當代中國農村土地政策的回顧與思考

[摘要]當代中國農村土地制度主要經歷了農民土地所有權，農民個體所有制向集體所有制轉變，土地所有權與使用權集中于人民公社，集體所有與農民承包逐步確立等歷史階段。當前農村土地制度存在諸多問題，今后應從土地所有權、土地征收、土地流轉以及農村土地政策與法律關系等方面去思考和探討這些問題。

[關鍵詞]當代中國；農村土地政策；中央一號文件；回顧；思考

新中國成立以來，中國的農村土地制度經歷了由農民土地所有制、農村集體土地所有制和集體所有家庭承包制三個主要階段。當前，中國農村土地問題層出不窮，這些問題的解決與否關系著農村的發展和社會的穩定。因此，對農村土地政策變動的歷史作個回顧與總結顯得尤為必要。

一、1949-2003年中國農村土地政策變動的歷史回顧

（一）農民土地所有權階段（1949-1953年）。中國共產黨執政初期，新解放區仍維持原來的舊土地制度，“這種土地制度極不合理，占農村人口總數不到10%的地主和富農，占有70%-80%的土地；可是占農村人口總數90%以上的貧雇中農等只占20%-30%的土地”[1]。只有改變舊的土地制度，新生政權才能穩固，農村的生產力才能得到解放。所以，進行土地改革是當時中國社會的內在要求。

1950年6月通過的《中華人民共和國土地改革法》公布實施。“從此，土地改革運動在全國新解放區分期分批廣泛開展起來。”[2]土地改革的完成標志著中國的封建土地所有制被徹底摧毀，農民土地所有制得以建立。由于農民是土地的所有者，因此，他們的生產積極性十分高漲。在此形勢下，農業很快得到了恢復和發展，新生政權也得以鞏固。

（二）農民個體所有制向集體所有制轉變階段（1953-1956年）。土地改革完成后，執政黨對土地改革又作了進一步的理論探索。毛澤東主張“土地改革只是新民主主義革命的內容，并不是無產階級和社會主義的主張，是一切革命民主派的主張，并不是我們共產黨人的主張”。“我們的將來綱領或最高綱領，是要將中國推進到社會主義和共產主義社會去的，這是確定的和毫無疑義的”。[3]中共領導人認為土地私有制被土地公有制所取代，是農民脫貧的唯一路徑。所以，就必須利用土地改革的時機，把農村和農民都引向社會主義道路。

（三）土地所有權與使用權集中于人民公社階段（1957-1978年）。中共中央認為，經過社會主義改造、整風和反右派運動后，經濟、政治和思想戰線上的革命已取得了勝利。所以，今后的工作重點應該轉到經濟建設上來。1958年5月，“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設社會主義”的總路線在中共八大二次會議上通過。1958年，以農業為突破口的“大躍進”運動開始。同年，人民公社化運動興起，它是一場生產關系上的“大躍進”。1958年8月29日，《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》在北戴河會議上通過。[4]這樣，人民公社就掌握了生產資料的所有權、占有權、支配權和使用權。因此，生產隊基本上處于無權地位，只是徒有基本核算單位的名而已。

（四）土地所有權和經營權開始相分離（1982-1986年）。1982年“中央一號文件”為家庭聯產承包責任制正名，之后的4個“中央一號文件”相繼穩定和完善了農村土地承包制度，使中國農村土地制度進入了一個新階段。1993年，“家庭聯產承包責任制”首次被寫入新修訂的《中華人民共和國憲法》。同年，土地承包期限“再延長三十年不變”的政策得到確認。1995年3月，國務院在批轉農業部《關于穩定和完善土地承包關系意見的通知》中規定：“在承包期內實行增人不增地、減人不減地，建立土地承包經營權流轉機制，保護繼承人的合法權益，加強對延長土地承包期工作的領導。”[5]

（五）集體所有與農民承包逐步法制化（1986-2003年）。1986年4月12日，《中華人民共和國民法通則》由六屆全國人大第四次會議通過，1987年1月1日起施行。1986年6月，《中華人民共和國土地管理法》由六屆全國人大常委會會議通過，1998年第一次修正，2004年第二次修正。1998年，中共十五屆三中全會把“家庭聯產承包責任制”改為“家庭承包制”，刪去“聯產”和“責任”。2002年8月29日，《中華人民共和國農村土地承包法》由九屆全國人大常委會通過。[6]這些法律的實施，確定了土地承包關系，保護了農民的根本利益，使農民能夠增加長效投入，提高農業生產，使中國農村土地制度逐步走上法制化軌道。

二、新世紀的“中央一號文件”與農村土地政策調整

（一）土地政策調整既前后銜接又一脈相承。新世紀的第一個中央文件,即2004年“中央一號文件”提出：加快土地征用制度改革；切實落實最嚴格的耕地保護制度；完善土地征用補償機制；積極探索非農用地進入市場。[7]此后的“中央一號文件”中涉及農村土地的政策都基本圍繞這個思路展開。歷年的“中央一號文件”對于穩定土地承包關系、維護農民土地權益等都起著十分重要的作用。

2009年“中央一號文件”第19條提出：“要實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。”[8]2010年“中央一號文件”關于農村土地管理政策的內容有所增加，全文27條，直接與土地問題相關的政策有8條，其中第19條指出：“完善農村土地承包法律法規和政策，加快制定具體辦法，確保農村現有土地承包關系保持穩定并長久不變。”[9]2012年“中央一號文件”提出：“加快修改完善相關法律，落實現有土地承包關系保持穩定并長久不變的政策。”[10]2013年“中央一號文件”強調：“抓緊研究現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式，完善相關法律制度。”[11]

（二）農村土地政策逐年細化。2004年“中央一號文件”僅是原則性規定農村土地政策的總體架構。2005年“中央一號文件”則提出：“引導農戶和農村集約用地，加強集體建設用地和農民宅基地管理，鼓勵農村開展土地整理和村莊整治。”[12]2006年“中央一號文件”進一步提出：“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展以安置途徑、規范征地程序的要求，進一步探索改革經驗，完善對被征地農民工的合理補償機制。”[13]2007年“中央一號文件”強調：“切實控制農用地轉為建設用地的規模，合理引導農村節約集約用地，切實防止破壞耕作層的農業生產行為，加大土地復墾、整理力度。”[14]2008年“中央一號文件”再次強調：“城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房。”[15]2009年“中央一號文件”規定：“基本農田必須落實到地塊、標注在土地承包經營權登記證書上，并設立統一的永久基本農田保護標志，嚴禁地方擅自調整規劃改變基本農田區位。”[16]2010年“中央一號文件”明確要求：“加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，工作經費納入財政預算。”[17]2012年“中央一號文件”明確指出：“加快推進農村地籍調查，2012年基本完成覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒證，推進包括農戶宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作……”[18]2013年“中央一號文件”指出：“引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。”[19]

三、當前農村土地政策存在的問題及其思考

（一）關于農村土地所有權。首先是農村土地所有權的悖論。我國《憲法》一方面規定農村土地除國有土地外，歸農村集體所有，任何組織和個人不得侵犯；另一方面卻規定任何組織和個人不得買賣土地。然而，作為土地所有者的勞動者集體，既然規定它對這塊土地具有所有權，那么它就應當有自由支配和處置其土地的權力，但卻得不到法律的承認和保護，這是互相矛盾的。

其次是土地所有權主體模糊不清。第一是土地所有權主體和使用權主體在法律上具有排他性，即同一地塊的所有權主體只有一個，不是國家就是個人；第二是土地的所有權和使用權不是合二為一，就是土地一分為二，所有權和使用權主體分開，所有權者授權租賃者使用；第三是只有確定所有權主體，然后依法登記并產生法人代表，才能有法律真正意義上的土地所有權主體。今后，到底是堅持農村土地集體所有制還是國家土地所有制或是農村土地農民私有制。這是當前必須面對和亟待解決的問題。

再次是土地所有權主體界定的法律沖突。農村土地所有權在法律上的規定是不統一的，甚至是矛盾的。《中華人民共和國民法通則》規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉(鎮)農民集體所有。”[20]這條規定說明，農村土地所有權主體是行政村或行政鄉、鎮范圍內的農民集體。《中華人民共和國土地管理法》（2004年修訂）規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。”[21]綜上可見，《民法通則》將所有權主體劃歸行政村，而《土地法》將所有權主體變為村委會所有和村民小組所有。但是，從民事法律上來看，“合作經濟組織全體成員”或“行政村全體農民”都不屬于民事主體的范疇。

（二）關于農村土地征收。《中華人民共和國憲法》規定，城市土地屬于國家所有，而農村的土地屬于集體所有。“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”[22]憲法規定政府征地行為必須是出于“公共利益”，然而，在市場經濟條件下，政府受商業利益的影響，地方政府追求自身利益，推行土地財政，熱衷于把農民手中的土地低價征收過來，高價出賣給開發商或者其他投資者，倒賣農民土地。地方政府還濫用土地征收權，致使大量的農民集體所有的土地變為了國有土地，造成大量失地農民。“當前失地農民正陷入‘種田無地，就業無崗，社保無份，生活無著的境地。土地是農民生存的基礎和生活依靠，地方政府不能用土地尋租來損害農民的利益，農民的土地被征用了，政府有義務解決好他們的就業和社會保障。”[23]

（三）關于農村土地流轉。2013年“中央一號文件”指出：“堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。”[24]但是，根據這個政策就存在如下幾個問題：一是中央對農民種糧直接補貼的資金是直接轉入原承包農地的農民賬戶，而這些農戶由于土地流轉出去而沒有種地。這就產生了真正種地的農民沒有得到種糧補貼，而有承包權但沒有種地的農民卻拿到種糧直接補貼。二是由于農民進城務工，農村很多荒廢的農地無人耕作，但卻拿到國家的種糧直接補貼。如何解決這些問題，必須深思和探討。

（四）關于政策與法律的關系。“中央一號文件”作為農村土地政策，是農村土地法律制定的指導和依據，但農村土地政策又必須借助農村土地法規來實施。政策不能代替法律，更不能以政策來修正法律。當前，中國的農村土地制度在實踐中，存在重政策、輕法律的傾向。如何處理好作為土地政策的“中央一號文件”與《憲法》、《農業法》、《民法通則》、《土地管理法》及《農村土地承包法》等法律的關系，如何處理二者在實踐上的矛盾，這也是一個值得思考和進一步研究的問題。

參考文獻：

[1]王莉等.建國以來我國農地制度的階段性變遷與經驗[J].安徽農業，2004（02）.

[2]何沁.中華人民共和國史[M].北京：高等教育出版社，1999.41-42.

[3]毛澤東選集（第三卷）[M].北京：人民出版社，1991.1059.

[4]中共中央文獻研究室編.建國以來重要文獻選編（第11冊）[M].北京：中央文獻出版社，1997.446-450.

[5]國務院批轉農業部關于穩定和完善土地承包關系意見的通知[EB/OL].中國農經信息網，http://www.caein.com，1995-03-28.

[6]中華人民共和國農村土地承包法[EB/OL].新華網，http://news.xinhuanet.com，2002-08-29.

[7][8][9][12][13][14][15][16][17]中共中央國務院關于“三農”工作的一號文件匯編[G].北京:人民出版社，2010.89.99.119.164-172.172.190.213.99.130-131.140.172.191.213.

[10][18]中共中央 國務院關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見.[EB/OL].新華網，http://news.xinhuanet.com，2012-02-01.

[11][19][24]中共中央 國務院關于加快發展現代農業 進一步增強農村發展活力的若干意見.[EB/OL].新華網，http://news.xinhuanet.com，2013-01-31.

[20]中華人民共和國民法通則[EB/OL].新華網，http://news.xinhuanet.com，2003-01-21.

[21]中華人民共和國土地管理法[EB/OL].新華網，http://news.xinhuanet.com，2004-08-30.

[22]中華人民共和國憲法修正案[EB/OL].新華網，http://news.xinhuanet.com，2004-03-15.

[23]陳少藝.需正視失地農民的生存狀況[N].農村工作通訊，2009（04）.

作者系復旦大學社會科學基礎部博士生

責任編輯：姚東