對信訪制度改革的思考

陸娟

【摘 要】信訪是我國公民的一項基本的民主政治權利，文章通過對我國信訪制度的現狀分析，了解了信訪制度的形式、內容和特征，分析了我國現在信訪制度的缺陷并提出了相應的改革思路。

【關鍵詞】信訪制度；改革；思考

一、概述

縱觀中華上下五千年，歷代統治者為了鞏固自己的統治地位，一般都很重視信訪制度，專門設置一些機構來聽取大臣和居民的意見和計策，用以體察民情，了解民意。信訪制度是各項有關信訪活動的行為規則的總和，是一項具有中國特色的社會制度，信訪制度使人民群眾依法行使民主權利，維護自身合法權益，使國家機關發揚社會主義民主，做到為人民服務、接受人民群眾監督，也為國家機關提供了社情民意方面的重要信息，使國家機關能及時發現問題，進而針對問題調整政策、化解矛盾，積極探索信訪工作長效機制，從源頭上減少群眾上訪，預防群體性事件發生，為信訪工作規范化、法制化奠定了堅實基礎。

當今社會生活的各個領域都存在信訪工作，信訪原來的聯系群眾和反應社情民意的功能趨于弱化，信訪方式成了相當一部分民眾與政府抗爭維權的主要手段，非制度化的信訪不斷擴大，從上訪逐漸發展成集會、游行、滋事，從個別訪發展到集體訪，越級訪大量增加。從1993-2003年間，中國“群體性事件”數量已由每年1萬起增加到6萬起，參與人數也由約73萬增加到約307萬。而且信訪活動出現群體性和越級性，信訪的問題反復、行為過激，在重大會議、節日和活動等敏感事件點，人民群眾的上訪率很高。

我國《憲法》沒有對信訪做出具體直接的規定，所以沒法很好的規范信訪制度，新《信訪條例》更加的規范化，信訪步入法制化的軌道，但是處理程序的規范，終結機制還是不夠完善，后來出現了一些地方性和部門性的規定，這類規范工作特點不同，重視的程度不一，法律位階不高，對我國信訪立法產生了不利影響。

二、信訪制度的形式、內容和特征

（一）信訪制度的形式

我國現在的信訪制度大致分為參與類、求決類和訴訟類三種，參與類信訪只要是指信訪人給各級黨政機關提出意見建議或者是批評，求決類信訪是指信訪人員給政府機關反映問題要求解決，訴訟類的信訪人對司法機關的立案、裁判、執行等不服，提出的控告申訴的信訪活動。

（二）信訪制度的內容

信訪的主要問題包括國有企業改制、勞動及社會保障問題，再就是“三農”問題、涉法涉訴問題以及土地房屋拆遷安置補償、環境保護、以及干部作風問題等，信訪人依法客觀據實提出問題和要求，政府工作人員都要客觀合理的給與解決和處理。

（三）信訪制度的特征

1.信訪制度具有高效性，信訪人通過書信、走訪等形式直接與國家相關部門溝通、反映自己的訴求，更加實惠、經濟、高效，國家機關的工作人員及時處理人民的各種信訪問題。

2.相關部門處理問題的主動性，部門干部能夠發現自身錯誤，不斷地自我批評和改正，主動的完成信訪人提出的問題。

3.信訪制度體現了國家和群眾利益的同一性，國家的一切出發點都是為了人民的利益，只要是信訪人依法客觀據實提出的問題和要求，國家機關都要依法公正合理的處理解決。

三、我國信訪制度的缺陷

信訪制度作為我國特有的一項政治制度，發揮著極其重要的作用，是黨和人民聯系的重要渠道，加強了黨和政府同人民的聯系，有助于黨和政府克服自身的缺陷，更好的為人民服務，但是任何制度都存在缺陷，近年來，信訪制度也呈現出不少缺陷。

（一）缺位的制度糾錯

近幾年我國出現了“信訪洪峰”，這充分體現出了信訪體制和制度的缺陷，信訪問題歸根到底是我國法治不健全造成的。司法缺乏公信力、行政缺乏約束力、私權缺乏保護力，信訪機構承擔的社會責任越來越重，逐漸不堪重負，而且信訪制度運行過程中存在內在沖突，信訪機構承擔社會責任巨大卻權力微薄，信訪問題要順利解決都需要請示領導，而領導的工作又比較繁忙，100個案件可以批示一到兩個就算多了，造成了信訪問題出現的頻率高與解決效率低下的矛盾。社會各個領域任何一個方面的問題都有可能成為信訪的導火索，而在被受理的信訪事項中，真正立案調查處理的不足10%，通過信訪解決問題的只占到千分之二左右；信訪程序看似簡單、直接卻成本高昂，代價巨大，大部分信訪群眾都認為信訪比較經濟、方便和快捷，是一種廉價的救濟手段，但是上訪者在沒有得到滿意答復時，會不斷上訪，投入大量的人力、財力和物力，還要忍受著精神的折磨。本地政府為保護本地政績，千方百計的阻燒和勸誡上訪者，這些工作的費用也是很可觀的。信訪制度與運行實踐中的問題互相矛盾，取消信訪無異于堵住了群眾發泄不滿情緒的“出氣口”，但是強化信訪又可能與我同建設法治國家的目標背道而馳。

（二）角色定位尷尬

信訪工作機構不是單獨序列的國家機構，一直都是以各級政府內部的辦事機構存在的，然而現實運行中，信訪機構現在起到了維護社會穩定的作用，糾紛解決機制，但是有時候信訪部門的權利不受制約，無限擴大，工作的觸角延伸到社會的各個階層、各個領域、各個部門。信訪制度得到人民群眾的廣泛認可，人們提倡加強信訪制度，但是從依法治國看來，應該削弱信訪機構的一些職能，提倡依法辦案，而且現在對信訪制度的立法還不是很完善，使得信訪制度的角色定位尷尬。

（三）人治色彩濃厚

我國憲法的精神是“法制”，而信訪制度主要依賴于“人治”，普遍認為人情大于法，領導的批示大于法，有了領導的批示一切問題就迎刃而解了，隨意性大，這在很多時候是對依法行政的一種干預，如強壓、妥協、哄騙、對司法的行政干預等。例如某些地方和部門為了穩定住信訪人員，阻止其進京或是越位上訪，在重大的會議政治活動期間和“敏感”時期，對上訪者進行24小時的監控，嚴重的甚至還限制其人身自由，2003年北京“上訪村”就有一份倡議書寫到：“地方政府借用信訪條例，濫用職權，欺壓上訪人員，用各種手段收容、遣送、關押、毆打，有的被送進精祌病院，上訪人員問題得不到解決，人身受到傷害，精神受到摧殘，給國家和人民帶來不可彌補的損失。”endprint

四、我國信訪制度的改革思路

（一）明確信訪制度的功能定位

信訪制度一直是我國公民實現權利救濟的重要選擇，應該積極消除信訪制度監督行政行為所造成的不良影響，確立“權利救濟”作為特定時期的信訪的主要功能，還要進行相應的制度構建，將信訪制度打造成為對行政訴訟、行政貧議、民事訴訟等權利救濟機制的補充機制。

（二）合理設置信訪機構，對信訪考核制度進行完善

在信訪機構改革方面，可以將信訪部門職能劃入人大之內，將政府內部的信訪機構分離出來，在人民代表大會系統下設立信訪機構，借鑒國外已有的申訴專員制度，建立起符合我國國情的人大監督專員制度，建立人大監督專員制度在我國現行制度框架之內具有實施的可能性，信訪制度要斬斷信訪量與基層政府業績的關聯，完善信訪考核體系。

（三）建立健全信訪制度機制，強化信訪的監督、引導作用

隨著法治建設的不斷推進，將信訪制度納入嚴格的法律軌道，建立唯一一個受理來信來訪案件的信訪部門，要實現程序上的完善，做到書面答復并留存檔案，在保護隱私的情況下，將辦理情況向社會公開。

（四）促進司法獨立與公正，加快社會法治化進程

在制度上，保障司法獨立是減少信訪量高位運行的重要保證，同時還要注重在制度上對人民群眾進行宣傳和引導，應著力簡化訴訟程序以及減少成本，培養專業人才，提高接訪人員素質，具備過硬的專業素質，以及處理實際業務的分析、協調等能力，善于與來訪者溝通以及與政府各部門進行協作，積極轉變工作態度及改進工作方式，做到真正讓人民群眾滿意。

五、結語

信訪制度本身是在當代社會下人治的導向所形成的，是人治社會的產物，它不利于糾紛的解決與人權的保障，應該強化其功能，規范其制度，使其在實踐中不斷地完善和發展，成為科學合理的制度，而不是簡單地強化或弱化，甚至廢除。對信訪制度的改革應與整個社會體制改革聯系起來，采取漸進方式實現以法治為內容的信訪制度改革，我國的信訪制度究竟應該如何改革，這是學者和政府官員以及社會各界都需要繼續認真反思和研究的一個問題。

參考文獻

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