論我國可持續發展與氣候政策法律之間的關系

賀銀花

摘要：分析了環境和氣候變化政策實踐中的一些問題，探討了中國監管機構所做出的某些決定如何與中國提高有效的可持續發展、氣候變化政策法律的發展和實施的能力進行妥協的。提出了相應的建議：包括怎樣避免這些問題；直接或間接影響氣候變化的中國政府政策法律的執行中怎樣增強可持續發展目標與原則以及低碳經濟目標。

關鍵詞：可持續發展；氣候；貿易

1引言

1994年，國務院批準了《21世紀人口、環境和發展白皮書》[1]，同年，國務院發布了一個通知，要求中國各級政府機構都考慮將《中國21世紀議程》作為制定經濟和社會發展計劃、環境保護與日常管理的首要戰略指南。而《21世紀議程》本身沒有法律約束力，其第三章將可持續發展目標和原則納入中國的立法[2]。可持續發展目標實際上要求中國政策制定者和管理機構的決策應該協調和平衡相互競爭的經濟、社會和環境關系，從而產生長期的可持續結果或解決方法。中國政策和法律認可的相關可持續發展法律原則包括：公平和消除貧困；共同但有區別責任與風險防范原則。隨著中國雄心勃勃地向可持續低碳經濟轉變，本文參考了以下討論的三個例子，在中國氣候政策和法律中采取的措施和作出的決策（通常旨在支持低碳經濟發展）是否符合并兼容這些可持續發展目標和原則。

2氣候政策法律與可持續發展目標的關系

1987年，世界環境與發展委員會在《我們共同的未來》這份報告中第一次明確了“可持續發展”的定義，即“滿足當代人的需求而又不損害子孫后代發展的需要”，這個定義徹底改變了人們的發展觀和思維方式[3]。2012年在巴西里約熱內盧召開了聯合國可持續發展大會，此次會議希望充分執行《21世紀議程》與《可持續發展世界首腦執行計劃》，構建可持續發展機制框架，以平衡的方式實現經濟發展、社會發展和環境保護。

氣候政策法律是否符合可持續發展并不是一個簡單的問題。但是，根據《21世紀議程》的規定，如果存在首要發展并實施符合可持續發展原則的政策法律的義務，那么就應該是持續形成的并置于政策制定者、立法者和管理者觀念里最前沿的問題。在理論和修辭學上，可持續發展原則的適用是中國實質性的參考。但是，在實踐和物質上，中國政府執行者卻沒有正確地堅持可持續發展原則。相反地，可能將衡量特定問題的競爭可持續發展考慮定義為非優化措施和解決方法。從這個方面看，首先什么表面上是與可持續發展原則不兼容的或大相徑庭的決策或措施，實施上可能因相互競爭的經濟、社會和環境考慮之間的妥協而獲得正當性。但是，為了避免或將未能適當遵守與影響氣候政策或法律有關的可持續發展原則的風險最小化，監管部門應該格外謹慎地闡述其立場和決策，尤其在不同和相互競爭利益的領域，這其中的三個將在下面予以討論。

3閃光點：航空、貿易和能源

本文將簡單考慮三個關鍵部門，即航空、貿易和能源。其他重要部門包括農業、房屋建筑、不動產和其他運輸形式，這里將不涉及。

31航空：贊成排除出EU ETS

中國有一個龐大的、發展迅速的航空產業，為航空業負責的中國政府主要部門是中國民用航空總局（CAAC）。國家發展與改革委員會（NDRC）是為氣候變化和低碳經濟事項負責的領導部門。NDRC的一位高級代表協調全國主要的氣候變化委員會（NLCCC），該委員會是由總理溫家寶主持的。NLCCC負責監督和審查關鍵的全國戰略及與氣候變化相關的指南和措施，并協調和解決政府機構之間的氣候問題。NLCCC的成員代表了包括CAAC在內20個政府部門。盡管NLCCC的存在和CAAC的參與，CAAC迄今為止在氣候變化事項上仍非常低調。2012年2月6日，當CAAC發布了禁止中國航空業參與歐盟排放交易體系（EU ETS）的指令時，這發生了變化。根據這個指令，CAAC譴責歐盟違背《聯合國氣候變化框架協議》與《芝加哥協議》，單方面地將排放交易義務施加于到達或飛離歐盟境內的中國航班，但并沒有確認歐盟聲稱違背的那些協議的條款。根據中國的法律規定，CAAC也聲稱抵制禁止中國航班遵守EU ETS（不會因沒有遵守EU ETS受到歐盟委員會制裁而補償中國航班）。在歐盟法院2011年12月21日修訂的決議中[5]，基于將國際航空納入EU ETS違反了國際法與《芝加哥協議》、《京都議定書》和《天空開放協議》，法庭已經駁回了美國航空運輸協會和許多美國航班的挑戰。沒有跡象顯示中國可以提出反對中國航空業納入EU ETS的論點，這個論點將在法庭上產生不同的結果。因此，沒有遵守EU ETS的中國航班很容易被禁止到達或飛離歐盟境內。在這種情況下，對中國來說，最好的解決方法是證明國家航空減排措施使其國家航班有資格免除或部分免除EU ETS，而不是質疑國際法項下將中國航班納入的有效性。通過采取積極的措施減少航空排放量，作為一種兼顧的方法和低碳政策，這樣一個路線也與《21世紀議程》的可持續目標一致。另一方面，根據歐盟、中國法律與那些不符合可持續性的目標，對抗的立場將置CAAC和中國航班于困難境地。

32貿易：邊境稅調整與碳密集型商品

無需談論中國大量的工業生產和出口能力。與豐富廉價的勞動力一樣，這個成功與中國早期的“門戶開放”政策和外國投資法律有很大關系。這種出口成功與中國產品和生產過程是碳密集型的信念導致外國政府征收邊境稅調整的威脅[7]。最近呼吁邊境稅調整或類似措施有所消退，可能因為中國做出了減少碳密度的重大承諾，根據中國生產和進口的碳密集型商品的持續關注，這仍是一個有爭議的問題。從這點來看，雖然政策（如國家第十二個五年計劃）和法律（如2002年《清潔生產促進法》和2008年《循環經濟促進法》）鼓勵并為清潔、綠色和低碳產品提供支持，顯而易見，這些國家政策和法律已經在減少原材料的使用和抑制碳密集型的生產過程中取得了有限的成功。這些基層的政策和法律的嚴格適用和實施，與財稅激勵機制一起，如果不能消除，也有利于減少碳密集型生產過程和產品。另外，這個目標的一個更明確承諾將給中國反對征收邊境稅調整以更強有力的支持，也產生更符合《21世紀議程》與《清潔生產促進法》和《循環經濟促進法》可持續發展目標的結果。endprint

33能量：CDM與低碳能源，而不是足夠的減排量

可再生能源與低碳發展的中國總體廣泛的政策不值得嚴重懷疑。但是，如往常一樣，要命的就是細節。在為減排和提供清潔能源努力做出真正的和實質性改變方面，電力部門可能是中國政策制定者和立法者面臨的最棘手的部門。一個主要的關鍵仍是由中央政府嚴格控制的電價問題。因此，當中國成功地實施法律以支持CDM項目和可再生能源項目時，包括為一系列可再生能源和減排項目而出臺的電網回購，這些電網回購與其他的財稅激勵機制并沒有對可再生能源和CDM項目進行投資以吸引如他們原來希望的國內外投資者。中國的可再生能源和CDM項目發展很大程度上依賴中國國有電力公司的投資（由政策驅動的而不是投資的經濟原因），而不是私營部門。

中國的情節發展機制項目吸引了很多核證減排量的外國購買者。但是，這種興趣自2011年起顯著下降，根據EU ETS第三階段的承諾，EU ETS很清楚地不接受由非最不發達國家核證的減排量。歐盟和中國仍贊同包含中國的CDM項目，但是迄今為止尚未出現這種協議。這種情況使中國進一步發展CDM項目的命運無常，并減少了許多減排項目必需的國內外投資。雖然缺乏可行的進一步CDM項目，構建國內抵消項目體系仍有點緊迫，這個項目能產生在中國碳市場內合規交易的國內碳信用。

此外，還有由NDRC批準的CDM項目的可持續性問題，這個問題影響了中國CDM項目的信譽和盈利性[12]。中國水利、風和HFC-22項目可持續性的擔憂繼續污染國內CDM項目批準進程，很大程度上是由于缺乏CDM項目可持續發展標準的明確指南。國內CDM審批過程的改革應該引入可持續發展指南方針以幫助項目發展者并篩選出不可持續的項目。

要求中國政府決策者仔細注意的進一步問題已經產生，這個問題最近涉及美國商務部對中國太陽能電池制造商做出的最初裁定，這個裁定針對的是有關這些制造商當地政府提供的非法補貼和這些制造商在美國市場上傾銷太陽能電池的行為。當最終裁定可能更少不利于中國太陽能電池制造商時，這些行動證明由中國政府機構授予制造商的任何財政援助透明度的重要性，并需要監控出口定價以減少未來在美國或歐盟市場上抵制中國清潔能源制造商類似行動的風險。

4結語

中國的可持續發展戰略、政策和法律為可持續發展目標和原則適用于政策和立法決策設置了穩健的標準。當可持續發展原則是動態的，并且不得不根據國家環境和利益來實施時，然而，與氣候和低碳問題相關的政策和法律實施的領域需要政策制定者和監管者更多的關注。綜上所述，可持續發展目標和法律原則的進一步嵌入與不同行業問題之間的相互關系和交叉影響的進一步理解有助于產生更多的可持續結果，并且在那些行業中本質上產生更有效的和公平的決策。為了取得這個目標，并鞏固包含可持續發展目標的《21世紀議程》和中國法律，中國政府應該積極地考慮首先引用可持續發展法律：賦予《21世紀議程》以法律效力（并更新《21世紀議程》以處理“十二五”規劃中概述的氣候變化和低碳經濟行動的發展）；概述中國法律認可的可持續發展原則；要求所有的政府計劃和決策都遵守《21世紀議程》與可持續發展原則；對沒有遵守可持續發展法律的義務的行為實施行政制裁。

參考文獻：

[1] 國家計劃委員會China's Agenda 21[EB/OL][2001-12-24]http：//wwwacca21orgcn/ca21pahtml

[2] Christopher TungCarbon Law and Practice in China，Chapter 22，in：David Freestone and Charlotte Streck （eds），Legal Aspects of Carbon Trading Kyoto，Copenhagen and Beyond （Oxford：Oxford University Press，2009）

[3] 劉援，謝永明世界可持續發展與中國——寫在2012年聯合國可持續發展大會之前[J]綠葉，2012（5）

[4] CAAC Directivehttp：//wwwcaacgovcn/A1/201202/t20120206_45737html

[5] Rose Galle“ECJ Judgment”，21 December 2011，available at http：//curiaeuropaeu/juris/document/documentjsf？text=&docid=117193&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=356247

[6] Matthew GenasciBorder Tax Adjustments and Emissions Trading：The Implications of International Trade Law for Policy Design[J]Carbon & Climate Law Review，2008（33）

[7] Christopher TungThe CDM and a Low Carbon Economy，in：Michael Mehling，Amy Merril and Karl Upston-Hooper （eds）[J]Improving the Clean Development Mechanism：Options and Challenges，2011（3）endprint