城市化加速階段我國農村宅基地流轉模式缺陷分析及對策

蔭海龍+李蕓蕓

內容摘要：隨著城市化、工業化進程的不斷推進，在全國范圍內，特別是大中城市和經濟發達地區的城鄉結合部，宅基地流轉已成為十分普遍的現象。然而，受我國制度法規的約束，宅基地流轉長期以來缺乏監管，其流轉模式亦存在缺陷，嚴重滯后于經濟社會的發展。本文通過分析城市化加速階段宅基地流轉模式存在的缺陷，進一步探尋既符合我國國情，又維護農民利益，而且對盤活宅基地存量，緩解城市建設用地緊缺等具有現實意義的新模式。

關鍵詞：宅基地流轉 城市化 模式 對策

城市化加速階段我國農村宅基地流轉的制度環境分析

在城鄉二元結構下，自新中國成立初期，國家基于保護耕地，發揮宅基地居住保障功能，以及維護農村集體土地產權，規整集體經濟內部管理等基本考慮而設立的法律法規，就將宅基地歸為特定的產權形式加以嚴格管制。1982年《憲法》規定，宅基地屬于集體所有以來，國家又相繼出臺了多項政策進一步加強農村宅基地流轉的規范管理。

近幾年，伴隨經濟的高速發展，我國經歷著人口和產業活動在空間上向城鎮集聚，農村地區逐漸向城鎮地區轉換的城鎮化過程。此期間，城市化的加速推動用地需求持續增長，非農建設占用集體土地的趨勢難以阻擋，宅基地的居住保障功能已逐漸弱化，其資產性功能正不斷增強。但在管理上，政府仍然高度沿襲著計劃經濟時代的模式，《土地管理法》第六十三條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。這使得宅基地使用權一直以凝固的形態存在，不能夠實現資產變現，在實踐中，對城市化存在著負面影響。主要表現在如下幾個方面：

土地資源粗放利用。城市土地已逐步達到集約節約利用標準，農村土地的生產力和負載能力卻沒有得到釋放，“空心村”等土地閑置現象普遍存在。

集聚優勢未發揮，城市不具備充分吸納就業的能力。我國城市化發展過程中，政府干預較多，市場調節的作用并不明顯。國家對宅基地自由流轉的約束抑制了生產資料的集聚，城鎮對勞動力的吸納能力低。

勞動力的職業轉換大幅度優先于空間轉化。許多農民工雖已進城就業，但戶籍和身份仍舊“困守”在農村有限的土地上，“離土不離鄉”、“兩棲人”成為他們生活現狀的真實寫照，城市化則衍生出城市里的“新二元結構”。中央農村工作領導小組有關人士指出，事實上中國的城市化率被嚴重高估，目前統計的6億城鎮人口中至少有2億人并沒有享受到市民權利。

顯然，在城市化加速階段，對宅基地使用權流轉的單純禁止，已經滯后于經濟社會的發展，與現實脫節。如果堅持回避宅基地使用權資產化的問題，既束縛經濟發展、影響社會穩定，也不利于國家現代化目標的達成，同時將引致更多相關問題的產生。本文基于對現行宅基地流轉模式的缺陷分析，闡明構建宅基地流轉新模式的必要性，并對新模式及其優勢進行描述，力求為政府部門提供方法借鑒。

我國現有農村宅基地流轉的模式分析

（一）我國宅基地流轉模式

受法律制度的影響，我國尚無統一的宅基地流轉模式，只有分散于全國各地的改革試點。從權利層面分類，主要有以下兩種模式：

1.權利轉換。20世紀90年代初，國家土地管理局為遏制集體建設用地隱形入市，規范土地流轉行為，而廣泛推行“轉權讓利”政策。政策規定，農村集體建設用地在流轉過程中，應統一先將土地的所有權轉換為國家所有，才能進入市場流轉。此種“先征后讓”的宅基地間接入市模式雖密切聯系法律制度，高度體現政府主導地位，卻忽視了權利人的合法權益，背離了市場經濟的運行規律。目前，浙江省寧波市、溫州市，山東省威海市等大部分地區仍然沿襲著這一模式（王延強等，2008）。

2.權利保留。主要表現在以下方面：

私下流轉。《土地管理法》第六十二條規定，農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。也就是說，國家對于規定范圍內的農村住宅轉讓是默許的。城市化的推進和經濟社會的發展促使大量農村勞動力流向城鎮，其原有住房往往通過血緣或地緣關系，以出租、出售、贈與等形式流轉給村集體經濟組織的其他成員。“地隨房走”，出讓方的宅基地理所當然需要跟隨房屋易主。這類流轉屬于土地使用權人主導的宅基地依法自由流轉模式，它能夠資產變現且普遍存在，但造成大批農村住宅用地閑置，不利于資源的合理利用和有效配置。

宅基地入市。一些經濟比較發達的地區為適應地方發展需要，推動城市化、工業化進程，進一步規范土地交易市場，形成了更為關注和維護宅基地使用權人利益的流轉模式—宅基地入市。一方面，此模式避免政府介入，保證宅基地入市流轉的性質不變，仍為集體所有，另一方面，土地流轉收益由權利人支配，國家不再直接參與利益分配，切實保障了宅基地使用權人的合法權益。其最典型的代表地區是廣東省和重慶市（陳前虎等，2010）。

（二）現行宅基地流轉模式缺陷分析

如前文所述，宅基地入市只在極少數的省市進行了試點改革，目前我國實行的仍然是限制性的土地流轉制度，無法滿足城市化加速階段對土地的需求，存在一定的缺陷。

1.制約農民徹底“農轉非”。隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型，農民“市民化”的步伐不斷加快，而宅基地資產化和貨幣化的問題也日益凸顯。

城市化是需要資本的，農民必須籌措到足夠的資金，以滿足城市生活的衣食住行等各方面需求。但長期的城鄉分割及農民文化素質相對較低，尋覓資金的能力差、途徑少，市場信息不對稱的現狀，使其難以融資實現“城市化”。此時，住房成為農民最為重要和強大的財產。而在城鄉二元結構的制度環境下，宅基地使用權長期以凝固的形態存在，農民無法通過資產變現增加自己的財產性收入。面對制度約束，許多進城就業的農民工辛勞一生，卻將大部分積蓄寄回老家蓋房子，以期回到農村安度晚年。據統計，我國的城市化率為46.59%，其統計口徑為城市常住人口，即在城市居住六個月以上的居民，沒有城鎮戶籍的兼業農戶占13.6%，城市化并不充分。endprint

由以上分析可見，限制宅基地流轉在導致農村資產缺乏流動性、城市資金向農村回流的同時，也造成了農民的收益損失，繼而制約農民身份的徹底轉換和城市化的發展。

2.阻礙土地資源集約利用。理論上，較之農村而言，城市是一種集約節約利用土地的組織形式，它有著更強的承載力，因此農村居民點的用地需求和規模會伴隨城市化水平的提高而趨于減少。但在實際中，一方面，政府對城市建設用地規模的擴張實施嚴格控制，城市土地日益緊缺。另一方面，由于國家對宅基地流轉的限制，不少入城農民選擇以贈與、出售和委托代管等方式將宅基地流轉給本村集體經濟組織的其他成員，“一戶多宅”、宅基地閑置等土地浪費現象屢見不鮮。再加上留守農民翻修老宅、改善居住環境的旺盛需求，近年來，全國范圍內一度出現“農村蔓延”的問題（金曉月，2006）。數據顯示，全國建設用地總量為20.34萬平方公里，農村建設用地為16萬平方公里，占總量的80%。城鄉建設用地規模的比例失調正日漸明顯。

在城市化推進的過程中，宅基地使用權的流轉長期受到約束，致使城市用地短缺和農村土地閑置的城鄉用地矛盾不斷激化，這在很大程度上降低了土地資源的配置效率，阻礙了土地資產的流動，并對我國的城市化率產生了負面影響。

3.引發社會問題并損害公共利益。當前，我國仍處于城鄉二元的土地管理體制下，政府對土地市場的壟斷管理與其對宅基地流轉的限制，導致村集體對集體土地的所有權被虛置，宅基地作為用益物權的效用沒有體現。《物權法》的出臺也未能改變這一現狀，因其中涉及宅基地問題的部分，幾乎沿襲《土地管理法》的相關規定，進行模糊處理。

然而，城市化速度的加快和市場經濟的沖擊，已將計劃經濟時代通過扭曲要素價格、阻止要素自由流動所形成的城鄉二元結構這一臨時均衡打破，宅基地逐漸增強的資產性功能成為交易的內在需求。受到建設用地比較利益的驅動，農民對宅基地流轉產生了強烈的愿望，并采取相應行動，變相買賣宅基地—“小產權房”問題、宅基地隱形市場、“黑市交易”等現象潛行至今。但上述交易行為絕大部分是違法違規操作，農民私自流轉宅基地使用權破壞了法治秩序，不受法律保護（毛平等，2010）。

在正式制度缺失的情況下，宅基地的流轉缺少一個可供遵從的法則，其自發性流轉形成的合同并不完整，具有很大的不確定性，極易引致交易雙方的福利損失。于賣方而言，宅基地的資產價值容易被低估；于買方而言，則隨時面臨賣方撕毀合同的風險。因此，宅基地使用權資產化的問題不可回避，否則，隱形交易所引發的利益沖突和潛在的社會福利、效益損失，將延緩城市化進程。

我國農村宅基地流轉的模式改革方案探討

（一）新模式的構建

1.新模式內涵。允許在城市就業情況穩定的兼業農戶，以依法自愿為前提，將宅基地對應的等面積建設用地指標攜帶至就業所在地，經專業部門評估，以市場價格將宅基地使用權轉讓給當地政府。宅基地的實體則復墾為耕地，驗收合格之后，其土地承包經營權屬于村集體經濟組織，村集體可將它有償承包給村集體以外的單位或個人。

對于兼業農民，他們可以通過建設用地指標的轉讓，取得當地的戶籍、福利待遇和社會保障，充分實現“農轉非”，成為市民。對于政府部門，可以通過購買建設用地指標，擴展建設用地，促進區域經濟增長。

2.新模式特點。主要表現在以下方面：

限定宅基地流轉主體。在流轉市場中，新模式對宅基地使用權流轉的主體作出了相應的限定。其一，要求使用權人必須在城市就業且收入穩定；其二，規定受讓方為地方政府。這在允許宅基地資產化、保障農民權益的同時，也緊密銜接了政策法規，達到合理有序推進宅基地流轉的目的。

宅基地跨地區流轉。新模式與現有的改革試點不同，它突破了宅基地市域、省域范圍內流轉的固有模式，鼓勵宅基地流轉跨地區接續，從而促進要素的自由流動和合理分配，縮小地區之間的差距，平衡區域發展。

兼顧耕地保護。新模式將流出的宅基地復墾為耕地，不僅保證耕地數量總體不變，而且有利于發生宅基地流轉的村落實現規模生產。

（二）新模式的優勢

1.釋放城郊生產力，促進經濟增長。城市的迅速擴張讓周邊地區的社會形態和經濟結構發生巨大變化，土地的價值也大幅攀升，城市的輻射效應正日益彰顯。為順應城市化這個全球性的歷史進程，建立一個宅基地使用權對應的建設用地指標跨地區流轉的機制，有其必要性。首先，可通過市場對土地進行調整和配置，在保證農用地總量不變的情況下，釋放經濟發達地區城市近郊土地的生產力，輔助工業化和城市現代化的發展；其次，城郊地區、城鄉結合部能夠利用區位優勢，從傳統的農業部門吸收剩余勞動力，促進現代化工業部門的擴張，進而帶動城鄉一體化建設和經濟的增長。

2.優化資源配置，平衡區域發展。目前，為了抑制大城市的經濟集聚，縮小區域間發展的規模差距，國家在建設用地指標分配上片面追求東西部均衡，而忽視了集聚與平衡的本質聯系，致使地區之間發展水平和人均收入差距持續擴大。事實上，中西部地區沒有優越的地理位置，招商引資困難，建設用地指標較之東部沿海地區富余。加之政府的漁利行為，在城市化過程中極易出現非農業人口增長速度小于城市建成區面積增長速度，即人均建成區面積不降反升的土地浪費現象。

世界銀行曾經比較各個國家在區域平衡發展政策上的得失，發現世界上可以找到的實現了區域平衡發展的國家，都是允許勞動力自由流動的國家（沙安文等，2006）。由此觀之，區域平衡發展的前提條件是勞動力自由流動。取消對農民跨地區“城市化”的限制，支持其攜帶建設用地指標自由流動，意味著讓市場機制代替計劃手段在土地資源配置中發揮作用，促使土地資源向經濟效益更高的區域和部門轉移，從而實現資源的優化配置，減少區域間的人均收入差距，達到平衡發展的目標。具體而言，其一，沿海經濟發達地區的用地緊張狀況得到緩解，土地利用效率有所提高；其二，避免內地欠發達地區呈現“攤大餅”式外延增長的城市化趨勢，遏制了土地浪費和環境污染行為。與此同時，農民可以自由選擇就業機會更多、收入更高的地區“市民化”，有效防止地區間人均收入差距的繼續擴大。endprint

3.維護農民產權，追求公共利益。允許宅基地使用權落實至農戶，實現資產變現，對維護農民產權權益，追求社會公共利益，有著積極的作用。

長期以來，集體土地所有權的高度弱化和國家征地制度對集體土地所有權產生的超出法律范圍的限制，忽略了農民的利益訴求，較大程度地干擾了他們的權力行使。將宅基地使用權從宅基地所含的權利束中分離出來，對應的建設用地指標由農民攜帶至就業地與政府交易的構想，不僅一改農民在土地農轉非過程中因獲得征地補償費過少、社會保障缺失而貧困化的現狀，使土地流轉逐漸回歸市場主導的軌道，而且確保農民在土地交易中擁有合法地位和利益，保證農民土地產權不受損害。

當農村勞動力可跨地區自由流動，宅基地發揮其資產性功能，幫助農民徹底市民化時，我們離“公共利益”這一目標又近了一步。地區之間，由于農村勞動人口向大城市和經濟發達地區集聚，經濟欠發達地區的人口規模不斷縮小，因此國家更容易對人口流出地區進行財政轉移，為其提供公共服務，投資基礎設施建設，進而促進全國范圍內的公共資源均等化。城鄉之間，城市政府部門可把從農民處購得的建設用地指標所產生的土地增值收益，作為新增社會經濟資源，保障取得城市戶籍農民工的社會福利，農民流出村落則能以宅基地復墾所增加的農業產出，提高人均收入，改善村民生活水平。

4.實現規模生產，保障糧食安全。人口的急劇膨脹使得大量的勞動力滯留在本就稀缺的土地上，科學技術的革新和化肥、農藥的使用將“馬爾薩斯的幽靈”擋在門外，卻擋不住土地向被無限細分的狀態演變。城市化進程的加快與氣候變化和環境污染所引發的土地退化、土地沙化現象一同加劇了土地的細碎化局面。我國現在的土地利用呈現出分散經營，欠缺規模經濟優勢，土地邊際產出率低的狀態。而土地的低效利用致使農民的種糧收益持續走低。為了規避農業生產的風險，許多農民選擇進城務工，做起了兼業農戶。這便導致專職農業勞動資源數量和質量的大幅減少。加之農業投入不足，在現行的土地制度和政策下，國家的糧食安全受到一定的威脅。

從表面上看，允許農村勞動力攜帶建設用地指標自由流動，會使生產要素更多地向城市集中，農地活勞動和物化勞動投入不足的問題越發顯著，糧食安全問題岌岌可危。但是從實際來看，二者并不矛盾。勞動力遷移所引致的宅基地復墾和農業人口的減少，抑制了農地的細碎化，促進了農業的規模經營，繼而保障了國家的糧食安全。

一個區域糧食產量的影響因素主要包括：勞動力數量、土地數量、勞動生產率和產品交易價格。依據我國農業人口基數龐大的基本國情，勞動力數量并非決定糧食產量的主要變量。至于土地，在農戶自由流出以后，其數量將會明顯增加。長遠來看，要素的自由流動將進一步推進城市化，人口也將隨之向城市集聚。城市中，人口的高密度和經濟發展要求土地被集約節約利用，比之農村的宅基地，城市建筑的容積率更高，占地更少。而我國農業的勞動生產率，由于農村勞動力剩余，一直處于比較低的水平而停滯不前。當農戶遷出，務農人口減少之后，就會形成提高生產率的需求和接受高新技術的動力，從而實現農業規模生產，確保國家糧食安全。另外，農業人口比重的降低和勞動生產率的提高促使城市化水平不斷提升，農村組織生產方式和農業結構不斷優化調整。最終，“農民”便不再是一個身份，而是一種職業，生產農產品必須要有盈利才會有人去從事。這時，農產品的價格自然會提高。

推進我國農村宅基地流轉的政策建議

我國現有的宅基地流轉模式由來已久，其解決不能夠一蹴而就，而應在綜合考察新形勢的基礎上，深入探討，循序漸進。從現階段的實際情況出發，本文提出如下建議：

（一）完善法律體系

《物權法》頒布實施后，宅基地使用權作為用益物權被正式確認，但宅基地流轉仍舊缺乏可供依據的剛性法律，給相關立法工作預留了空間。為促進宅基地合理流轉，有效配置土地資源，提高土地利用效率，規范建立農村土地市場，有關部門應積極探索并完善法律體系，明晰宅基地流轉的具體規定（章合云等，2008）。

（二）保障農民權益

農民作為宅基地的使用者和社會弱勢群體，理應參與宅基地流轉利益分配，并獲得地上附著物的相應補償。同時，地方政府和村集體需要充分尊重農民意愿，對農民流轉宅基地行為和流轉后的收益支配，采取自愿的原則，達到切實保障農民合法權益的目的。

（三）杜絕宅基地隱形交易

受經濟利益的誘惑，部分村集體和農戶自主為宅基地定價出售，違法違規地進行隱形交易，致使大批資產不被法律保護。對此，相關機構應該強化宅基地管理的責任機制，制定宅基地違法流轉的處罰條例，從而杜絕宅基地隱形交易，防止集體財產的流失和不良風氣的形成（胡志光等，2009）。

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