廣西公安高校行政法教學改革研究

陳華

【摘 要】隨著公安招錄體制的變革、行政法學科的發展以及執法環境的變化，傳統行政法教學模式已不能滿足未來公安人才的培養需要，因此有必要從課程設置、教學手段、教材使用以及師資隊伍建設等方面予以改革，以保障廣西的公安教育持續健康發展。

【關鍵詞】公安高校 行政法 教學改革

【中圖分類號】 G 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2014）04C-0070-04

一、公安高校行政法教學改革動因分析

（一）招錄體制變革，生源構成多樣化

2008年6月，中央政法委等11部委聯合下發了《2008年政法院校招錄培養體制改革試點工作實施方案》。隨后，公安部發布《關于制定公安高校招錄培養體制改革試點專業培養方案的意見》，決定進行全國公安高校招錄培養體制改革，此次改革的目標是培養和造就政治業務素質高、實戰能力強的應用型公安專門人才。具體方法是“招生即招警”，即符合報考條件的大專、本科、研究生畢業生及轉業軍人，報考各省（市）公務員招考計劃所列職位，通過考試被錄取到承擔培訓任務的公安高校，進行為期兩年的法律知識學習和公安技能培訓，期滿后按照各自當初所報考的職位定向分配，成為正式的人民警察。考慮到各地公安教育發展不平衡對公安人才在數量、層次上的不同需求，此次招錄體制改革（試點）并未完全取代原有的招生模式，即普通公安學歷教育被保留下來，各個公安高校仍可以從高考畢業生中獲得生源。至此，按照生源層次的不同，全國許多公安高校普通學歷教育存在專科、本科、碩士等不同層次，這樣就形成了“培訓與學歷教育并存，不同層次學歷教育并存”的生源構成多樣化局面。

廣西的公安高校招錄體制改革始于2009年，并于同年完成了第一次“體改生”的招錄工作。目前，廣西公安高校的在校生主要由“體改生”、公安類專業普通大專生、非公安類專業大專生（法律、文秘、計算機等）等構成。作為國家法律教育的基礎骨干課程，同時鑒于公安高校培養行政執法人才的特殊性，行政法是上述幾乎所有專業的必修課。然而生源層次的差異以及“因材施教”等基本教學規律，都要求廣西公安高校行政法教學必須與國內其他公安高校一樣，改變招錄體改前單一化的教學模式，針對不同專業、不同層次的學生進行課程改革，以適應時代的新需求。

（二）行政法學的學科發展

伴隨著時代的發展，行政法學也經歷著由傳統行政法學向現代行政法學轉型的轉變，這種轉變是適應現代行政發展的必然結果，也將對行政法教學提出新的要求。例如，關于行政法的性質與地位，傳統行政法學一般把行政法界定為有關行政的公法，在這種理論下，行政法具有強化公權力特征，但是對民主參與、人權保護等價值缺乏必要的關注。本世紀以來，學者們主張對傳統行政法理論進行改革，強調行政法學不是單純的關于行政的公法，而是行政活動的管理學，提出以“法關系論”為基礎重新構建行政法學體系。此后，以行政合同、行政給付為代表的新興行政法理論獲得廣泛研究，行政法學科獲得極大發展。又如，當代行政法學無論從研究視角還是從研究方法都發生了改變：德國致力于形成有關公益的法的框架；日本從模仿西方建立法治的行政法到致力于落實民主的行政法；法國則由“公務說”發展出自律的法體系。雖然各國行政法學發展路徑不一，但各自追求的目標卻殊途同歸，即建立合理可行的行政機制以保障人民的自由和權利。

隨著國內行政法學研究的深入與成熟，本土文化對行政法學發展的重要性越發引起學界的關注。中國有著不同于西方文化的獨特環境，行政權歷來強大，在這樣的行政國家中研究行政法，自然不能模仿照搬西方的模式。立足于本土文化和語境，適度借鑒傳統行政法原理，將行政法學的研究與教學根植于中國行政實踐，才是可行之道。近年來，國內行政法學研究與教學均不同程度反映了中國國情的獨特需要，理論研究從“控權論”一家獨大發展到“平衡論”、“協作論”百花齊放；行政計劃、行政指導、行政合同等新興領域研究方興未艾。行政實踐與行政法理論的不斷發展，迫使行政法教學必須及時跟進并反映這種變化，否則將使培養出來的學生無法適應社會現實，缺乏實戰能力。

（三）社會轉型期下公安行政執法的時代要求

當前，我國正處于社會轉型期，轉型在獲得經濟活力、經濟效益和勞動生產率的同時，也帶來了利益和價值觀的多元化，舊有的人際關系、價值準則和社會秩序面臨挑戰，拜金主義、享樂主義和極端個人主義思潮成為引發各種違法犯罪行為的觀念因素，一時間，社會轉型帶來的社會治理難度異常之大。公安機關作為維護社會治安秩序的重要行政執法部門，肩負著保護人民群眾生命財產安全的神圣使命，而轉型時期新的治安形勢下，“兩搶一盜”等暴力性、侵財性傳統案件持續發生；大量社會矛盾糾紛以案件形式匯聚到政法機關，涉法涉訴信訪事件不斷增加；山林土地糾紛、交通、生產、施工等重大事故引發群體性事件；恐怖活動和突發性公共安全事件等，這些問題無不考驗著公安機關的執法能力。

作為培養公安執法人員的公安高校，當然要對上述社會問題作出回應，及時調整教學方案，積極引入與社會實踐關聯度更高的案例與教學方式，培養實戰能力強的未來警官。行政法作為行政執法人員的基本素質養成必修課，在塑造依法行政、法治行政理念方面具有獨到的功能，同時也傳授依法定程序執法的實用技能，還具有培養執法者法律責任意識、承擔執法責任的功能。更為重要的是，在學員學習如何應對上述案件的執法技能時，行政法教學核心目的在于保障執法始終在法律的軌道內進行，這對于塑造依法行政理念、建設法治國家極為關鍵。因此，轉型期的變化不僅要求公安應對手段與時俱進，還需要執法理念和執法方式符合法治的要求，公安行政法的教學要力求實現這個目標，更要以此作為教學基本原則不動搖。

二、廣西公安高校行政法教學現狀

（一）行政法的學科定位與課程設置

嚴格來說，行政法是一個集合概念，它所涉及的法律規范眾多，是中國體系最為龐雜的部門法。從法學教育角度看，行政法學代表課程有行政法與行政訴訟法、行政法原理、行政法總論等，這些課程主要講述行政法的基本概念、原理與救濟等知識，一般不涉及具體的行政業務領域，其教學重點在于培養學生的行政法治意識。鑒于行政法對建設法治政府的重要性，這門課程歷來被確認為法學學科核心骨干課程之一，公安高校亦不例外。長期以來，廣西的公安高校都將行政法作為幾乎所有專業的必修課程，足以見得該課程對公安高校的重要意義。但是，在具體的課程設置上，卻存在著不夠科學的地方。例如，“課隨人走”成為普遍現象，即教師排課檔期往往決定著課程的排課周期，任課教師哪個學期有空，課程就排在哪個學期上，導致行政法缺乏穩定的教學時間表，不同屆學生、同屆不同專業學生都可能在不同學期上這門課程，學生對排課情況無法預判并提前安排學習計劃，非常不利于該學科的發展。又如，對公安委培生（體改生）而言，行政法課程被安排在入學第一個學期，而很多學生之前并沒有接受過系統的法學教育，他們對法理學、憲法學等法學基礎缺乏必要的知識沉淀，一上來就學習概念抽象、內容龐雜的行政法就容易感到吃力，普遍反映聽不懂，教學效果不理想。此外，目前廣西公安高校行政法課程40學時的課時量也明顯偏少，無法滿足行政法學科內容龐大的教學需要，很多問題都只能走馬觀花點到即止，更難以進行公安警務專題化的細致講解，令教學效果大打折扣。

（二）教學與實踐脫節，教學手段落后

多年來，廣西公安高校的行政法教學方法與普通高校大體相同，即主要通過教師在課堂上授課，以單向灌輸方式傳授行政法知識。與其他法律學科教學方法一樣，在公安高校的行政法教學中，教師們主要專注于教授學生系統的法律知識，對學生展開法學理論和法律意識教育，重在奠定執法基礎知識。然而，這種傳統的以理論教學為主的教學模式，很難培養學生的法律操作能力，使得學生的法律應用能力培養需要在進入“社會大學”后才能完成。但是目前我國公安工作正面臨著基層警力不足的困境，迫切需要學生畢業后一上崗就能熟悉警務工作，盡可能地減少過渡期，因此長期以來，全國的公安高校大多面臨著教學與實踐脫節的困擾，飽受各方特別是來自基層警務部門的壓力。

與此同時，廣西公安高校行政法教學手段亦顯陳舊，仍然以教師主導型、單向型、“填鴨式”教學方式為主。雖然招錄體制改革強調重視培養學員的警務實戰能力，要求必須對學生進行相關課程的實踐性教學。但是，具體到行政法課程教學來看，以筆者所在單位為例，目前主要采用的所謂實踐性教學也無非就是案例教學、法律診所式教學、法庭觀摩教學、情景模擬教學等方式，能夠突出公安執法特色的法律教學方式仍處于摸索階段，目前沒有一套公認有效的教學方法，教師們都是憑經驗和感覺“摸著石頭過河”。即便在上述方式中，由于教師多數缺乏公安一線執法經驗，因而能夠采用的教學素材也缺乏代表性和直觀性，多數來自網絡、書籍甚至是自創的案例，教師講解起來缺乏實戰指導意義，并不能代表和解決當前執法實戰遇到的各種典型問題，學生學習起來興趣不高，更難以獲得學以致用的實踐能力。可見，理論與實踐相結合、采用一種具有公安特色的直接高效的教學手段，對公安高校行政法教學而言是迫在眉睫的改革動力。

（三）教材缺乏針對性，適用性不強

多年來，廣西公安高校所采用的行政法教材一直是教育部統編的法律院校通用教材。其原因部分在于這類教材能夠反映行政法學的基本原理、基本體系及學術動態，有利于學習系統的行政法知識，培養學生的法律思維。其實最主要的原因是確實沒有其他更好的教材可以使用。因為我國公安法學教育發展時間不長且未得到足夠重視，導致相關針對公安業務特色編寫的法學類教材極少，全國公安高校行政法教學在教材使用上基本無選擇的余地，只能套用普通高校的教材，只是在教學中個別地加入適當變化，以滿足實際教學需要。

近年來，上述情況有所好轉，一批針對公安教育的特色教材相繼問世（如21世紀公安高等教育系列教材、全國高職高專教育“十一五”規劃教材等），其中也包括行政法課程方面的教材，適度緩解了上述壓力。然而，據筆者查閱發現，在現有的幾部公安行政法類教材中，教材的編寫與公安實踐結合仍顯不足，并且沒有將近年我國行政法學科發展的理論成果與最新動向納入其中，并不能有效回應近年來的社會發展形勢與治安形勢。以筆者目前使用的教材為例（《公安行政法實用教程》，阮國平、石向群主編，高等教育出版社2007年版，全國高職高專教育“十一五”規劃教材），雖然該教材的編寫體例考慮到了“實用性”，以公安業務類型為基礎進行章節編排，但在具體內容上卻沒有反映出公安特色，行政理論觀點老舊，并且行政執法部分內容在分布上重點不夠突出，尤其是案例使用方面存在著量少、陳舊、代表性不足等問題。因此在教材使用過程中，教師不得不花很大精力去補充案例。可見，在公安執法實踐基礎上，編寫一部針對性強、適用性強的教材，是公安行政法教學的迫切需要。

（四）師資隊伍力量亟需加強

在目前的廣西公安高校中，師資隊伍力量存在著專任教師匱乏、授課教師專業性不足以及缺乏高層次學科帶頭人等問題，這嚴重阻礙了廣西公安行政法教學的發展。以筆者所在單位為例，目前該校法律系共有教師34名，其中行政法專任教師2名，占比僅為教師總數的6%。并且，出于各種原因，許多教師似乎不太愿意從事行政法教學，使行政法淪為“邊緣”課程，只有在實在完不成年度授課任務量的情況下才愿意接手。這種情況直接導致專任教師授課任務壓力巨大，穩定的教學團隊難以組建，集體備課或團隊科研更難以實現，極大影響了學科發展。進一步看，在上述34名教師中，行政法科班出身教師僅1名，顯示出在專業性方面教學力量的不足。相較于其他部門法而言，行政法涉及的內容非常龐雜，尤其是在中國這樣一個強行政國家，不深入社會實踐，想要理解和掌握學科理論和實踐操作能力是非常困難的。因此，參與基層鍛煉，獲得外出培訓進修的機會對于提高教師教學與科研能力是十分必要的，但這樣的機會近年卻十分稀少。此外，擁有高層次（高學歷、高職稱、高水平）的學科帶頭人是高校學科建設的關鍵。學科帶頭人擁有豐富教學經驗與較強的科研能力，在帶領教師們進行團隊教學的同時，又可以培養學術新人，利用學術成果影響進一步推動研發投入，形成良性循環。在目前廣西公安高校行政法的任課教師中，缺乏具有高級職稱的教師，多數任課教師僅為講師職稱。我們可以設想，僅僅依靠以講師為主體的青年教學科研力量想要推動廣西公安高校行政法學科進一步發展是不太現實的，這種狀況應當立即有所轉變。

三、改革與完善：廣西公安高校行政法教學前景展望

（一）優化課程設置

如前所述，行政法教學對公安人才培養是極為重要的，因此其課程設置的合理性與科學性也必須得到重視，并在招錄體制改革中不斷得以優化。具體來看，可以考慮從幾個方面入手：

1.針對專業差別，實施不同的教學方案。例如，在體改生中，存在著士官生（退伍士兵）、大專畢業生、本科畢業生等不同文化層次的學生，他們有些大學階段學的是法學專業，而更多的是非法學專業，因此文化基礎與法律基礎是不同的，如果放到同一個教室按照同一個進度進行授課，不但難度大而且效果差。鑒于行政法是所有專業必修的基礎課，因此可以考慮打破專業限制，以素質基礎進行分班教學，如士官生、非法學專業、法學專業各自編排教學班，適用不同層次和難度的教材，在課時上也可以適當區分。這樣做的最大好處在于真正實現“對癥下藥”“因材施教”，避免教學資源的浪費。

2.合理安排不同專業的課程時間表。“體改生”與“學歷教育生”的最大區別在于“先就業再培訓”，是由單位委托學校培養的準公務員，為特定崗位服務是培養此類學生的特殊要求。因此可考慮改變過去那種“先學習后實習”的固定模式，讓這類學生在入學后先到所在單位實習半年，在工作中發現自身不足，然后帶著問題回到學校繼續深造，這樣他們會更珍惜學習機會，提高學習效率。而對于學歷教育生，由于其沒有“前大學教育階段”背景，理論基礎薄弱，更適合沿用傳統的學習模式，可考慮在完成了法理學、憲法學等法學基礎課程后，再學習行政法，這樣的課程編排更符合教學規律。需要強調的是，無論采用怎樣的方式，課程設置相對穩定是必須的，這種“信賴保護”下的穩定能夠保證教學秩序規范化、保護學生的學習信心和學習效率。

3.在課時分配方面，改變過去那種以科目界別的一刀切方式，應根據不同層次、不同專業需要合理分配課時量。例如，在課時總量相當的情況下，體改生相較于學歷生而言，應當分配更多的實踐性教學學時，這是由其培養特性決定的。此外，當前廣西公安高校行政法課程40學時課時量既不能滿足教學需要，也與“依法行政”背景下公安執法規范化建設需求脫節，故應當考慮增加該課程課時量。

（二）變換教學手段

法律教學方式的改革近年來一直是學界和教育界積極探索的熱門話題，但似乎取得明顯效果并廣泛獲得認可的教學方式仍難覓蹤跡。所謂的案例教學法、法律診所教學法、法庭觀摩教學法、情景模擬教學法等教學方式，實際上并未帶來專家所預期的效果，并且隨著新鮮感的退逝，上述方法似乎陷入了“叫好不叫座”的困境，且真正能夠駕馭的教師并不多見。那么對公安高校行政法教學而言，應當何去何從？筆者認為，不必過多追求教學方式形式上的所謂創新，只需要抓住一點核心即可，即“實踐出真知”。也就是說，公安院校的法學教育應當突出實戰性，但是這種實戰性并非來自課堂的虛擬，而是真正的社會，要在工作崗位中獲得真知。當然，我們也并非主張將課堂轉移到工作崗位，只需要變化一下方式即可。例如，公安院校應當利用系統內人員流動優勢，聘請一線執法部門中兼具理論功底和實戰經驗的警官（特別是政工、法制部門）作為行政法客座教師，負責相關內容專題性教學。同時，可以分批將校內教師交流到公安部門進行業務培訓，在工作中豐富教學素材，回到講臺上自然能反映來自一線執法部門遇到的問題和傳授對應的解決辦法。此外，公安院校應當在必要的理論學習獲得保證的前提下，加大社會實踐（實習）在教學中所占的比重，因為公安工作的最大特性就是與百姓和違法犯罪分子打交道，這種能力在課堂上無論如何也學不來的，只能在“社會大學”中完成這部分能力的學習。故筆者認為公安院校行政法教學應適當走出課堂，利用校局聯盟優勢，多參與廣西各地公安行政執法一線行動（如中國—東盟博覽會安保執勤等），并以此作為換算學時的依據。

（三）組織編寫反映公安執法特色的針對性教材

針對公安行政執法業務需要，編寫一部針對性、適用性強的特色行政法教材，一直是多年來廣西公安院校行政法教學團隊的愿望。為了解決前述教材使用中存在的不足，在編寫教材時，應注意幾個問題。首先，理論要及時更新。隨著時代發展，世界各國早已進入“行政國家”時期，在行政權空前強大的背景下，傳統的“控權論”已無力解釋很多問題，特別是在中國這樣一個傳統的行政國家中，有必要以全新的視角去解釋發生在我們身邊的問題。因此，教材編寫應適度引入如“平衡論”“協作論”等行政法理論，這對于解釋中國特有的行政法現象和構建“和諧社會”都是非常有益的。其次，內容要有所取舍和側重。傳統行政法教材中，比較重視行政法概念、行政行為、行政主體等基礎原理，耗費了大量的篇幅，而對于“分論”部分的行政處罰、行政許可、行政強制、國家賠償等內容，則論述得不夠深入。公安院校特別強調學生的實戰能力，因此“分論”部分反而是該類院校需要特別講述的內容，因此這類教材在編寫時應以具體公安工作業務類型為框架，舍棄繁冗的理論陳述，僅保留必要的概念性解釋，將重點置于“分論”部分的編寫工作。最后，案例要精選。公安行政執法業務的經常性和復雜性，決定了公安行政法案例非常豐富，這為教材的編寫提供了絕好的素材。在教材編寫的每一個章節，最好是每一個重點都能有典型案例作為教學支撐。在選擇案例時，最好挑選具有典型性、代表性的，既能反映理論內容，又能代表社會現實和執法典型的精選案例，爭取做到“通俗易懂、以小見大、生動有趣”。

（四）優化與加強師資隊伍建設

如上所述，校內教師缺乏實戰經驗是行政法教學面臨的一大難題，這個問題可以通過前述校局之間警員與教員的雙向流動解決，這無疑將極大提升廣西公安高校師資隊伍的實踐教學能力。此外，還應當適時優化教師隊伍結構，補強行政法專任教師隊伍以彌補目前課程專任教師緊缺的現狀。可喜的是，這個問題已經引起重視，例如，我校近期已完成教學系部教研室設置改革，法律系新成立“憲法學與行政法學”教研室，教研室歸屬教師6人，已基本能夠勝任全校的行政法教學任務。但是，在6人當中，教師的專業性仍有待加強，并且擁有高級職稱的教師所占比例過低，這就需要學校創造條件，讓教師們有機會進行專業進修、深造或繼續攻讀博士學位，同時在制度上鼓勵教師積極申報職稱，從整體上提升行政法課程的師資隊伍的水平層次。另一方面，隨著廣西公安高校申本進程不斷推進，培養或引進高層次行政法學科帶頭人亦顯得尤為重要。目前，廣西公安高校中博士和教授非常稀缺，這對于包括行政法在內的學科發展是非常不利的，為此應當加大投入，擴大影響，積極向區內外引進相關領域高端人才，從戰略高度加強廣西公安高校的師資隊伍建設。

【參考文獻】

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