基于內部控制視角的高?？蒲薪涃M管理探討

蔣美玉

【摘 要】 科研經費管理是高校經費管理的重要內容之一。文章根據(jù)財政部2012年11月發(fā)布的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》和教育部、財政部2012年12月發(fā)布的《關于加強中央部門所屬高校科研經費管理的意見》，結合企業(yè)內部控制理論，從內部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監(jiān)督五個方面分析了高?？蒲薪涃M管理中存在的主要問題，并探討了相應的管理措施。

【關鍵詞】 高校； 內部控制； 科研經費管理

中圖分類號：G475 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）22-0100-03

隨著國家對科技的高投入，高校科研經費總額不斷增加，科研經費已成為高校重要的資金來源。科研經費規(guī)模的不斷增長，有力地促進了高校科研能力、學科綜合水平的提高，但目前部分高校存在科研經費管理制度不健全、制度執(zhí)行不嚴格、資金使用效益不高等問題，不僅引起了各級管理部門的高度重視，同時也引起了社會的廣泛關注。近幾年，教育部、財政部進一步加大了對科研經費的管理力度，同時出臺了多個關于加強科研經費管理方面的文件，并明確提出了建立健全科研活動內部控制機制的要求。如何完善科研經費管理，加強對科研經費運行的制約與監(jiān)督，提高科研經費使用效益已成為高校面臨的重要課題。

一、高?？蒲薪涃M管理中存在的主要問題

（一）內部環(huán)境——相對薄弱

內部環(huán)境是高校建立和實施內部控制的重要基礎。高校內部環(huán)境內容主要包括組織架構、議事決策機制、崗位責任制、人力資源政策和高校文化等。目前，內部環(huán)境方面存在的主要問題如下：一是未建立或落實科研經費使用、執(zhí)行、監(jiān)督方面的經濟責任制；二是部分項目負責人（含課題負責人，下同）尚未樹立科研經費公共屬性理念，規(guī)范使用科研經費的意識不強；三是科研經費內部控制相關制度分散在高校各類管理制度中，尚未形成健全的內部控制規(guī)范體系。

（二）風險評估——尚未建立

風險評估是高校及時識別、分析單位層面與業(yè)務層面中與實現(xiàn)內部控制目標相關的風險，合理確定風險應對策略。風險包括外部風險和內部風險。高?？蒲薪涃M管理相關的外部風險因素主要包括國家的科研經費投入總量、法律法規(guī)監(jiān)管要求等因素，內部風險因素主要包括學校層面風險因素和科研活動層面風險因素。其中，學校層面風險因素包括組織機構設置、科研管理機制建設、科研管理制度體系建設等因素；科研業(yè)務層面風險因素包括預算管理、收支管理、采購管理、資產管理、合同管理等因素。目前大多數(shù)高校尚未建立科研活動風險評估機制，也沒有由專門機構圍繞以上風險來源系統(tǒng)地進行風險識別和分析，并采取風險應對策略。

（三）控制活動——力度不夠

控制活動是確保高校風險得以應對和控制的一系列制度和程序?？刂苹顒邮莾炔靠刂频闹匾侄巍？刂苹顒迂灤┯谡麄€高校，包括學校層面的機構和崗位設置，也包括科研業(yè)務層面的各個管理流程。目前，控制活動方面存在的主要問題如下：一是預算控制方面存在預算編制不細化、預算執(zhí)行不嚴的情況；二是收支控制方面存在部分收入通過“代管經費”科目核算、科研項目經費未?？顚Ｓ玫痊F(xiàn)象；三是實物資產控制方面未嚴格執(zhí)行資產清查制度，資產共享差等問題；四是科研合同控制方面存在合同管理與預算管理、收支管理對接不暢等情況。

（四）信息與溝通——銜接不暢

信息與溝通是高校及時、準確地收集、加工、傳遞與內部控制相關的信息，確保信息在單位內部、單位與外部之間進行有效溝通。信息與溝通是內部控制的有效載體，是連接其他四個要素的橋梁。目前，信息與溝通方面存在的主要問題如下：一是科研、財務、資產等職能部門以及項目組（含課題組，下同）之間尚未形成有效的溝通協(xié)調機制，科研經費管理信息溝通不暢；二是科研經費信息與溝通方面的規(guī)章制度不完善，缺乏信息披露制度。

（五）內部監(jiān)督——投入不足

內部監(jiān)督是高校對內部控制建立與實施情況進行監(jiān)督檢查，評價內部控制的有效性，發(fā)現(xiàn)內部控制缺陷，形成書面報告并做出相應處理的過程。為保證內部監(jiān)督的有效性，高校需要明確內部審計機構（或經授權的其他監(jiān)督機構）和其他內部機構在內部監(jiān)督中的職責權限，規(guī)范內部監(jiān)督的程序、方法和要求，全面、及時地對內部控制建立與實施情況進行監(jiān)督和自我評價。目前，高校審計、監(jiān)察等部門因人員力量不足等原因，采取的內部監(jiān)督更多是事后監(jiān)督，而缺少事前、事中監(jiān)督，也沒有全面開展內部控制自我評價。

二、加強高?？蒲薪涃M管理的措施

（一）從上到下，切實加強內部環(huán)境的基礎作用

高校首先要根據(jù)國家法律法規(guī)和大學章程，加強頂層設計，優(yōu)化組織架構，建立健全科研經費管理議事規(guī)則，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督方面的職責權限，形成三權分立、互相制衡的有效機制；明確高?？蒲袠I(yè)務流程及崗位職責，確保不相容崗位相互分離，實現(xiàn)崗位之間的制約和監(jiān)督。此外，還需要采取以下內部控制措施：

1.明確責任主體，強化經濟責任。明確校（院）長的領導責任及科研、財務、資產、審計、監(jiān)察等部門的職責和權限，明確院、系、所及其他校內科研機構的監(jiān)管責任和項目負責人的直接責任，并簽訂科研經費經濟責任狀，使高校各級部門和人員正確認識和履行自身所負有的經濟責任，確保經費使用權、管理權和監(jiān)督權的有效行使。

2.完善管理制度，出臺內部控制規(guī)范。（1）逐步完善涉及高?？蒲谢顒尤^程中的人、財、物各方面的管理辦法、制度以及科學合理的工作流程，形成程序規(guī)范、簡潔易行、覆蓋所有縱向及橫向科研項目的管理制度體系。（2）明確科研經費內部控制職能部門或牽頭部門，并出臺高?？蒲薪涃M內部控制規(guī)范，為高校各級各部門有效執(zhí)行內部控制提供操作指南。

3.完善人力資源政策，加強科研行為管理。（1）聘請財經、法律等方面的專家，對科研人員進行財經法規(guī)專項培訓、警示法紀教育、科學倫理教育等，引導科研人員增強法律意識，樹立科研經費公共屬性觀念，強化責任意識和內部控制意識。（2）制定科研人員職業(yè)道德規(guī)范，建立和推行科研人員科技誠信檔案制度和科研廉政責任制，并制訂相應的防范和懲治措施，增強科研人員道德自律性，貫徹遵紀守法思想。（3）建立科研人員科研績效考核、評價、獎勵制度，完善績效檔案，并將其作為科研人員年度考核、專業(yè)技術職務評聘和項目推薦的重要依據(jù)，同時對經費管理規(guī)范、使用效益高的科研團隊和個人予以表彰和獎勵，并在項目申報或經費分配等方面加大支持力度，不斷提高科研經費使用效益。endprint

（二）從無到有，逐漸發(fā)揮風險評估的指引作用

高校要根據(jù)科研經費管理目標，設定控制目標，并及時進行風險識別、分析和評估。在風險評估中，要建立一套完整的內部控制評估機制，需要將任務進行層層分解、落實到學校內部各個部門以及管理崗位，并對其內部控制狀況進行檢查、評價和考核。如科研管理部門要及時收集外部信息，充分關注國家政策及形勢變化、法律法規(guī)監(jiān)管要求、媒體網絡信息報道等，了解科研經費管理動態(tài)與趨勢；財務、資產等部門要收集內部數(shù)據(jù)資料，及時跟蹤科研經費使用與管理情況，采用問卷調查、集體討論、專家咨詢等定性方法與統(tǒng)計推論等定量方法，分析風險發(fā)生的可能性和風險造成的影響程度，查找大額采購項目、大額資金收付業(yè)務、特殊支出業(yè)務等活動的內部控制風險點，并尋找風險應對措施。

（三）由弱到強，重點提高控制活動的管控作用

高校科研經費控制方法主要包括不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據(jù)控制和信息內部公開。高校要通過預算控制方法將學校所有科研業(yè)務銜接起來，合理設置內部控制關鍵崗位，明確崗位職責、業(yè)務權限、審批程序和相應責任，確?？蒲匈Y產安全完整，收支合法合規(guī)，會計信息真實完整。

1.突出預算控制，充分發(fā)揮預算對科研活動的整體管控作用。（1）明確預算編制與調整制度，要求項目負責人編制科學、合理、真實的全口徑預算，并對縱向科研項目實施預算評審制度，要求按預算審核建議調整項目預算，做到從源頭上控制科研經費管理。（2）采用預算總量控制與分項控制相結合的辦法，控制科研經費開支范圍、標準及額度，提高預算執(zhí)行的有效性。（3）加強科研經費會計核算口徑與科研經費決算報表體系的銜接管理，提高科研經費預決算報表信息質量。（4）建立預算分析與考核評價制度，定期反饋預算分析及執(zhí)行情況，督促項目組及時改進，提高科研經費使用效益。

2.加強收支控制，保證收入的完整性和支出的規(guī)范性。（1）明確要求所有科研經費納入學校財務部門統(tǒng)一管理，且通過“科研經費撥款”或“科研事業(yè)收入”科目進行核算。（2）從以下四個方面加強支出控制：1）加強支出審批控制，對越權審批的一律不予支出，并嚴防有多個項目的科研人員混用和挪用科研經費；2）加強支出審核控制，全面審核各類單據(jù)，重點審核單據(jù)來源是否合法，內容是否真實、完整，是否符合預算、合同（任務書），審批手續(xù)是否齊全；3）加強外撥（轉撥）經費的審核，重點審核外撥（轉撥）經費額度、撥付方式、開戶銀行和賬號等內容是否與合作（外協(xié)）項目合同相符；4）加強支付控制，明確報銷業(yè)務流程，按照規(guī)定辦理資金支付手續(xù)。其中，支付勞務性費用，應建立銀行卡支付制度，一律通過個人銀行卡以零現(xiàn)金方式支付。

3.加強資產控制，強化對實物資產配置、使用和處置等關鍵環(huán)節(jié)的管控。（1）對實物資產實施歸口管理，明確資產使用和保管責任人。（2）建立大型、貴重儀器設備采購前論證及評估制度，需購置重大儀器設備、重要文本文獻等時，要綜合考慮學?，F(xiàn)有相關資產存量及使用情況、區(qū)域內資源配置及共享情況，進行資產購置審批，避免重復購置和閑置浪費。（3）科研資產采購應嚴格遵守招標管理制度，涉及政府采購的，要求嚴格按照政府采購相關規(guī)定執(zhí)行。（4）建立資產驗收和登記制度，建立臺賬，加強實物管理。（5）堅持和完善固定資產清查制度，對所有科研資產定期組織清查盤點工作，并根據(jù)盤點結果采取相應措施。（6）建立資產信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對資產的動態(tài)管理與信息共享，并公開可共享儀器設備詳細信息，提高資產共享率。（7）建立大型、貴重儀器設備處置評估制度。

4.加強合同控制，明確管理路徑，建立全方位的合同監(jiān)督管理體系。（1）對科研合同統(tǒng)一歸口管理，明確合同簽訂范圍，實行授權審批制度。（2）嚴格審查對方的資質原件，對合同文本嚴格審核，必要時會審或借助專家力量進行審核。同時，要建立合同文本統(tǒng)一分類和連續(xù)編號制度，以防止或及早發(fā)現(xiàn)合同文本的遺失。（3）對合同履行情況進行跟蹤，根據(jù)需要及時補充、變更甚至解除合同。發(fā)生糾紛的，在規(guī)定時效內與對方協(xié)商談判。（4）建立財務部門與合同歸口管理部門的溝通協(xié)調機制，實現(xiàn)合同管理與預算管理、收支管理相結合。財務部門應當根據(jù)合同履行情況辦理價款結算、進行賬務處理。（5）規(guī)范合同管理人員職責，明確合同流轉、借閱和歸還的職責權限和審批程序等有關要求，加強科研合同信息安全保密工作。

（四）由點到面，全面提高信息與溝通的聯(lián)動效果

1.強化部門協(xié)同，建立科研項目信息共享平臺。利用校內局域網聯(lián)合打造全面涵蓋科研立項、合同簽訂、經費支出、中期檢查、結題驗收等全過程的科研信息與資源網絡共享平臺，確保信息在科研、財務、資產、審計等相關職能部門之間進行順暢溝通和反饋，方便科研人員實時了解科研經費動態(tài)信息，有效解決信息溝通不暢的問題。

2.推進信息公開，確?？蒲薪涃M財務及審計信息公開透明。（1）探索建立科研財務信息披露制度，逐步推進科研經費使用、績效考評等方面信息披露工作，確?？蒲薪涃M信息公開透明，促進科研人員合法、合規(guī)使用經費。（2）探索建立科研經費審計結果公告制度，將審計結果公開化、透明化，進一步增強科研經費審計監(jiān)督效果。

（五）由表入里，有效發(fā)揮內部監(jiān)督的免疫作用

1.加強審計監(jiān)督，逐步推行科研經費全過程審計和績效審計。在保障內部審計機構獨立性的前提下，增加人員、加強培訓、提高審計運行經費，為審計部門加強科研經費監(jiān)督提供支持。審計部門在繼續(xù)做好科研審簽的基礎上，進一步加大結題審計力度，同時引入重大、重點科研項目全過程審計，并逐步推行科研經費績效審計，進一步提高審計工作效果。

2.開展內部控制自我評估，合理保證內部控制實施效果。由內部審計機構（或經授權的其他監(jiān)督機構）牽頭，組織高?？蒲?、財務、資產等部門及關鍵崗位人員實施內部控制自我評估，評價內部控制的有效性，及時查找設計及運行缺陷，分析原因，提出建議，進行整改，促進科研經費管理水平的提高?！?/p>

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