特大城市安全風險防范問題研究

摘要：所謂城市安全風險，是指由于城市人口密度大，人類活動高度聚集，城市系統的脆弱性顯著，使得城市系統及其構成要素存在外在威脅和內在隱患的可能性及其損失的不確定性。當前，特大城市的安全風險呈現出新的特點和新的趨勢。中國特大城市脆弱性顯著，其安全風險防范具有特殊意義。未來中國特大城市不僅存在傳統型安全風險，而且存在非傳統領域的新型安全風險。在新形勢下，應堅持總體國家安全觀，充分借鑒國內外特大城市安全風險防范經驗，加強城市安全教育培訓，做好城市公共安全規劃，加強城市安全網格化管理，大力推動應急產業發展，加大救災物資儲備力度，健全安全應急預警機制與風險管理制度。

關鍵詞：特大城市；城市安全；風險防范；脆弱性

中圖分類號：F292文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）06-0070-07

近年來，城市安全問題已引起了全世界的高度關注。1996年，聯合國“國際減災十年”秘書處將該年度“國際減災日”主題確定為“城市化與災害”。1998年和2007年，聯合國人居署將“世界人居日”主題分別確定為“更安全的城市”、“安全的城市、公正的城市”，并于2007年發布了《提高城市安全保障：全球人類居住報告2007》（UNHS，2007）。在城鎮化快速推進的背景下，中國城市安全風險問題也日漸成為各界密切關注的熱點問題。德國著名社會學家烏爾里希·貝克（2005）曾指出，“目前中國可能正處于泛城市化發展階段，表現在城市容納問題、不均衡發展和社會階層分裂以及城鄉對比度的持續增高，所有這些都集中表現在安全風險問題上”①。自2011年以來，中國整體上已經進入到城市型社會，但面臨著城市安全問題等十大挑戰（郭葉波、魏后凱等，2013）。尤其是城區人口規模100萬以上的特大城市，人口、經濟、建筑設施高度密集；人際關系復雜；交通流量大，交通系統壓力過大；土地開發程度高，資源與能源消耗大，城市系統的脆弱性顯著，環境破壞嚴重；居民平等受教育，社會福利等難以滿足。因而研究特大城市的安全風險防范問題具有特殊的前瞻性意義。

一、城市安全風險的涵義與類型

城市是大規模高度聚集的人類活動區域，其本質是人類活動大規模高度聚集的復合有機體（牛鳳瑞，2008）。然而也正是由于城市人口密度大，人類活動高度聚集，在產生集聚經濟和規模經濟的同時，也蘊藏了一些安全風險問題。

1.城市安全風險的涵義

所謂城市安全風險，是指由于城市人口密度大，人類活動高度聚集，城市系統的脆弱性顯著，使得城市系統及其構成要素存在外在威脅和內在隱患的可能性及其損失的不確定性。從城市安全風險的來源看，城市安全問題既包括來自城市系統外部的威脅，也包括來自城市系統內部的隱患。城市安全風險是否會演變成現實的城市安全問題，主要取決于城市主體、城市客體及其所處條件等三方面因素。城市處于安全狀態包括三種情形：一是城市主體自身由于具有某些特性從而能免除某些外在因素的威脅；二是城市客體不具有威脅城市主體的能力、表現和行為；三是城市主體不具備避免某種威脅的能力，城市客體也對城市主體表現出不同程度的威脅，但城市主體和城市客體在時空上處于被隔離狀態使得威脅無法實現。總之，城市安全是指城市系統及其構成要素處于一種排除了外在威脅和內在隱患的客觀狀態。

城市安全風險具有以下幾個特性。一是客觀性，城市安全風險是客觀存在的，其存在不以人的主觀意志為轉移，其變化發展受物質運動和社會發展客觀規律支配，但通過改變城市主體、客體及其所處條件，可以有效防范城市安全風險。二是相對性，城市安全風險是普遍存在的，追求絕對的城市安全必然要付出巨大成本，也是沒有必要的，因而現實中往往追求相對的城市安全，將城市安全風險控制在城市主體可承受范圍內即可。三是不確定性，城市安全風險轉化為災害的具體時間以及損失大小是不確定和難以準確預測的。四是損害性，城市安全面臨的外在威脅或內在疾患，在一定條件下會由潛伏狀態轉變為激活狀態，從而對城市主體形成一定損害。

2.城市安全風險的類型

目前，學界對城市安全的類型存在多種劃分方法。從城市災害角度看，中國工程院院士鄒德慈（2008）認為城市安全問題包括自然災害和人為災害兩大類，其中自然災害主要分為氣象災害和地質災害，包括地震、洪水、臺風、滑坡、泥石流、海嘯、火山爆發、干旱、風暴潮、冰凍、冰雹等；人為災害包括火災、交通事故、水體污染、地面下沉、酸雨、恐怖襲擊、戰爭等。從城市災害的復合性來看，也可將城市災害劃分為自然災害、人為災害和綜合災害。從突發事件角度看，還可將城市安全問題劃分城市的自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會公共安全事件4大類。從構建安全城市的規劃圖景看，呂斌（2008）認為城市安全包括生態安全、防災安全、生活安全、通勤的安全、心理安全5個方面②。方創琳（2008）認為城市安全包括城市資源安全、城市生態環境安全、城市經濟安全、城市治安安全、城市生產安全、城市生活安全等6個方面③。

當前，亟需在總體國家安全觀的指導下，不斷豐富城市安全風險的內涵和外延。2014年4月15日，習總書記在國家安全委員會第一次會議上強調，要準確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。在國家安全體系中，包括政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全和核安全。顯然，在城市層面也面臨上述11個方面的安全問題。隨著城鎮化的深入推進，城市安全問題暴露得越來越充分，特別是新的城市安全風險不斷涌現。然而，傳統的城市安全規劃，主要關注戰爭空襲、恐怖襲擊、治安性犯罪等“城市防衛”問題以及自然災害、技術災難等“城市防災”問題（劉秉鐮、韓晶等，2007），已經不能適應新形勢下構建城市安全體系的需要。因此，堅持總體國家安全觀在城市安全風險防范實踐中的指導地位，具有十分重要的現實意義。

在總體國家安全觀的視角下，可將城市安全風險劃分為11種類型：（1）城市政治安全風險，例如城鎮化進程中面臨著化解拆遷矛盾、維護民族團結和社會穩定的風險；（2）城市國土安全風險，例如可能存在突破18億畝耕地紅線并造成耕地質量下降的風險；（3）城市軍事安全風險，例如城市人民防空和重要經濟目標防護方面的風險；（4）城市經濟安全風險，例如城市債務危機、房地產泡沫、安全生產等方面的風險；（5）城市文化安全風險，例如城市傳統文化喪失，造成千城一面的風險。（6）城市社會安全風險，例如城市暴力犯罪、恐怖襲擊、城市失業與貧困、重大疫情、食品衛生等方面的風險。（7）城市科技安全風險，例如技術事故、濫用科技方面的風險。（8）城市信息安全風險，例如金融信息安全、通信信息安全、個人信息安全等方面的風險。（9）城市生態安全風險，例如城市生態系統的穩定性和生物多樣性方面的風險。（10）城市資源安全風險，例如水資源、電力資源、石油、天然氣等戰略資源保障方面的風險。（11）城市核安全風險，例如城市核電站安全運行的風險。

二、特大城市安全問題的特點與趨勢

1.特大城市安全問題的特點

城市安全風險在一定條件下由潛伏狀態轉化為激活狀態時，就產生了城市安全問題，集中表現為城市災害。與鄉村地區和中小城市的安全問題相比，特大城市的安全問題更具有特殊性。

從致災因子來看，特大城市更容易發生人為災害和綜合災害。由于特大城市人口密集，人類活動集聚，城市系統受人為因素擾動很大，具有顯著的脆弱性，因而更容易誘發人為災害或由于人為因素誘發的自然災害。

從災害過程來看，特大城市災害的擴散性較強。特大城市人口稠密，人群相互接觸的幾率大，因而災情的擴散往往較難控制。例如，2003年爆發的非典（SARS）疫情肆虐香港、北京等特大城市，而在鄉村地區和中小城市的疫情則明顯較輕。

從災害衍變來看，特大城市在發生原生災害之后，很容易引發次生災害和衍生災害。特大城市系統是一個復雜系統，各子系統之間存在千絲萬縷的聯系。例如，特大城市發生一些純粹的社會治安事件，如果處置不當很容易衍變成大規模的社會群體性事件。

從災害后果來看，同一等級災害發生在特大城市將產生更大的危害性。例如，在同一震級和烈度的地震中，如果發生在特大城市，由于人口密集且財產集中，將會造成較多的人員傷亡和財產損失。

在世界城鎮化過程中，人口快速向特大城市集聚，特大城市的數量不斷增加，規模變得越來越大，甚至涌現出一批千萬人口以上的巨型城市。根據世界銀行數據，1960—2013年，世界百萬人口以上的特大城市的人口占全世界總人口的比重從13.4%提高到21.6%。④然而，隨著特大城市的空間、經濟、社會、生態等子系統變得越來越復雜，特大城市的安全問題呈現出一些新的趨勢。

從自然災害來看，生態環境問題日漸成為影響特大城市安全的突出問題。隨著工業化和城鎮化的快速推進，化石能源消耗速度不斷加快，生產性污染和生活性污染的排放總量越來越大。光化學污染、城市霧霾等已經成為困擾發展中國家特大城市的問題。此外，隨著全球性氣候變化，極端天氣的頻繁出現也給城市帶來了安全風險。例如，2005年的卡特里娜颶風給美國海灣地區的新奧爾良城、路易斯安那城、波及比咯西港灣都市區及密西西比城造成近1800億美元的損失和近百萬人口緊急大轉移。2012年北京“7.21”特大暴雨造成至少79人死亡，160多萬人受災，經濟損失116億元。

從事故災難來看，高新技術引起的事故災難正威脅著特大城市的安全。高新技術猶如一把雙刃劍，使用得當則可造福人類，使用不當則會給人類造成巨大災難。在高新技術領域發生的事故災難，其產生的后果往往是超常規的。例如，2011年日本福島的核泄漏事件，給日本的城鄉居民造成了巨大的心理安全陰影。

從公共衛生事件來看，一些新的傳染性疫情正在威脅著特大城市的安全。特大城市人口密集，生態系統的自我調節能力較弱，為一些新型疫情的傳播提供了天然土壤。例如，2003年非典（SARS）疫情、2013年H7N9型禽流感等都是在一些特大城市爆發的。

從社會安全事件來看，暴力恐怖事件正成為威脅特大城市安全的新頑疾。在城鎮化快速推進的過程中，不同社會階層的利益訴求日漸多元化。當前，拆遷維權事件、社會群體性事件、社會泄憤事件、暴力恐怖事件越來越普遍。特別是暴力恐怖事件制造者為擴大其社會影響力，通常將地點選擇在人口密集的特大城市。例如，2001年發生在美國紐約的“9.11”事件造成3500多人死亡。

三、中國特大城市的脆弱性與安全風險

首先，由于人口快速向特大城市集聚，中國特大城市的結構型脆弱顯著，城市安全面臨巨大壓力。2000—2010年常住城鎮人口超過100萬人的特大城市數量從62座增加到83座，特大城市的城鎮人口從1.60億人增加到2.64億人。特別是城鎮人口超過400萬人的特大城市人口集聚現象尤為顯著，城市數量從8座增加到15座，城鎮人口從6168萬人增加到13182萬人（見圖1）。中國人口向特大城市的高速集聚態勢為世所罕見，這就導致土地、水等資源的供需矛盾變得日益尖銳，城市環境超負荷承載，城市結構穩定性受到破壞，城市安全風險上升。其次，由于人類活動強度特別劇烈，中國特大城市的脅迫型脆弱也非常突出，對城市安全形成威脅。中國特大城市不僅人口數量大，而且人類活動強度大。一是特大城市的城區人口高度密集，并且流動人口較多，人際關系復雜。二是特大城市經濟活動強度大，例如以特大城市為核心的10大城市群總面積占全國總面積的11%，人口比重達到39%，而GDP占全國比重達到66%，市轄區GDP占全國的比重達40%以上（肖金成、袁朱，2009）。三是特大城市土地開發強度高，農田和生態空間不斷縮小，由此造成生態環境惡化，生物多樣性減少。四是特大城市的火車站、客運樞紐以及各繁華商業區域的交通流量特別大，市內交通擁堵現象屢見不鮮，交通事故也頻頻發生。總之，高強度的人類活動使得特大城市對自然或人為致災因子的敏感度增加，因而醞釀著城市安全風險的上升。

最后，在系統型脆弱方面，中國特大城市的經濟、社會、文化、生態等子系統存在發展失衡、匹配失調的現象。在人口向特大城市快速集聚的城鎮化過程中，普遍存在“重經濟、輕社會”、“重物質、輕文化”、“重開發、輕環保”、“重生產、輕生活”、“重建設、輕管理”、“重速度、輕品質”、“要數量、不要質量”、“要人手、不要人口”的現象。由于各子系統之間缺乏有機耦合和功能互補，特大城市普遍存在系統型脆弱，因而抗御安全風險的恢復力也就大打折扣。

2.中國特大城市面臨的新型安全風險

由于中國特大城市存在明顯的結構型、脅迫型和系統型脆弱，中國特大城市存在各種安全風險，既包括政治、國土、軍事、社會治安、公共交通等傳統安全領域的風險，也包括非傳統安全領域的新型風險。與世界其他特大城市一樣，中國特大城市安全問題也面臨一些與世界特大城市共同的發展風險。但在中國特殊的經濟社會發展趨勢和城鎮化發展格局下，中國特大城市的新型安全風險特別地體現在以下6大方面：

第一，中國特大城市的經濟安全風險。在后全球金融危機時代，全球競爭將從個體競爭走向群體競爭，特別是走向以特大城市為核心的城市群競爭。中國特大城市在引領城市群的產業轉型、創造就業機會、維持經濟增長方面具有舉足輕重的作用，但同時也存在房價過高上漲過快、城市政府的地方債務過高、抗御金融危機能力較弱等經濟安全風險。此外，由于歷史上在城區布局了一些高危化學品行業，還存在安全生產方面的風險。

第二，中國特大城市的信息安全風險。在信息時代，特大城市的信息安全顯得尤為重要。中國各類重要信息主要集中在特大城市，向中小城市和鄉村地區傳播信息的速度不斷加快。然而中國特大城市信息安全防護的能力與其信息中心的地位不相稱。與發達國家相比，中國特大城市在信息安全防護方面尚有較大的差距。

第三，中國特大城市的社會安全風險。中國正處于經濟快速發展期和社會矛盾凸顯期。特大城市吸納了大量的外來人口，人口流動性較大，社會分層和居住分異現象明顯，大量農民工和大學畢業生蝸居在城中村、棚戶區和城市邊緣區。加上經濟利益分配格局不盡合理，各種社會文化相互沖突，這使得特大城市在城市貧困和失業、暴力犯罪等方面積聚了大量的安全風險。此外，西方敵對勢力、國際恐怖主義與國內分裂分子相互勾結，為了制造社會轟動效應，故意選擇在特大城市制造各種暴力恐怖事件等。未來，暴力恐怖事件可能存在從邊疆地區向內陸特大城市蔓延的趨勢。

第四，中國特大城市的生態安全風險。中國人口高速向特大城市集聚，經濟活動越來越強烈，對生態系統的干擾也就越來越強烈。很多特大城市的農田和生態空間不斷被吞噬，形成了大片的鋼筋水泥叢林，城市生態系統的穩定性和生物多樣性已經面臨巨大挑戰。不少特大城市的地下水長期被嚴重超采，已經引發了地面沉降、“天坑”和房屋坍陷等地質災害。還有不少特大城市的PM2.5嚴重超標，霧霾天氣頻頻出現，嚴重影響市民的生活質量和身心健康。

第五，中國特大城市的資源安全風險。中國大多數特大城市資源稟賦條件較差，水資源和土地資源日漸短缺，石油、天然氣、糧食等戰略資源高度依賴外部供給。然而中國特大城市的戰略資源儲備數量非常有限。一旦發生重大事故災難，資源供給途徑被切斷，那么這些城市的正常運行勢必面臨嚴峻挑戰。

第六，中國特大城市的公共衛生安全風險。中國特大城市人口密集，但市民的公共衛生意識淡薄，衛生習慣有待養成。這就為新型傳染性疫情的傳播擴散提供了天然土壤。非典型肺炎（SARS）、禽流感H7N9等疫情已經給中國特大城市留下了深刻教訓。此外，由于中國企業社會責任缺失，有關部門對食品衛生監管不力，特大城市的食品安全也存在風險。

四、國內外特大城市安全風險防范的經驗

城市安全風險是普遍存在的，發達國家的特大城市也同樣存在安全風險。但發達國家的特大城市在安全風險防范方面的不少經驗值得中國學習和借鑒。此外，中國北京奧運會、上海世博會、廣州大運會的順利召開，也為特大城市安全風險防范積累了豐富的經驗。

1.東京關于地震災害的防范經驗

東京處于日本最活躍的地震帶上。自18世紀以來東京遭受過6次強震，其中1923年的關東大地震震級達8.2級，造成9.93萬人死亡，4.35萬人失蹤。但此后，日本東京在地震防災中采取了一系列的防范措施：一是在每年9月1日的“防災日”，東京都要舉行周密的抗地震演習；二是東京將10%的年度財政預算用于與地震有關的計劃；三是學生從低年級就從正規課程中學習有關地震知識；四是東京設有專門的倉庫儲存毯子、米和緊急用的干糧；五是在《災害救助法》《災害對策基本法》《防災白皮書》的指導下強化城市的防災抗震功能3.上海世博會安全風險防范的經驗

2010年第41屆世界博覽會在上海市舉行，時間持續了184天，會場面積達5.28平方公里，參展方多達240個國家地區組織，入園參觀客流量高達7308萬人次，其中單日客流高峰值為103萬人次，安全風險防范任務十分艱巨。上海世博會能夠成功、平安舉行，關鍵在于構建了十分周密的安全風險防控體系。

上海世博會的安全防控體系是一個由7個機制構成的整體邏輯系統（容志，2012）：一是動力機制方面，中央領導高度重視，形成了上下聯動的責任機制；二是組織架構方面，實現了中央、上海、園區多層面多類型組織的有機整合；三是風險識別機制方面，將自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全、新聞管理等五類安全風險的識別任務分解到具體的責任單位；四是風險控制機制方面，綜合采取過濾策略、錯峰策略和即時策略；五是預案體系方面，制定了1個總體預案、5個專項預案、20個專業條線部門實施方案、35個片區和場館預案；六是應急準備機制方面，包括演練、教育、物質儲備的應急準備；七是社會動員機制方面，積極爭取全體市民的理解支持，有效動員80多萬名社會志愿者參與其中。

五、中國特大城市安全風險防范的對策措施

針對中國特大城市的脆弱性和可能存在的安全風險，必須堅持以總體國家安全觀為指導，不斷完善城市安全問題治理的體制機制，并對未來可能出現的安全風險做好防范措施。

第一，加強城市安全教育培訓，提高風險防范意識和技能。組織專家編寫適應現代化大城市安全發展形勢要求的《城市安全知識手冊》。通過廣播電視、政府網站以及微信微博等新型媒體，加大對城市安全避險和抗災救災知識的宣傳力度。以社區為組織載體，加大對社區民警、保安人員、市民的安全防范技能培訓，特別是要提高在非傳統安全領域的應對能力。以學校為重要平臺，將城市安全教育納入中小學的教學計劃，每年組織師生進行1—2次逃生救生演習。以企業為重要載體，對職工加強安全生產和安全防護方面的教育培訓。

第二，做好城市公共安全規劃，加強安全避險設施建設。嚴格按照《中華人民共和國城鄉規劃法》的規定，將防災減災內容納入城市總體規劃的強制性內容。在此基礎上，綜合考慮各類災情災種，優化調整高危行業的空間布局，并做好設置安全隔離帶等防范措施。統籌謀劃地面空間和地下空間的安全建設格局，充分發揮地下空間在災害防御、生態調節、避難空間、疏散空間、救援空間和倉儲空間方面的功能。針對火車站、地鐵、機場、重要商場和其他繁華地區，制定高標準的安全防護和防災減災措施。結合城市公園、綠地、廣場、學校、體育館、公共會館、人防工程的建設，合理規劃應急避難場所的地理區位、容納規模和庇護功能。結合城中村、棚戶區改造，加強對外來人口的疏導、管理和服務，為貧困階層和流動人口提供安全的居住環境。

第三，依托現代信息技術平臺，構建安全網格化管理格局。結合“數字城市”、“智慧城市”建設，依托地理信息系統（GIS）、遙感（RS）和全球定位系統（GPS）等現代空間信息科學技術平臺，綜合利用移動通訊和網絡地圖等高科技手段，為城市實體空間建立網格化電子地圖，將城區各街道、社區劃分為若干個網格管理區。在各個網格管理區設網格管理員、網格協管員、網格警務員、網格監督員以及社會志愿者，對區內所轄安全狀況進行全時段監控和輪班巡查。一旦發現安全隱患和安全問題，立即通報指揮中心，經核實后交由相關職能部門限時解決。

第四，大力推動應急產業發展，加大救災物資儲備力度。所謂公共安全與應急救援產業（簡稱應急產業）是指為有效應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等突發事件的發生及其影響，在事前預警防范、事中處置與救援、事后恢復與重建等環節提供應急產品、應急設施或應急服務的社會經濟組織的集合。應急產業是城市安全保障的物質基礎。特別是加強生產國內亟需進口的大型成套應急裝備，對于城市安全建設具有重要意義。然而應急產業具有公共產品（準公共產品）屬性、耐用（備用）消費品特性、消費過程的階段性等特性，需政府刺激才能形成有效需求和有效供給。為此，特大城市的政府要在土地、財稅等方面扶持應急產業發展，加大對應急救災物資的采購力度，并積極探索救災物資的企業代儲、軍民聯儲等多元化儲備模式。

第五，健全安全風險預警機制，完善安全風險管理制度。健全城市安全風險防范的組織建設，在總體國家安全觀的指導下統合城市的應急系統、國防動員系統、軍隊和武警系統等各類有生力量，形成城市安全風險防范的合力。健全城市安全風險預警機制，加強對城市安全風險評估指標體系的研究，定期對特大城市的致災因子、城市脆弱性、城市安全容量進行系統性的風險評估，制定分區分級分類的安全風險管理預案，不斷提升風險預警能力。健全公眾參與機制，制定安全獎勵計劃，動員黨員干部、社區志愿者、社會公益組織以及市民廣泛參與安全風險防范。加大城市安全風險防范的資金投入力度，將城市安全納入政府年度財政預算。建立安全風險目標管理責任制，明確城市各主體單位的安全管理責任，深入推進“安全城市”“平安街道”“平安社區”“平安學校”“安全企業”等示范建設活動。

注釋

①參見薛曉源、劉國良：《全球風險世界：現在與未來——德國著名社會學家、風險社會理論創始人烏爾里希·貝克教授訪談錄》，《馬克思主義與現實》2005年第1期。②③參見鄒德慈：城市安全：《挑戰與對策》，《城市規劃》2008年第11期。④參見世界銀行數據庫http：//data.worldbank.org/indicator/EN.URB.MCTY.TL.ZS/countries/1W.display=graph.

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責任編輯：曉立

針對中國特大城市的脆弱性和可能存在的安全風險，必須堅持以總體國家安全觀為指導，不斷完善城市安全問題治理的體制機制，并對未來可能出現的安全風險做好防范措施。

第一，加強城市安全教育培訓，提高風險防范意識和技能。組織專家編寫適應現代化大城市安全發展形勢要求的《城市安全知識手冊》。通過廣播電視、政府網站以及微信微博等新型媒體，加大對城市安全避險和抗災救災知識的宣傳力度。以社區為組織載體，加大對社區民警、保安人員、市民的安全防范技能培訓，特別是要提高在非傳統安全領域的應對能力。以學校為重要平臺，將城市安全教育納入中小學的教學計劃，每年組織師生進行1—2次逃生救生演習。以企業為重要載體，對職工加強安全生產和安全防護方面的教育培訓。

第二，做好城市公共安全規劃，加強安全避險設施建設。嚴格按照《中華人民共和國城鄉規劃法》的規定，將防災減災內容納入城市總體規劃的強制性內容。在此基礎上，綜合考慮各類災情災種，優化調整高危行業的空間布局，并做好設置安全隔離帶等防范措施。統籌謀劃地面空間和地下空間的安全建設格局，充分發揮地下空間在災害防御、生態調節、避難空間、疏散空間、救援空間和倉儲空間方面的功能。針對火車站、地鐵、機場、重要商場和其他繁華地區，制定高標準的安全防護和防災減災措施。結合城市公園、綠地、廣場、學校、體育館、公共會館、人防工程的建設，合理規劃應急避難場所的地理區位、容納規模和庇護功能。結合城中村、棚戶區改造，加強對外來人口的疏導、管理和服務，為貧困階層和流動人口提供安全的居住環境。

第三，依托現代信息技術平臺，構建安全網格化管理格局。結合“數字城市”、“智慧城市”建設，依托地理信息系統（GIS）、遙感（RS）和全球定位系統（GPS）等現代空間信息科學技術平臺，綜合利用移動通訊和網絡地圖等高科技手段，為城市實體空間建立網格化電子地圖，將城區各街道、社區劃分為若干個網格管理區。在各個網格管理區設網格管理員、網格協管員、網格警務員、網格監督員以及社會志愿者，對區內所轄安全狀況進行全時段監控和輪班巡查。一旦發現安全隱患和安全問題，立即通報指揮中心，經核實后交由相關職能部門限時解決。

第四，大力推動應急產業發展，加大救災物資儲備力度。所謂公共安全與應急救援產業（簡稱應急產業）是指為有效應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等突發事件的發生及其影響，在事前預警防范、事中處置與救援、事后恢復與重建等環節提供應急產品、應急設施或應急服務的社會經濟組織的集合。應急產業是城市安全保障的物質基礎。特別是加強生產國內亟需進口的大型成套應急裝備，對于城市安全建設具有重要意義。然而應急產業具有公共產品（準公共產品）屬性、耐用（備用）消費品特性、消費過程的階段性等特性，需政府刺激才能形成有效需求和有效供給。為此，特大城市的政府要在土地、財稅等方面扶持應急產業發展，加大對應急救災物資的采購力度，并積極探索救災物資的企業代儲、軍民聯儲等多元化儲備模式。

第五，健全安全風險預警機制，完善安全風險管理制度。健全城市安全風險防范的組織建設，在總體國家安全觀的指導下統合城市的應急系統、國防動員系統、軍隊和武警系統等各類有生力量，形成城市安全風險防范的合力。健全城市安全風險預警機制，加強對城市安全風險評估指標體系的研究，定期對特大城市的致災因子、城市脆弱性、城市安全容量進行系統性的風險評估，制定分區分級分類的安全風險管理預案，不斷提升風險預警能力。健全公眾參與機制，制定安全獎勵計劃，動員黨員干部、社區志愿者、社會公益組織以及市民廣泛參與安全風險防范。加大城市安全風險防范的資金投入力度，將城市安全納入政府年度財政預算。建立安全風險目標管理責任制，明確城市各主體單位的安全管理責任，深入推進“安全城市”“平安街道”“平安社區”“平安學校”“安全企業”等示范建設活動。

注釋

①參見薛曉源、劉國良：《全球風險世界：現在與未來——德國著名社會學家、風險社會理論創始人烏爾里希·貝克教授訪談錄》，《馬克思主義與現實》2005年第1期。②③參見鄒德慈：城市安全：《挑戰與對策》，《城市規劃》2008年第11期。④參見世界銀行數據庫http：//data.worldbank.org/indicator/EN.URB.MCTY.TL.ZS/countries/1W.display=graph.

參考文獻

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[10]陳倬，佘廉.城市安全發展的脆弱性研究——基于地下空間綜合利用的視角[J].華中科技大學學報（社會科學版），2009，（1）.

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[12]肖金成，袁朱.中國十大城市群[M].北京：經濟科學出版社，2009.

[13]李平.日本東京大地震及震后的防范[J].中國減災，2007，（2）.

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[15]華智亞.香港的城市安全建設與公眾參與[J].城市觀察，2013，（2）.

[16]容志.城市安全風險防控體系的理論建構：基于上海世博會的啟示[J].上海大學學報（社會科學版），2012，（3）.

責任編輯：曉立

針對中國特大城市的脆弱性和可能存在的安全風險，必須堅持以總體國家安全觀為指導，不斷完善城市安全問題治理的體制機制，并對未來可能出現的安全風險做好防范措施。

第一，加強城市安全教育培訓，提高風險防范意識和技能。組織專家編寫適應現代化大城市安全發展形勢要求的《城市安全知識手冊》。通過廣播電視、政府網站以及微信微博等新型媒體，加大對城市安全避險和抗災救災知識的宣傳力度。以社區為組織載體，加大對社區民警、保安人員、市民的安全防范技能培訓，特別是要提高在非傳統安全領域的應對能力。以學校為重要平臺，將城市安全教育納入中小學的教學計劃，每年組織師生進行1—2次逃生救生演習。以企業為重要載體，對職工加強安全生產和安全防護方面的教育培訓。

第二，做好城市公共安全規劃，加強安全避險設施建設。嚴格按照《中華人民共和國城鄉規劃法》的規定，將防災減災內容納入城市總體規劃的強制性內容。在此基礎上，綜合考慮各類災情災種，優化調整高危行業的空間布局，并做好設置安全隔離帶等防范措施。統籌謀劃地面空間和地下空間的安全建設格局，充分發揮地下空間在災害防御、生態調節、避難空間、疏散空間、救援空間和倉儲空間方面的功能。針對火車站、地鐵、機場、重要商場和其他繁華地區，制定高標準的安全防護和防災減災措施。結合城市公園、綠地、廣場、學校、體育館、公共會館、人防工程的建設，合理規劃應急避難場所的地理區位、容納規模和庇護功能。結合城中村、棚戶區改造，加強對外來人口的疏導、管理和服務，為貧困階層和流動人口提供安全的居住環境。

第三，依托現代信息技術平臺，構建安全網格化管理格局。結合“數字城市”、“智慧城市”建設，依托地理信息系統（GIS）、遙感（RS）和全球定位系統（GPS）等現代空間信息科學技術平臺，綜合利用移動通訊和網絡地圖等高科技手段，為城市實體空間建立網格化電子地圖，將城區各街道、社區劃分為若干個網格管理區。在各個網格管理區設網格管理員、網格協管員、網格警務員、網格監督員以及社會志愿者，對區內所轄安全狀況進行全時段監控和輪班巡查。一旦發現安全隱患和安全問題，立即通報指揮中心，經核實后交由相關職能部門限時解決。

第四，大力推動應急產業發展，加大救災物資儲備力度。所謂公共安全與應急救援產業（簡稱應急產業）是指為有效應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等突發事件的發生及其影響，在事前預警防范、事中處置與救援、事后恢復與重建等環節提供應急產品、應急設施或應急服務的社會經濟組織的集合。應急產業是城市安全保障的物質基礎。特別是加強生產國內亟需進口的大型成套應急裝備，對于城市安全建設具有重要意義。然而應急產業具有公共產品（準公共產品）屬性、耐用（備用）消費品特性、消費過程的階段性等特性，需政府刺激才能形成有效需求和有效供給。為此，特大城市的政府要在土地、財稅等方面扶持應急產業發展，加大對應急救災物資的采購力度，并積極探索救災物資的企業代儲、軍民聯儲等多元化儲備模式。

第五，健全安全風險預警機制，完善安全風險管理制度。健全城市安全風險防范的組織建設，在總體國家安全觀的指導下統合城市的應急系統、國防動員系統、軍隊和武警系統等各類有生力量，形成城市安全風險防范的合力。健全城市安全風險預警機制，加強對城市安全風險評估指標體系的研究，定期對特大城市的致災因子、城市脆弱性、城市安全容量進行系統性的風險評估，制定分區分級分類的安全風險管理預案，不斷提升風險預警能力。健全公眾參與機制，制定安全獎勵計劃，動員黨員干部、社區志愿者、社會公益組織以及市民廣泛參與安全風險防范。加大城市安全風險防范的資金投入力度，將城市安全納入政府年度財政預算。建立安全風險目標管理責任制，明確城市各主體單位的安全管理責任，深入推進“安全城市”“平安街道”“平安社區”“平安學校”“安全企業”等示范建設活動。

注釋

①參見薛曉源、劉國良：《全球風險世界：現在與未來——德國著名社會學家、風險社會理論創始人烏爾里希·貝克教授訪談錄》，《馬克思主義與現實》2005年第1期。②③參見鄒德慈：城市安全：《挑戰與對策》，《城市規劃》2008年第11期。④參見世界銀行數據庫http：//data.worldbank.org/indicator/EN.URB.MCTY.TL.ZS/countries/1W.display=graph.

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[16]容志.城市安全風險防控體系的理論建構：基于上海世博會的啟示[J].上海大學學報（社會科學版），2012，（3）.

責任編輯：曉立