少數民族地區義務教育階段學生資助政策執行情況研究

吳大平++鄧秋霞

【摘 要】闡述義務教育階段學生資助政策的主要內容，分析廣西義務教育階段學生資助政策的執行現狀，并指出廣西義務教育階段學生資助政策執行過程中存在的主要問題，提出進一步提高廣西義務教育階段學生資助政策執行力度的幾點建議，切實完善義務教育階段學生資助政策的執行體系。

【關鍵詞】少數民族地區 義務教育 資助政策 執行情況

【中圖分類號】 G 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2014）04C-0009-03

目前，國家實施的義務教育階段學生資助政策主要是“兩免一補”和農村義務教育營養改善計劃。從2006年開始，農村中小學春季學期開學起，分年度、分地區逐步實施農村義務教育經費保障機制改革，并將學生資助經費納入農村義務教育經費保障機制。到2008年我國已全面實現了免費的九年義務教育，農村義務教育階段免收學生的學雜費、教科書費，城市義務教育階段免收學生的學雜費。另外，從2011年秋季學期開始啟動農村義務教育營養改善計劃。本文對廣西義務教育階段學生資助政策的執行情況進行探討，提出進一步提高廣西義務教育階段學生資助政策執行力的建議，切實完善義務教育階段學生資助政策的執行體系。

一、國家義務教育階段學生資助政策執行情況的主要內容

（一）政策的主要內容。主要包括“兩免一補”和農村義務教育學生營養改善計劃。其中“兩免一補”是國家義務教育階段資助政策的主要內容，主要指免除學雜費、免費提供教科書和家庭經濟困難寄宿生生活補助政策。農村義務教育學生營養改善計劃是從2011年秋季學期開始執行。

（二）資金分擔。一是義務教育階段學生免除學雜費資金分擔。農村義務教育階段免學雜費補助資金由中央財政和地方財政共同承擔。中央和西部地區分擔比例8∶2。免除城市義務教育階段學雜費所需資金。中央不出資金，所需資金由地方財政負責。二是農村義務教育階段學生免費提供的教科書資金分擔。從2007年秋季學期開始，免費提供國家課程的教科書，所需資金由中央財政承擔。從2008年春季學期開始，免費提供地方課程的教科書，所需資金由地方財政承擔。三是農村義務教育家庭經濟困難學生生活補助資金分擔。中央和西部地區的資金分擔比例為5∶5。四是農村義務教育學生營養改善計劃。對國家試點地區所需資金全部由中央財政承擔；地方試點所需資金，中央給予獎勵性補助。

（三）政策執行部門。從國家層面上，義務教育階段學生資助政策主要由全國學生資助管理中心負責管理和實施，政策的制定由教育部財務司負責。各省、自治區、直轄市政策制定和執行部門各不相同，有的省、自治區、直轄市統一由省教育廳財務處負責或者由省學生資助管理中心負責；有的省教育廳財務處負責資助政策的制定，省學生資助管理中心負責政策的執行和管理工作；有的省教育廳財務處負責義務教育階段學生免除學雜費和農村義務教育階段學生免費提供的教科書的執行和管理工作，省級學生資助管理中心負責農村義務教育家庭經濟困難寄宿生生活補助的執行和管理，省教育廳體育衛生與藝術教育處負責農村義務教育學生營養改善計劃的執行和管理工作。

（四）政策執行情況的監督檢查。國家要求各級人民政府及時、足額、公開、透明地安排義務教育學生資助經費，要把落實義務教育學生資助經費保障責任與投入情況向同級人民代表大會報告，并及時向社會公布，接受社會各界的監督，并由各級地方財政、教育、物價、審計、監察等有關部門開展政策執行效果的監督檢查工作。

二、廣西義務教育階段學生資助政策執行現狀

（一）政策的主要內容。主要包括“兩免一補”政策和農村義務教育學生營養改善計劃。

1.“兩免一補”政策。政策補助對象：農村和城市義務教育公辦學校就讀的學生都免除學雜費，農村義務教育階段公辦學校就讀的學生免費提供教科書，特殊教育學生全部享受“兩免一補”，并優先資助孤兒、絕對貧困和低收入家庭子女，以及因突發事件導致家庭經濟困難的子女等。補助貧困寄宿生生活費資助對象：農村地區家庭經濟困難的義務教育階段公辦學校寄宿學生。具體補助對象、標準及方式由市、縣人民政府確定。

2.農村義務教育學生營養改善計劃主要內容。從2011年秋季學期起，開展國家試點地區的農村義務教育學生營養改善計劃。從2012年秋季學期起，啟動自治區試點，將全區所有國家扶貧開發工作重點縣、邊境縣、民族自治縣（含享受邊境縣、民族自治縣待遇的縣）沒有享受農村義務教育學生營養改善計劃的地區納入試點范圍。補助標準為每生每天3元，全年按照200天計算。

（二）政策執行的主體。自治區教育廳財務處負責義務教育階段學生免除學雜費和農村義務教育階段學生免費提供教科書的執行和管理工作，自治區學生資助管理辦公室負責農村義務教育家庭經濟困難寄宿生生活補助的執行和管理，自治區教育廳體育衛生與藝術教育處負責農村義務教育學生營養改善計劃的執行和管理工作。義務教育學生資助政策的制定由自治區教育廳財務處牽頭負責。各市、縣（市、區）學生資助管理中心、教育局營養辦、教育局財務科（股）負責義務教育學生資助政策具體實施和執行工作。

（三）政策執行的措施和效果。一是條件保障。各市縣（市、區）都成立了義務教育學生資助工作領導小組，成員由各市縣（市、區）宣傳部、教育局、財政局、物價局、審計局、監察局等單位領導組成，并配備相應的專職人員，為做好各項學生資助工作提供了人員和經費上的保障。二是加強政策宣傳，擴大影響，讓政策家喻戶曉。為了使國家這項惠及千家萬戶的德政工程、民心工程做到家喻戶曉，各級教育行政管理部門、各中小學校采用全體師生大會、板報、標語、宣傳單等形式，對義務教育學生資助政策進行廣泛的宣傳。三是加強資金的管理和監督。規范專項資金的管理工作，保證資金及時撥付到位，落實到位；同時加強資金的審計和監督工作。四是建立監督機制，創新工作模式。如農村義務教育營養改善計劃各試點區成立相應機構參與并監督學校營養改善試點工作，保障食品和資金安全。賀州市成立了由學校領導、教師代表、學生代表和學生家長代表組成的膳食監督委員會。河池、來賓兩市所有營養改善試點學校都成立了由學生、家長、教師代表組成的學校膳食委員會。各試點區還根據實際創新供餐模式，賀州市采取學校食堂供餐、教師托餐和企業配餐三種形式供餐，有效解決了部分學校因學生食堂設施不完善難以供餐的難題。endprint

三、廣西義務教育階段學生資助執行過程中存在的主要問題

（一）資助覆蓋面小，影響政策的執行效益。例如，農村義務教育家庭經濟困難寄宿生生活補助政策，雖然減輕了部分農村困難家庭子女上學的經濟負擔，為家庭經濟困難學生安心在校寄宿學習解決了后顧之憂，但同時發現在寄宿生生活費資助面達到了寄宿生總人數的65%后，除特困家庭外，經濟困難條件相近的農村貧困家庭較多，而農村家庭經濟收入難以準確衡量，這就給評定工作帶來不小的困難，以目前的資助名額來看，還不能完全解決所有農村義務教育家庭經濟困難寄宿學生享受補助的問題，存在部分家庭經濟困難程度相近或相似的農村義務教育學生沒有得到相應的資助，影響惠民政策執行效益的全面提升。

（二）免費教科書循環使用工作面臨較多困難，政策執行成效不理想。一是重復使用教科書不便于學生課堂學習。為保證循環教科書的整潔、衛生，要求學生不能在循環教科書上做記號和筆記，學生只能另用筆記本來記錄，不方便學習和記憶。如小學《科學》一書，每冊書中留空給學生動筆記錄觀察現象、實驗過程、思考或討論問題的篇幅，幾乎占整本書的1/4，不讓學生在書上做記錄，實際改變了《科學》教科書的功能，大大削弱了教科書的作用。二是不便于學生課外學習。不少學校為減少循環教科書的破損，防止丟失，采用教材集中使用的管理方式，由科任教師進行集中保管，上課時拿到教室，下課回收，學生無法在課余時間進行復習和預習。三是重復使用仍然存在衛生隱患。回收的舊課本一般比較臟，滋生大量細菌，部分學校缺乏專業的消毒設備和技術，消毒工作不到位，家長擔心循環使用會引發傳染病，不愿意讓孩子使用循環教科書。四是循環教科書存放困難。各學校普遍反映循環教科書回收難，保管麻煩，而且規模大的學校還需要足夠的柜子和存儲空間。五是書本印制質量達不到循環使用的要求。教科書的印制質量受嚴格定價的限制，達不到反復使用的質量要求。如初中《體育與健康》教材，有兩種版本是全一冊的，即初中三年共用一本，能夠反復使用三年，保持不破損不散頁都十分困難，更不用說再繼續循環。

（三）受助資金管理和發放方式有待完善。為確保寄宿生生活費資金足額發放到受助學生手中，并保證資金的安全，2008年，自治區財政廳、教育廳出臺了《關于印發廣西農村義務教育階段家庭經濟困難寄宿生生活補助費管理暫行辦法的通知》，明確規定寄宿生生活補助費以發放現金或轉入學生銀行儲蓄卡（存折）的形式發放到學生手中。通過3年來的探索和實踐，發現單一采取將補助資金發放給受助學生的模式，不完全符合各地補助資金管理的實際情況，不能充分發揮專項資金用于改善學生在校期間膳食營養狀況，并且現金發放不利于資金監管，存在補助資金被學生或學生家庭挪作他用的情況。

（四）硬件設備不足，管理不規范，監控不到位。有的營養改善計劃學校的炊具、餐具、保潔柜、消毒柜、水柜、留樣冰箱等食堂必備設施設備短缺。部分地處邊遠山區的學校，為營養餐采購的食品，衛生安全監控不到位。有部分學校的食堂工作人員健康證已過期，近兩年也沒有及時更新，對食堂工作人員健康證也未予以公示，部分學校食堂食品采購記賬、公示不夠規范。

（五）地方財政緊張，配套資金難落實。“兩免一補”由中央負責部分經費，地方財政也要承擔部分經費。如農村義務教育家庭經濟困難寄宿生生活補助所需資金由中央財政和自治區按5∶5的比例分擔。對由自治區承擔的家庭經濟困難寄宿生生補助費資金，由自治區本級財政與各地按8∶2的比例分擔。但部分貧困縣財政較為困難、國家貧困縣財政更加困難。尤其是農業稅在全國絕大多數地區取消之后，地方財政收入減少，這給一些地區，尤其是較貧困地區的財政帶來新的壓力。市縣財政困難，拿不出配套資金開展“一補”，“一補”也就名存實亡。由于“一補”資金沒有到位，或者到位率低，不能真正解決農村義務教育家庭經濟困難寄宿生生活困難問題。

（六）多頭管理，管理措施不暢通。目前廣西義務教育學生資助政策分別由多個部門分管和執行，職責分工不明確，執行力不暢通，工作互相推諉，誰都不愿意承擔責任的情況屢次發生。由于自治區級工作職責分工不同，多部門監管，造成各市、縣（市、區）也校同自治區的情況，由不同的部門管理義務教育學生資助工作。另外，各級部門由于人員和編制的限制，工作任務重、壓力大等原因都不愿意主動承擔義務教育學生資助工作，使各項資助政策的執行效果不佳，管理水平和效率也不高。

四、提高廣西義務教育階段學生資助政策執行力的幾點建議

（一）加強政策宣傳，提高政策的影響力。建議各級學生資助管理部門、各類受資助的學校加大義務教育學生資助政策宣傳力度，廣泛利用媒體、廣播、板報、校園網、知識競賽、征文比賽等多種形式宣傳政策，做到家喻戶曉。通過廣泛宣傳，讓群眾充分認識義務教育階段家庭經濟困難學生資助政策的執行對普及和鞏固九年義務教育具有重要意義。通過進一步提高義務教育階段學生資助政策的執行水平，切實保障家庭經濟困難的學生享受公平的資助，有平等接受教育的機會，解決義務教育學生生活困難問題，促進教育公平。

（二）加大資金投入，擴大受助面，提高政策的社會效益。建議對廣西所有農村義務教育階段寄宿生實施補助生活費政策。一方面，可以讓所有農村義務教育階段寄宿生都能享受中央的惠農政策，進一步擴大政策影響力；另一方面，能夠更加充分體現中央對西部邊境地區、少數民族地區人民群眾的關懷，對穩定社會、激勵群眾守疆固土發揮積極的作用。

（三）規范資金管理和發放方式，提高政策的人性化。為方便和規范資金管理，使農村義務教育家庭經濟困難寄宿生生活補助資金更好地用于改善學生的生活，防止占用、挪用補助資金，建議采取以下方式發放農村義務教育家庭經濟困難寄宿生生活費補助資金，并由學校選擇根據實際需要任意選擇其中一種或幾種方式發放：其一，轉入學生銀行儲蓄卡（存折）；其二，轉入學生食堂就餐卡或發放食堂用餐券。要求學校不得以現金方式發放補助資金，不得以任何形式抵頂或扣減寄宿生生活費補助，并鼓勵有條件的縣（市、區）實行縣級統一發放，通過銀行將寄宿生生活費補助資金直接發放至學生銀行儲蓄卡（存折）。這樣便于補助資金及時、足額發放到受助學生手中，也使受助資金更加有效地使用在受助學生的生活補助上，吃到學生的嘴中，使政策的執行效果更加科學合理和人性化。endprint

（四）重新研究評估免費教科書循環使用的政策，提高政策的可操作性。循環教科書雖然有利于節約資源，保護環境，但是循環教科書在使用、保管、消毒等方面要求較高，部分農村義務教育學校不具備相應的管理能力和條件，加上教科書內容會有調整（課程標準已經修訂，教材也要跟著修訂），書本的紙張用材、印裝質量跟不上，建議國家發改委、財政部、國家新聞出版廣電總局、教育部等部門聯合組織專家進行專門調研，對推行教科書循環使用的科目進行再論證，并作出適當調整。同時，建議在循環教科書的用紙和裝訂上要充分考慮到循環使用的問題，教材編寫、審定部門要改變教科書的編寫思路，突出循環教科書的工具性特征。

（五）加強評審和監管，提高政策執行的公信力。如在學校由學生根據自己的家庭情況，寫出書面申請，并出具村委、社區開具的相關家庭經濟困難證明。學校根據申請學生名單，由班主任進行家訪、調查，摸清家庭經濟困難學生情況并上報年級組，再由年級組討論、核實、篩選，匯總至政教處，政教處按一定比例，評出最困難學生，確定補助對象，并且將家庭經濟困難寄宿生名單及補助標準進行公示，主動接受學生和社會的監督，并將名單公布。經公示無異議后確定受助學生名單報同級教育和財政部門審核，并上報上一級教育、財政部門審批。

（六）加大配套資金的考核力度，使政策執行不打折扣。根據有關規定，農村義務教育家庭經濟困難寄宿生生活補助費的資金由中央、自治區、市、縣各級財政共同承擔，但廣西處在西部欠發達的少數民族地區，各市縣級財政比較困難，部分地區農村義務教育家庭經濟困難寄宿生生活補助配套資金的落實情況并不理想。建議各級政府設立專項轉移支付資金，明確各級政府的責任，制定配套農村義務教育寄宿生生活補助資金的政策規定，并把資金配套情況納入各級政府的績效考核，確保配套資金及時足額到位。

（七）統一監管，明確職責分工，規范管理，提高政策執行力。建議將明確職責分工，規范管理，將義務教育學生資助的管理和執行工作統一交由各級學生資助管理部門管理，各級政府要給學生資助管理部門配備足夠的編制和人員專門負責各項義務教育學生資助工作，并加強對各級學生資助管理部門的業務人員進行專職培訓，提高他們的政策執行力、業務管理水平和效率。

【參考文獻】

[1]關于對2013年度教育惠民工程項目督查工作的情況通報[S].廣西教育工作簡報，2013（24）

[2]推進“兩免一補”政策實施的建議[S].財政監督，2006（9）

【基金項目】廣西教育科學“十二五”規劃2013年度重點課題（2013AA024）

【作者簡介】吳大平（1977- ），男，湖北人，碩士，廣西教育廳。

（責編 黎 原）endprint