公共管理領域多中心治理研究現狀與趨勢

[摘 要]本文對2003—2014年間CNKI數據庫中851篇以“多中心治理”為主題詞的文獻，從年載量、內容、被引頻次和文獻來源4個方面進行文獻計量分析，從而了解近幾年我國公共管理領域多中心治理的研究現狀和發展趨勢，厘清多中心治理的思路為新的研究方向找到突破口以及為改善現實中的治理方式提供良策。研究發現，多中心治理是目前研究的熱點問題之一，而且研究平臺已初見規模。然而，多中心治理的研究存在一定的局限性，研究多中心治理存在困境的文獻相對欠缺，以及多中心治理理論的實際運作還不處于成熟階段。

[關鍵詞]公共管理；多中心治理 ；文獻計量分析

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）11 — 0111 — 05

[收稿日期]2014 — 09 — 22

[作者簡介]廖若帆（1989—），女（彝族），云南楚雄人。碩士研究生，研究方向：人力資源管理。

前言

在公共管理領域，公共組織為實現組織目標，曾掀起了無數次改革浪潮，并逐漸由傳統官僚統治模式向治理模式轉變。這種改革實踐又同時促進了公共管理理論的發展，其中多中心治理就是眾多理論成果中的一個。“多中心治理”是一種直接對立于一元或單中心權威秩序的思維，它意味著地方組織為了有效地進行公共事務管理和提供公共服務，實現持續發展的績效目標，由社會中多元的獨立行為主體（個人、商業組織、公民組織、政黨組織、利益團體、政府組織），基于一定的集體行動規則，通過相互博弈、相互調適、共同參與合作等互動關系，形成多樣化的公共事務管理制度或組織模式。〔1〕 多中心治理的核心是引入市場、企業、社會和非盈利組織參與治理，打破政府對公共管理的壟斷，使治理主體由單一走向多元，權力由集權走向權力分散。

我國十八屆三中全會《全面深化改革》中提出“推進國家治理體系和治理能力現代化，即治理主體多元化，方式法治化，不再是簡單命令式、完全行政化的管理。”這一理念的提出為國家治理展示了全新的視野，而且多中心治理目前在我國具有很大的需求性。因為隨著多元社會的發展，公眾的需求越來越高，單一的治理方式本身具有局限性，政府在提供公共產品和公共服務時難以滿足公眾高品質、多數量的需求，供給與需求之間存在的這種矛盾，以致社會矛盾突出，政府公信力下降。在諸多社會問題面前，多中心治理是我國推進國家治理體系和治理能力現代化建設的重要手段之一，至此多中心治理理論的研究具有十分重要的實際意義。

多中心治理作為公共管理研究的重要領域，涵蓋了行政學、政治學、經濟學、社會學等多個學科，引發了眾多領域專家學者的關注。已有專家學者從不同視角對多中心治理進行了研究，并有大量文章發表。但從已刊載的關于多中心治理的文章來看，大部分文獻是從定性的角度來進行研究，缺乏定量的分析方法。所以本文利用文獻計量學方法對公共管理領域多中心治理研究現狀與趨勢進行定量分析，以CNKI數據庫收錄的文獻為研究依據，以此科學客觀地了解公共管理領域多中心治理的研究現狀和發展趨勢。

一、文獻綜述

多中心治理興起于西方20世紀80年代，隨著我國新公共管理的發展，多中心治理理論越來越受到國內相關學者的青睞，所做的研究涉及到多中心治理的內涵、多中心治理的主體、多中心治理的公共服務、多中心治理的機制和多中心治理的評價體系等方面，理論發展逐漸趨向成熟。

首先，多中心治理的內涵。王興倫對出現在公共管理領域中多中心治理理論進行梳理的基礎上認為多中心是指多個權力中心和組織體制治理公共事務，提供公共服務。多中心意味著無中心，對應著單中心，反對權力的壟斷和集中化。〔2〕楊志軍在波蘭尼《自由邏輯：反思與辯駁》一書中提出的多中心秩序的基礎上，認為多中心治理理論指向的是政府向社會分權、權力回歸于民眾、民間社會的興起和國家政府權力的相對弱化，并鼓勵公民參與地方或社區的公共事務管理的全過程，倡導培育和提升公民的自主管理能力。〔3〕治理也是理解多中心治理內涵的核心詞匯，龍獻忠認為治理理論的核心內容之一就是要打破政府作為唯一管理主體和單一權力中心的現狀，實現管理主體和權力中心的多元化，形成多中心治理體制。〔4〕正確把握多中心治理的內涵是進行公共管理的基礎，學者們所提出關于多中心治理的概念通俗易懂，共同之處都是打破傳統的政府壟斷、分權，由多個參與主體共同進行治理。

其次，多中心治理的主體。多中心治理的主體強調的是多元主體，已不在局限于政府的壟斷。在公共服務領域鄧悅從多中心公共衛生服務的角度，提出各級政府主體、市場主體、群眾和社會主體這三種治理主體協同治理的模式。在教育領域呂淑芳、龍獻忠、胡穎從對政府、市場和第三部門對多心治理的參與主體進行探討。龍獻忠、胡穎指出運用在高等教育領域，即管理主體并不只有政府一個公共權力中心；除政府外，社會上還有一些志愿性的或屬于第三部門的機構，如志愿組織、非政府機構、教育中介組織等，都與政府一道維持治理秩序、參加合作與競爭。〔5〕在公共政策產出方面，劉東杰認為在多中心治理下，公共政策產出的多元主體，既有個人，也有組織，且個人也已不再局限于執掌公共權力的法權機關工作人員；組織也不再局限于公共權力機關，甚至公共組織。〔6〕

最后，多中心治理的機制。不同的學者從從多中心治理的供給機制、運行機制、合作協商機制對公共管理的各領域的治理進行研究。韓峰在公共物品的供給方面認為既然只能由政府供給公共物品的“神話”已經被打破，政策分析學家們則開始論證由市場和非營利組織供給公共物品的可能性，事實證明，隨著新的政策工具的不斷發明、科學技術的不斷發展，公共管理體制的不斷創新，由市場和非營利組織來供給公共物品是完全可行的。〔7〕而何明升、高獻忠是從網絡秩序供給的角度對公共物品的供給機制進行分析，指出供給機制要民主化。網絡秩序供給應當是政府主導自上而下模式與業界、公眾主導自下而上模式的統一，生成于多種相互發生影響的行為者的互動過程，所以要求政府部門與網絡業界及網民要一起解決問題，實現公共利益的最大化。〔8〕從以上學者的研究可以看出多中心治理供給機制走向多元，并分析了單元供給機制的一些困境。

二、數據來源及研究方法

本文對2003—2014年間公開發表在CNKI數據庫的多中心治理研究的文獻進行了計量分析。文獻計量分析法是以文獻信息為研究對象、以文獻計量學為理論基礎的一種研究方法。〔9〕本文利用文獻計量分析方法對年發文數量、內容、文獻來源、被引頻次等方面進行統計分析，從特定的角度了解我國12年來多中心治理研究發展水平與動向。CNKI數據庫收錄了期刊、碩博士、會議、報紙等大量文章，涵蓋的范圍比較廣泛，選擇該數據庫進行文獻計量分析具有代表性。

以多中心治理為主題進行檢索，最早的論文出現在1989年，但是與多中心治理主題不相關，與之相關的第一篇論文出現在2003年，因此將2003年作為文獻檢索起點。本文以CNKI收錄的以“多中心治理”為主題詞的2003—2014年的研究論文為文獻源。共檢索文獻921篇，操作時間為2014年5月4日。刪除重復冗余的數據文獻后，共獲取文獻樣本851篇。

三、多中心治理研究文獻計量分析

（一）多中心治理研究文獻的年載量分析

研究多中心治理的年度發文量能夠直觀的反應出該領域的研究情況。從圖1可以看出，近十二年來多中心治理研究文獻分布狀況及趨勢，2003年發文數量最少，只有5篇；在2008年首次出現下降的現象，但2009年到2013年一直呈大幅上升的趨勢，這說明多中心治理的研究總體上穩定上升。2012年達到高峰，文章數量達到148篇，說明在2012年是多中心治理研究的熱潮。由于CNKI數據庫的更新具有滯后性，2014年的數據尚不齊全，實際的研究數量還沒法統計，但從目前的發展趨勢來看，2014年的研究數量會高于2013年的發文數量。

總體而言，我國以多中心治理為主題的研究已經悄然興起，并且研究呈穩定上升趨勢。從2003年到2013年的發文量，可以明顯的從數量上感受到研究者對多中心治理的關注逐漸增強。這與我國的社會發展動態是分不開的，從傳統的官僚統治走向現代的治理方式是必然的發展趨勢。現今，我國的社會矛盾十分突出，如資源分配不公現象明顯、城鄉差距越來越大、政府官僚壟斷等現象不斷，以致迫切需要新的治理方式來解決一些社會問題。在這樣的背景下，多中心治理將逐步成為一個熱門的研究領域。

（二）多中心治理研究文獻的內容分析

1.多中心治理研究文獻學科類別分析

學科類別分析結果顯示，文獻大量集中在“行政學與國家行政管理”，其次是“中國政治與國際政治”，“宏觀經濟發展與可持續發展”，“ 農業經濟”也有很大的發文量，這說明從行政學、政治學、經濟學角度來研究多中心治理的文獻較多。從學科類別分析也可以看出公共管理鄰域多中心治理的研究不僅僅局限于行政領域和政治領域，它的研究領域還涉及到經濟、社會、文化和生態方面的研究，研究領域之廣泛。總體而言，多中心治理的研究涉及的學科類別體系繁雜，這在一定程度上說明了多中心治理在公共管理中的重要性，以行政學學科為研究中心以及其它交叉學科之間的研究，為我國多中心治理理論的發展和運用奠定了基礎。（見表1）

2.多中心治理研究文獻研究層次分析

在中國知網數據總庫中，每篇文獻按研究層次分為基礎論研究、政策研究、行業指導等多種類型。通過研究層次分組，可以對相關的國家政策研究、工程技術應用成果、行業技術指導等信息進行了解。從表2中顯示，多中心治理的文獻研究主要集中在基礎研究（社科）和政策研究（社科）方面。基礎研究（社科）的年載量達到401篇，占總樣本一半的比重，這說明多中心治理的研究目前停留在基本治理問題的研究上，而且因學科的自然屬性使多中心治理的研究在自然科學這方面的年載量比較缺乏。（見表2）

3.多中心治理研究文獻關鍵詞分析

從表3中可以看出，以多中心治理為關鍵詞的文章達329篇，以治理為關鍵詞的文章達84篇。從這些詞可以看出多中心治理研究的主題主要集中在治理理論研究、公共服務、地方政府、社區、鄉村治理、公共產品提供和公共政策等這些方面。提供公共服務是公共管理的核心，從關鍵詞的詞頻來看學者們認為這些方面的主題具體重要的研究價值，而且是具有實行多中心治理可行性的熱門主題。（見表3）

（三）多中心治理研究文獻被引頻次分析

一篇論文被引次數與該論文學術價值息息相關。同時，也從科研成果被引用的角度反映了該作者在本學科領域內的影響和地位，說明其研究成果有學術和實踐價值，所以，論文被引用的次數越多，其質量越高，在本學科領域中的影響力也越大。〔10〕（見表4）

針對本文統計的851篇文章，利用CNKI中國知網檢索其被引頻次，這851篇文章總被引用次數為3163次，其中390篇文章的被引次數為0次，占45.82%，這說明大部分的文獻還沒有被引用。被引在10次之內的為378篇，占44.41%，11—20次的為49篇占5.75%。說明以多中心治理為主題的研究文獻被引用率集中在10次以內。可以看出我國在多中心治理研究鄰域內有影響力的論文相對缺乏，將近一半的文章未被利用，許多文獻的價值尚未被挖掘。（見表5）

從表5可以看出，被引頻次排在前十的文章主題主要集中在多中心治理、農村公共產品供給、社區治理等幾個問題上，這與關鍵詞出現頻率息息相關。在這十篇文章中，被引頻次代表了他們在多中心治理研究領域的地位和影響。被引次數最高的是《多中心治理：一種新的公共管理理論》，高達179次，其次是《多中心體制：解決農村公共產品供給困境的合理選擇》，被引次數達到138次，其他幾篇文章的被引次數相對這兩篇文章來說不是很高。說明這兩篇文章在這一研究領域非常具有代表性。

（四）多中心治理研究文獻的來源分析

1.多中心治理文獻機構來源分析

高校是承擔各項課題、從事研究的主力軍，所以本文從作者單位即所屬高校來進行分析，分別從期刊、學位發表的數量來進行統計發文量。在851篇文獻樣本中，去除報紙和雜志75篇，選取發文量較多的6所作者單位進行分析。

學位論文是研究生在評定博士、碩士學位時提出的論文，它是經過一定審查的原始研究成果，一般都帶有獨創性和學術性，具有一定的參考價值。從圖2中可以看出，遼寧大學是多中心治理學位論文發表的主力，高達42篇，占總學位發文量的13%；南京大學在期刊上的發文量排在6所之首，達25篇，占總期刊發文量的5.5%。在25篇期刊中，核心期刊18篇，被CSSCI數據庫收錄13篇，這說明南京大學多中心治理的研究在期刊上所發表的文章質量比較高，其文章有一定的影響力，而且南京大學孔繁斌教授也是多中心治理研究領域很有影響力的學者之一。所以，目前遼寧大學、南京大學和華中師范大學等是多中心治理研究的主要研究機構。

2.多中心治理研究文獻的資助來源分析

近12年來共有23個類別的基金資助了多中心治理的研究。表中顯示國家社會科學基金對多中心治理研究的支持力度最大，有68篇文獻獲得支持；其次是國家自然科學基金對多中心治理研究有17篇，可見國家對多中心治理的高度重視，對這一研究領域的態度是非常積極的。其他國家級基金和省部級基金項目也給予多中心治理研究較大的支持，資助項目種類之多而且穩定。

四、公共管理領域多中心治理研究的相關問題

（一）多中心治理研究現狀

第一，多中心治理是目前研究的熱點問題之一。從年載量上可以看出研究者對多中心治理的關注度不減，總體上成穩步上升的態勢；從資助來源可以看出國家對多中心治理這一主題非常重視；從關鍵詞的分析可以看出多中心治理的研究緊跟社會熱點問題，這與國家的背景環境息息相關。國家治理體系和治理能力現代化這一理念的推動，將會引發更多學者、政府和個人等對治理問題的關注，提供新的有價值的研究方向。

第二，多中心治理的研究平臺已經建立。首先，研究機構相對穩定。從已經發表的文獻來看，研究機構主要集中在遼寧大學、南京大學和華中師范大學等這幾所高校。高校中具有充足的人力、物力資源，這為多中心治理的研究工作奠定了堅實的基礎。其次，多中心治理研究領域已有影響力的學者。孔繁斌、張洪武、龍獻忠等幾位教授是多中心治理研究中具有影響力的學者，他們所發表的論文較多而且質量也很高。最后，核心期刊對多心治理研究的支持。《農村經濟》和《理論與改革》這兩本核心期刊對這一領域研究的支持最多，還有其他期刊的鼎力相助。所以，從這幾個方面來看，多中心治理的研究平臺已經建立。

（二）多中心治理研究存在的局限

我國公共管理領域多中心治理理論的發展來源于西方，起步相對較晚，與西方國家相比還不處于成熟階段。近幾年多中心治理的研究關注度成穩定上升的趨勢，在研究方法上既有規范研究也有實證研究，研究內容集中在多中心治理、治理、社區治理、公共服務、公共政策等方面。但公共管理領域多中心治理研究還是存在不足，主要表現在以下兩個方面：

第一，多中心治理理論存在困境的研究相對欠缺。多中心治理理論由西方引進，面臨中國文化差異和體制不同的問題，是否存在水土不服還有待研究。多中心治理是多元主體共同參與治理，單中心意味著無中心，與單中心相對應，這時治理面臨著多種主體之間如何協調的問題。協調不好，共同進行治理會出現兩種極端，一種情況是相互爭搶著治理，而另一種情況是主體間誰也不管，相互推諉，這兩種極端情況對公眾來說都會損害公眾的正當利益。另一個問題是如何激勵市場和第三部門積極參與到治理中來。市場的主要價值取向是追尋經濟利益最大化，而第三部門是長期被邊緣化的組織群體，在這樣的環境下怎樣激勵、整合不同的主體參與治理也是多中心治理研究的一個重要方面。最后是多中心治理評價體系的問題。評價體系的構建是衡量多中心治理有效性的關鍵，但從現有的文獻來看，多中心治理評價體系建設的研究還非常欠缺，需要在今后的研究中加大研究力度。

第二，從已發表的文章來看，我國多中心治理這一理論的運作還不成熟，僅處于探索階段。改革好似摸著石頭過河，我國公共管理領域多中心治理的發展也是由基本的理論闡釋向解決具體領域的社會問題進行研究，但相對來說國外的多中心治理思想比較成熟，如，蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出的四種治理模式，即市場市政府、參與式國家、彈性化政府和解制型政府；以及哈馬貝斯《公共領域結構的轉型》中治理的觀點也為我國在現代化過程中治理體系和治理能力怎樣進行結構轉型提供了借鑒。在我國，官本位的思想深入人心，對政府的不滿很多但對其依賴性還是很大，傳統體制的這一弊端在一定程度上阻礙了多中心治理的實際運作。然而多中心治理理論的運用是國家現代化發展的必然趨勢，這一理論要在實踐中具有更多的可行性和指導性，需要在今后的研究中加強更深層次的研究力度，不能僅僅停留在基本問題的研究上泛泛而談。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經濟〔M〕.上海三聯書店，2000：69-75.

〔2〕王興倫.多中心治理：一種新的公共管理理論〔J〕.江蘇行政學院學報，2005.

〔3〕楊志軍.多中心協同治理模式研究：基于三項內容的考察〔J〕.中共南京市委黨校學報，2010，（03）.

〔4〕龍獻忠.論高等教育多中心治理的參與協商機制〔J〕.高等工程教育研究，2004，（05）.

〔5〕龍獻忠，胡穎.論高等教育多中心治理視野下的政府責任〔J〕.現代大學教育，2007，（01）.

〔6〕劉東杰.基于多中心治理的公共政策產出機制研究〔J〕.理論建設，2013，（01）.

〔7〕韓鋒.公共物品多中心合作供給機制的構建——基于公共選擇的視角〔J〕.管理世界，2009，5（03）.

〔8〕何明升，高獻忠.基于公共物品供給理論的網絡秩序供給機制分析〔J〕.自然辯證法研究，2008，（03）.

〔9〕邱均平，王日芬，等.文獻計量內容分析法〔M〕.國家圖書館出版社，2008，（10）：1.

〔10〕司曉悅，王穎.我國政府形象研究進展（2002-2012）文獻計量分析〔J〕.上海行政學院學報，2013，（14）：49-50.

〔責任編輯：陳玉榮〕