完善執政黨黨內監督體制的若干思考

摘 要：完善和發展執政黨黨內監督體制是新時期實踐“三個代表”重要思想的客觀要求，是新時期加強黨的執政能力建設的必然要求，是從源頭上預防腐敗的根本途徑。目前黨內監督體制存在一定問題：監督體制協調性不夠，缺乏監督合力；事前預防機制不夠，缺乏全過程監督；獨立自主性不夠，缺乏應有的獨立監督的地位和相應的監督權力；監督體制建設不夠，缺乏系統性和可操作性。建立和健全科學和高效的黨內監督機制，需要重點解決好幾個方面的問題。

關鍵詞：執政黨，黨內監督，體制，思考

作為執政黨的中國共產黨逐步建立了黨內監督體制，這是國家健康發展和社會有序運行的重要保證。但從總體上看，我們建立的黨內監督體制還存在諸多問題。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和改革開放的深入發展，研究、探索、完善和發展執政黨黨內監督體制，已經顯得越來越重要了。

1 必須充分認識完善與發展執政黨黨內監督體制的重要性

1.1 完善和發展執政黨黨內監督體制是新時期實踐“三個代表”重要思想的客觀要求

“三個代表”重要思想，是江澤民同志在對國際國內大局的清醒認識、對歷史發展規律的科學把握、對黨和國家前途命運的深刻關切的基礎上，提出的科學論斷。“三個代表”重要思想為我們在新形勢下建設一個什么樣的黨、怎樣建設黨，提出了戰略性的思路和方向。

現在，我們已經進入全面建設小康社會的新階段，要牢牢把握發展這個黨執政興國的第一要務，大力發展社會主義市場經濟。然而，在社會主義市場經濟體制還不完善的情況下，很容易產生很多不正當競爭行為。特別是一些投機分子，為了牟取暴利，不惜用各種方式拉攏腐蝕領導干部。一些黨員干部理想信念發生動搖， 還有一些意志薄弱的黨員干部經不起金錢考驗，世界觀、人生觀和價值觀發生扭曲。而一些干部手中的權力比較集中，權力運作缺乏透明度，同時又得不到有效的監督，這就容易產生腐敗行為，破壞市場經濟的正常運行，阻礙社會生產力的健康發展。這些對我黨的黨內監督體制提出的新的挑戰。

1.2 完善和發展黨內監督體制是新時期加強黨的執政能力建設的必然要求

加強黨的執政能力建設，是新時期全面加強和改進黨的建設的新的偉大工程。加強黨的執政能力建設是鞏固黨的執政地位，保證黨的執政安全，實現全面建設小康社會的目標，開創中國社會主義事業新局面的關鍵因素。

增強黨抵御風險和反對腐敗侵蝕的能力是加強黨的執政能力的重要方面，而加強與完善黨內監督體制是從源頭上遏制腐敗蔓延的關鍵環節。黨的十六大通過的新黨章明確提出：“黨必須適應形勢的發展和情況的變化，完善領導體制，改進領導方式，增強執政能力。”“加強對黨的領導機關和領導干部的監督，不斷完善黨內監督制度。”因此，進一步加強與完善黨內監督體制是改進黨的領導方式、增強黨的執政能力的一個重要切入點。我們要通過完善黨內監督體制，進一步提高黨的領導水平，增強黨的執政能力，推進社會主義政治文明建設。

1.3 完善和發展黨內監督體制是從源頭上預防腐敗的根本途徑

開展反腐敗斗爭，要堅持標本兼治，不斷加大治本的力度，特別是要從源頭上預防腐敗問題。腐敗是一種社會歷史現象，其產生與權力缺乏監督制約有著不可分割的內在聯系。中國共產黨越是長期執政，越是發展市場經濟，越要加強對黨的領導機關和黨員領導干部的監督。中國共產黨是居于領導地位的執政黨，反腐敗關鍵在于加強監督。要從源頭上預防腐敗問題，首先要在黨內建立起一套體系完整、協調有力、操作性強、能夠充分發揮整體效應的監督體制，從決策和執行等環節加強對黨員領導干部的有效監督制約，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。

2 目前執政黨黨內監督體制現狀及存在問題

我國改革開放以來，隨著黨的建設的不斷深入發展，已初步形成了執政黨黨內監督體制，并在預防和懲治腐敗，督促各級黨員領導干部廉潔自律，維護黨的執政地位等方面發揮了不可替代的作用。但是，客觀地講，目前黨內監督體制還不太完善，不太健全，主要表現在以下方面。

2.1 監督體制協調性不夠，缺乏監督合力

執政黨黨內監督體制不是抽象的監督模式，而是由諸多具體監督體制構成的多層次、多環節、多樣化的監督整體。在黨內監督體制中，僅靠哪一種具體監督體制往往無法奏效，只有各個部分互相協調，才能形成監督合力，發揮黨內監督體制的整體效應。當前，在黨內監督活動中，各具體監督體制之間缺乏必要的聯系和溝通，導致監督力量分散，監督秩序混亂，工作中往往各自為戰，尚未形成一個程序嚴密、合理配置、協調有序的有機整體。

2.2 事前預防機制不夠，缺乏全過程監督

執政黨黨內監督是一項操作性和實踐性很強的工作，應該貫徹到權力運行的各個環節中去，從主體對客體進行監督的整個過程看，黨內監督體制可分為事前監督、事中監督和事后監督。三種方式應有機結合，全方位進行，才能取得較好的監督效果。目前，黨內監督體制中存在的一個明顯薄弱環節，就是監督主體對監督客體事后監督多，事前、事中監督少，目前的監督體制側重于事后懲罰機制建設，而忽視了行為發生前的預防機制和進行中的控制機制建設。這就使得許多本來可以及時糾正的問題發展蔓延，造成極為不良的后果。

2.3 獨立自主性不夠，缺乏應有的獨立監督的地位和相應的監督權力

黨的紀檢機構的監督體系不科學，監督主體與監督客體倒置，監督機制的正常運行受到制約。目前，最突出的問題是黨的紀檢機構缺乏必要的獨立性和權威性。十六大通過的新黨章規定，作為黨的專門監督機關的黨的地方各級紀律檢查委員會和基層黨的紀律檢查委員會，在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。各級紀律檢查委員會發現同級黨的委員會有違犯黨的紀律的行為，可以進行初步的核實，如果需要立案檢查的，應當報同級黨的委員會批準，涉及常務委員的，經報告同級黨的委員會后報上一級紀律檢查委員會批準。這種雙重領導體制實際上是將紀委置于同級黨委的控制之下，成為同級黨委的從屬機關，而且沒有立案檢查的自主權，這就使紀委缺乏應有的獨立監督的地位。不僅如此，這種領導體制使紀委沒有相應的監督權力，或者說紀委的監督權力弱于監督對象（黨委和黨委主要負責人）的權力，其結果必然使紀檢監督難以實現對監督對象權力的有效監督和制約。

2.4 監督體制建設不夠，缺乏系統性和可操作性

黨內監督要有效地制約權力，必須作到監督渠道要暢通，各個環節能運行自如，否則，監督工作在具體實施中就難以操作、難以貫徹，從而影響監督效果。

目前由于我國正處于體制轉軌時期，黨內監督制度建設仍不能適應形勢發展的需要，還缺乏系統性。首先，監督方面的法律供給不足，支持不力。我國憲法及相關法律賦予了各級監督機關的監督權力，但對監督權限的劃分、監督職能的實施都沒有作出具體的規定，各監督機關缺乏監督細則和標準。其次，監督機構設置不健全。各監督機構之間分工不明確，職責交叉。最后，黨內監督網絡體系不夠科學嚴整，下級對上級的監督不具有操作性。黨章規定，黨員有批評、監督黨的任何組織和任何黨員的權利。廣大黨員群眾的檢舉、揭發和批評等監督活動，是構成黨內監督過程的基礎性活動，但由于缺乏相應的配套性措施，使廣大黨員的監督作用沒有充分發揮出來，如黨內事務公開的程度不夠，廣大黨員對權力行使的過程和結果不甚了解，無法監督。

3 關于完善執政黨監督體制的若干思考

從中央到地方，全黨為克服黨內監督機制存在的問題，建立和健全科學和高效的黨內監督機制，已經做了大量的工作。建立和健全科學和高效的黨內監督機制，需要重點解決好以下幾個問題。

3.1 監督體系要完整、科學，做到事前、事中、事后的監督相互結合

完善黨內監督體制，既要搞好事后監督，又要搞好事前監督和事中監督。目前，黨內監督工作中存在的一個薄弱環節，就是事前監督和事中監督不夠有力，因此，事前、事中和事后監督，重點在事前、事中監督。要以預防、引導、檢查、督促、幫助為主，把事前、事中和事后監督三者有機地結合起來，保持整個監督過程首尾的有機聯系，全部發揮黨內監督機制的作用和功能，從整體上提高監督的效果。

從源頭上預防和治理腐敗符合事物的發展規律，是治本之策。辯證唯物主義告訴我們，分析和解決問題要善于透過現象看本質，要抓主要矛盾和矛盾的主要方面，要抓住事物發生發展的源頭和根本。這就要求我們在反腐敗斗爭中不能被形形色色的腐敗現象弄花了眼，弄昏了頭，而是要仔細地分析產生這些腐敗現象的根本原因在哪里，從而加以綜合治理。深化改革，創新機制、體制，筑牢抵御腐敗的制度防線。 從源頭上預防和治理腐敗的根本舉措在于深化改革，必須通過深化改革，完善體制，創新機制，用科學的、系統的、可操作的法律法規、規章制度來約束權力、規范行政行為，堵塞漏洞，鏟除產生腐敗的土壤和條件。要通過加強廉政法建設，真正形成用制度規范從政行為，按制度辦事，靠制度管人的有效機制，保證領導干部廉潔從政。

3.2 完善紀委的監督獨立性，樹立專門監督機關的權威性

胡錦濤同志在中央紀委第二次全會上明確指出：“各級紀律檢查機關是黨的監督機關，在黨風廉政建設和反腐敗工作中肩負著重要使命。”紀檢監察部門是制約權力的主體力量，是黨和政府的免疫系統。黨內監督的效果，主要取決于紀檢監察部門在監督過程中發揮能動作用的大小。這就要求各級黨組織必須加強黨的各級紀檢監察部門的建設，充分發揮他們的主導作用。

黨章對黨內監督領導體制的規定是：“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。”這一監督體制，實際上是橫向領導為主，縱向領導為輔。從實踐結果來看，就監督同級黨委這一點來說，就很難做到。原因很簡單，各級紀委既是同級黨委的被領導者，又是同級黨委的監督者。被領導者監督領導者，權力小的監督權力大的，這本身就是矛盾。況且，監督者的權力及各種待遇又是由被監督者決定的，其結果是紀委既不想監督同級，也監督不了同級。由此導致黨內監督的權威性不夠，獨立性不強。特別是紀檢部門在處理一些重大問題與黨委意見不一致時，體制方面的問題就更突出了。

就科學意義上的監督而言，一是監督者與被監督者必須地位權力相等；二是監督者必須具備足夠的獨立性。如果要做到各級紀檢監察部門監督同級黨委及其成員的話，就必須對現行的領導體制進行改革和調整。其一，將各級紀檢監察部門升格到黨委同級，成為黨政領導機關的幾套班子之一，從而達到任務與權力的匹配。其二，由橫向領導為主改為以縱向領導為主，以增加紀檢監察部門的獨立性。其三，各級紀檢監察委員由同級黨代會選舉產生，不兼任同級其他機構的任何職務，但有權參加同級幾套班子的任何會議，查閱任何認為有必要的各種資料。紀檢監察部門的決議同級黨委無權否決，如有不同意見可移交聯席會議解決，再有爭議，則提交黨代會表決或上一級紀檢監察部門裁決。以此來增加黨內監督的權威，解決黨內監督的職責與權力不吻合的現象。

3.3 突出監督重點人物，加強對權力運行的監督制約

黨的十六大報告明確指出：“加強對權力的制約和監督。建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。”這一論述非常精辟，含義十分深刻。

黨內監督的重點是領導干部。對領導干部的監督，實質上就是對領導干部權力的監督，防止權力性質的變化和權力使用范圍的擴大，保證權力沿著正確的方向運行。對權力的動態監督，可分為三個方面：一是對權力授予過程的監督；二是對權力行使過程的監督；三是對權力行使結果的監督。但就目前而言，這三方面的監督仍缺乏力度。盡管多年來黨的紀檢監察部門查處了許多違紀案件，但這僅僅是對一部分人的權力行使結果的監督——即可能有問題或已出現問題的那部分人的監督。可以說，加強對權力整體的、動態的監督，是做好對領導干部監督的核心所在。

加強對權力運行的制約，是有效預防腐敗的關鍵。從近年來反腐敗斗爭的實踐看，許多大案要案都涉及權力過于集中而又缺乏有效監督制約的問題。特別是在擁有干部人事權、司法權和行政審批權等關鍵崗位，很容易產生權錢交易的腐敗行為，而監督機制不完善，監督不到位是一個很重要的原因。解決這一問題，必須進一步加大對權力的監督力度，努力建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。

3.4 黨內監督與其他監督相結合，提高監督的整體效能，形成最大監督合力

充分發揮各監督主體的積極作用，必須把多層次的監督系統協調起來，發揮出整體效能。

一要充分發揮黨內監督的主導作用。要將黨的紀律檢查機關作為監督的主導協調機關，使其承擔全面掌握監督情況、準確及時處理監督問題等職責。充分發揮執紀查案的重要作用，增強黨內監督的權威性和有效性。

二要整合各種監督力量，形成監督合力。要把黨內監督和黨外監督結合起來，使黨內監督、國家專門機關監督、民主黨派監督、群眾監督和輿論監督等相結合，按照“目標一致，優勢互補、形成合力”的要求，對權力進行全方位監督。加強黨內外的聯合監督，要明確各監督主體的職能界限，減少扯皮；建立各監督主體的溝通制度，取長補短；加強監督機構之間的交叉監督，形成相互監督的機制和氛圍。

三要綜合運用各種監督形式，形成權力正確行使的有效機制。加強國家權力機關監督，依法落實人大的監督職能，保證權力依法公正行使；加強政協的民主監督，拓寬政協委員反映情況的渠道，促進黨和國家機關改進工作；加強法律監督，充分體現法律監督的約束力、威懾力和強制力，維護社會的公平正義；加強行政監督，不斷強化行政監察和審計監督等作用，保證政令暢通；加強群眾監督，切實保障群眾的批評建議權、檢舉控告權、置疑申訴權，實現行使權力與維護群眾利益相統一；加強新聞輿論監督，關心、支持和指導新聞單位正確開展輿論監督工作，促進權力的規范行使。

要把黨內監督、法律監督、群眾監督結合起來，發揮輿論監督的作用。黨內監督與黨外監督的結合是開展反腐敗斗爭的有效機制。人民群眾和廣大黨員擁有多少監督權力是衡量一個社會和我們黨內民主發展程度的標志之一。目前我國社會產生腐敗現象的原因，主要就是人民群眾和廣大黨員無法有效地行使監督權，使一些權力被個別黨員干部當成他們謀私的工具濫用。因此要擴大人民群眾和普通黨員的監督權，完善民主監督制度。要建立和完善外部約束機制，逐步實現重大事項公開制度，增加權力運行的透明度，讓群眾直接參與管理和監督。人民群眾的監督是一種最強有力的、廣泛的、有效的監督。執政黨的黨內監督，只有同加強黨外監督與制約相結合，才能搞好。黨內監督機制的完善應同黨外監督機制的健全同步進行，有機結合。

作者簡介

周楠（1980-）女，河南商丘人，中共河南省委黨校黨史教研部講師，博士，主要從事中共黨史方向研究。