收沒有為失地農民提供完善的社會保障制度。

三、農村土地征收中失地農民權益保護的制度建構

（一） 創新和發展農地產權制度

從我國社會現階段的實際及“三農”問題的現狀來看，選擇在集體所有制基礎上的進一步完善當是當前兼顧可行性和有效性的最佳選擇。因此，當前農地產權改革和完善的重點應當是進一步完善所有權和其他權能的分離機制，一方面要繼續維持“農民集體”這一農村集體土地所有權的主體地位，另一方面要充分肯定農民的主體性地位，給予農民更多的土地處置和收益權益，2013年頒布的《中共中央關于全面深化改革的決定》指出，“在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！贝_立了農村集體土地所有者和城市國有土地所有者同等的土地市場交易者地位，為此，在確保耕地紅線的前提下，要進一步擴大農民和農民集體土地產權的權能，賦予其融資、抵押及平等交易的權能，使農村集體土地資源在市場經濟條件下真正流動起來，改變當前按照被征用土地年均產值來確定征地補償標準的規定，以市場化的價格來確定土地征收補償標準，充分發揮市場在土地資源配置中的作用，在兼顧國家、農民集體、農戶三者利益的基礎上，切實保障農民的土地財產權，強化失地農民財產權益的保障，確保其生活不因征地而降低。

（二） 完善和規范征地補償制度

從我國的現實國情和國家財政的承受能力范圍來看，需要擴大以下幾個補償范圍：一是剩余土地損失補償。主要補償因土地分割造成剩余土地利用價值下降而帶來的損失。二是相鄰土地的損失補償。土地與土地之間彼此相連，一塊土地變成工業用地或者開發用地，必然會對周圍的土地帶來影響，從而降低相鄰土地的利用效率。三是土地上基礎設施及土地改良花費損失的補償。農民修建基礎設施及進行土地改良等投入了巨大的人力物力，是農民使土地增值的一種投入。當土地被征收后，土地增值收益隨之消滅，是失地農民一種預期利益的損失。再次是要提高征地補償標準。在市場經濟條件下，土地由農用地轉為非農用地（建設用地）將會帶來巨大的經濟效益，土地財政由此產生，而以農地年平均產值為計算依據的補償方式并沒有反映農地轉為非農地后的預期收益，被征地人的利益在補償中沒有得到體現，在當前我國社會保障制度，特別是農民的社會保障尚不完善的情形下，現有補償標準沒有充分考慮土地所承載的社會保障功能。應參照土地的市場價值適當提高標準進行補償，政府應轉變發展觀念，逐步擺脫對土地財政的依賴，由土地使用人直接和集體土地所有人簽訂土地補償協議，政府只把好審核批準關，真正向服務型政府轉化。最后是要完善征地補償程序制度。首先征地前應當先協商土地征收價格作為征地的前置程序，保護被征地農民的財產權益，確保失地農民的參與權和談判權。其次是明確征收中正當法律程序，征收補償過程中的必須履行通知、公告與失地農民參加聽證等法律程序，以切實保障失地農民的知情權、聽證權。再次是要規定征地補償爭議司法裁判程序，明確規定征收補償爭議解決的訴訟程序，建立征地爭議與補償爭議兩個相對獨立的糾紛解決機制，加強財產權的司法保護，確保被征地農民的司法救濟權。

（三） 完善失地農民的社會保障制度

在市場經濟的作用下，被征收農民雖然獲得了征地補償，但是失去賴以生存的土地后，他們的生活就失去了保障。農村土地具有經濟收益、就業安置和社會保障三重功能，完善失地農民的社會保障制度首先是最低生活保障，農民以土地為核心的家庭保障模式抗風險能力十分低，失去土地也就意味著失去從土地上得到的一切。因此，保障失地農民的最低生活水平是最根本的一點。其次是失業保障。據不完全統計，我國近10億農民中有6億左右的青壯年勞動力，而實際農業勞動力需要不到2億，鄉鎮的企業可以解決1億多，另外大量的剩余勞動力需要獲得別的就業機會。再次是完善失地農民的教育培訓制度。在我國，農民導致受教育的水平普遍較低，謀生技能以及參與市場競爭的應變能力不高。一旦離開不需要多少技術技能的土地去面對競爭激烈的市場經濟，他們將會變得無所適從，為了讓這些失地農民離開土地之后能夠迅速適應新生活，應當建立失地農民的教育培訓制度，對他們進行教育和就業培訓。

〔責任編輯：史煥翔〕

① 據成都某地的調查，在失地農民中，勞動力占失地農民總數的78.9%，其中已就業的勞動力占勞動力總數的44.7%，這其中包括做蔬菜生意、蹬三輪車和出去打工等形式。未就業的占55.3%。失地農民文化素質偏低，小學及以下文化程度占47.2%，初中文化程度占39.1%，高中及以上文化程度僅占13.7%，年齡段越大，低學歷比例越大。參見孫秋明、葉海平：《失地農民就業權益的法律保障——以成都市“城鄉一體化"實踐為例》，載《成都大學學報》（社科版）2006年第4期。

② 目前在農村土地產權改革模式選擇上有國有論、私有論、集體所有制基礎上的完善論等三種有代表性的觀點。參見方文：《中國農村集體土地產權問題的若干解讀》，載《浙江科技學院學報》2014年第2期。

③ 目前法律關于農地產權主體“集體”的多身份界定，是在人民公社體制下對農村生產資料實行集體所有和“三級所有，隊為基礎”的基本核算體系承續而來，這種體制的歷史延續性，導致農村改革在確立農村集體土地所有權歸屬時不可避免留下了原制度的影子。

④ 張璐：《淺論國外解決失地農民保障的經驗及啟示》，載《山西高等學校社會科學學報》2014年第4期。

⑤ 統計數據顯示，政府從農民手里征用土地的價格每畝在3.6萬元到6萬元之間，而政府將土地賣出的價格大體在每畝30萬元至60萬元之間，這一買賣之間的利潤大多數成了政府的財政收入。參見王世波、賀磊：《走向善治：對失地農民問題的反思》，載《云南師范大學學報》（哲學社會科學版）2010年第6期。

① 據國家統計局農調總隊對28省、自治區、直轄市開展的調查，調查以人均耕地面積0.3畝以下的農戶為主要對象，共調查了2942戶。調查顯示46%的失地農戶收入沒有穩定的收入來源。在接受調查的2942戶中，耕地被占用前年人均純收入與耕地被占用后年人均純收入相比，約下降了1%。其中，年人均純收入增加的約占調查總戶數的43%；持平的約占11%；下降的約占46%。參見http：//www.sannong.gov.cn/v1/fxyc/ncjjfx/200310230251.htm.訪問日期2014年7月31日。