關于當前出版企業深化產權改革的思考

摘要：當前，出版企業的產權改革成果與建立現代企業制度、塑造市場主體的改革目標還有較大的差距。鑒于國有制企業與市場主體的內在矛盾，可考慮將當前出版企業劃分為面向社會的和面向市場的兩類，前者在產權改革過程中須堅持國有資本絕對控股，后者則可以向非國有控股的混合所有制方向調整產權結構。

關鍵詞：產權改革；市場主體；公司治理；混合所有制

產權制度是現代企業非常重要的制度之一。歸屬清晰、權責明確的產權制度，是市場經濟的基礎和市場交易的前提。從計劃經濟向市場經濟轉型的一個重要內容，就是對與計劃經濟體制相適應的產權制度進行改革。因此，產權改革是我國出版體制改革的邏輯起點，也是經營性出版單位轉企改制的重要內容。

一、當前出版企業產權改革的主要問題

在計劃經濟體制下，政府對出版社的管理主要是通過行政手段實現的，即每個出版社都有一個主辦單位和主管部門履行領導和監督責任。轉企后，出版社要擺脫部門所有，和原來的主辦主管單位在行政上脫鉤。在當前的制度設計中，脫鉤并不意味著出版社和代表國家的原上級單位一拍兩散，而是通過產權改革，將出版社的傳統所有權轉變成股權和公司法人權利，以主辦主管制度體現的國家與出版社的關系由原來的行政隸屬關系變為公司股東與經營者的關系，出版社由依附于政府部門管理的事業單位，轉變為依靠公司治理的現代企業。

公司治理的本質是一套制度安排，以實現對內部人的控制、監督、激勵和約束。它通常采用“三權分立”制度，即決策權、經營管理權、監督權分屬于股東會、董事會或執行董事、監事會，通過三方權力的制衡，使其各司其職，又相互制約，保證公司的順利運行。要完善公司治理，就要明確劃分股東、董事會、監事會各自的權力、責任和利益，從而形成各方之間的制衡關系。公司治理的主要意義是不同的所有者能夠借助股東大會機制來協調彼此之間的利益和矛盾，進而形成一個獨立于所有者意志的統一的公司。

目前，經營性出版單位已經完成轉企的階段性任務，具備了進入市場的企業法人資格。接下來，出版企業要通過改制解決建立現代企業制度、實現公司治理的問題。根據我國國有企業在市場經濟條件下的內部和外部管理問題，十四屆三中全會《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》把現代企業制度的基本特征概括為“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”。其中，產權清晰是基礎，其他幾個內容和要求都是由產權清晰派生、延伸出來的。出版企業的改制或產權改革是出版企業建立現代企業制度、實現公司治理的關鍵前提。

當前出版企業的產權改革取得了一些成績，如建立了國有資產的委托授權機制，但還存在著明顯的問題。首先，是產權主體的單一性。國有出版企業的產權改革主要涉及兩個層次。第一個層次，是國有共股基礎上的產權多元化。國有共股，是指企業的產權主體分屬于國有產權的不同代理人。雖然國有共股基礎上的產權多元化并沒有改變各個產權份額都為國家所有的本質，但由于各具體投資主體對自身利益的關注，也能在一定程度上化解國有獨資公司的一些管理弊端。例如，如果出版社有兩個或兩個以上的國有產權代理，那么按照《公司法》要求，社長要嚴格依據董事會的決議來管理出版社，從而避免產權所有者的越權干預或自己獨斷專行等問題。然而，從目前出版企業的股份制改造情況來看，絕大多數出版企業都還保持著單一的產權結構，如大學出版社由所屬高校獨資經營，地方出版集團由當地政府全資所有。

其次，是國有股“一股獨大”現象嚴重。出版企業產權改革的第二個層次，是引入非國有資本。這一層次的產權改革是真正意義上的改制，即在國家擁有100%股權的企業中引入非國有資本，包括出售存量國有產權和新增非國有資本，使純國有企業變為含有非國有股的股份制企業或不含有任何國有股的非國有企業。目前，只有出版企業的二級企業有引入非國有資本的改革舉措。一類是地方出版集團所屬的股份有限公司進入股票市場，任何私營資本都有了購買其股票的權利和機會，但國有股在上市公司的持股比例遠遠高于51%的絕對控股比例；另一類是出版企業的子公司與民營資本合資成立的有限責任公司，國有資本在合資公司中占絕對控股地位。在一級企業層面上，出版企業仍然只有國家這個唯一的所有者。出版企業產權完全或高度集中于國有股的產權結構，一方面易導致政府權力憑借大股東地位過多介入企業經營的弊端，一方面也造成無人從所有者角度關心企業國有資產保值增值的問題。

產權主體的單一性、國有股“一股獨大”現象以及出版業較濃的黨政化色彩，使得出版企業的企業制度較為脆弱，主要表現是行政管理手段的偏重、公司治理機制的虛化及其必然導致的企業市場主體地位的缺失。這意味著，出版企業的產權改革并沒有完全到位，還有繼續深化的必要和空間。

二、國有企業與市場主體的內在矛盾及角色定位

國有企業產權改革的重要目標是，通過股份制改造，將出資者所有權與企業法人財產權分離，以促進政企分開，恢復企業以獨立性和贏利性為主要特征的基本屬性。于是，在國有企業產權改革過程中，本著產權從模糊、不合理變為清晰、合理的基本原則，采取了國有資產的委托授權投資方式，形成了歸屬明晰的多級委托代理關系：國家作為全民的委托人擁有所有權，公司作為獨立的法人擁有法人財產權，并以利潤最大化（或公司價值最大化）為目標參與市場競爭，從而在國有制的框架內使企業變為獨立經營、自負盈虧的市場競爭主體。然而，我國國有企業的改革實踐證明，表現為國有獨資或國有控股的國有制企業都很難改造成為建立現代企業制度的市場主體。1994年，國務院曾選擇100家大中型國有企業進行現代企業制度試點。但是，現代企業制度的推行并沒有像預期的那樣使國有企業的經營機制實現根本轉換，一個重要原因就是大部分所謂實行現代企業制度的企業僅僅偏重于法律形式的改變，即將過去按《全民所有制工業企業法》登記的企業改變為按《公司法》登記的企業，而沒有著力進行股權結構的重大調整，絕大部分企業仍然保持了國有獨資或國有絕對控股。①

學者楊瑞龍在理論上闡釋了國有企業無法成為市場主體的真正原因。國有企業主要有兩個基本特征：一是國家所有必然派出政府代理。由國家權力執行機構來代表國家行使國有產權是其邏輯選擇。在實踐中，不可能另外找到一個所有者代表，還依然使這個企業保持國有性質，即政企不分是國有企業的內生現象。二是國家所有權具有不可轉讓性。如果要保持企業的國有性質，就不能允許企業所有權轉讓，即企業的所有權轉讓與保持企業國有制性質不可能同時并存。②這兩個特征使得國有企業在成為建立現代企業制度的市場主體方面面臨兩個困境：第一，在所有權不可轉讓的條件下，國有企業無法享有法人財產權。根據我國2005年頒布的《公司法》，公司是“企業法人，有獨立的法人財產，享有法人財產權”。所謂法人財產權，是指在所有權與經營權相分離的條件下法人對企業資產的排他性占有、支配、處分和收益的權利。如前所述，為了保持企業的國有制性質，其所有權是不能轉讓的，即企業沒有完全的資產處分權。在這種情況下，企業的自主權只能局限于生產、銷售，無權自主地處分企業資產，從而導致國有企業在破產、兼并重組等方面困難重重。第二，“政企不分”是國有企業的內生現象，因此國有企業在建立現代企業制度方面存在天然短板。當政府行使所有者職能時，必定會向企業注入體現政府偏好的約束規則。在行政干預下，企業的目標是多元的，既有社會目標，也有經濟目標，不可能總是以利潤最大化或企業長期價值最大化為目標參與市場競爭。基于絕對控股股東在企業中的排他性地位和作用，純國有企業的主要特征和成為市場主體的主要困境也同樣適用于國有控股企業。

綜上所述，國有制企業（包括國有獨資和國有絕對控股企業）不可避免地具有多元化的政府目標，要承擔一些社會義務，在市場競爭中不可能與目標更為單純的非國有企業在同一起跑線上賽跑，根本或者很難成為市場競爭主體。然而，這并不意味著國有制企業在市場經濟體制中沒有存在目的和存在領域。相反，國有制企業雖然參與市場競爭存在著先天不足，但在市場經濟中仍然占有舉足輕重的地位。由于公共產品、外部性和壟斷等問題，市場并不總是成功的，不可避免地存在失靈領域，而國有制企業恰恰可以在這些領域發揮重要作用，承擔社會使命。楊瑞龍認為，作為國有制企業的唯一或主要所有者，政府可以不受私人利益最大化的束縛，從社會利益最大化的目標出發，進入非國有企業不愿投資或經營的領域，彌補市場失靈。而且，所有權的不可轉讓性可以防止國有企業受經濟利益驅動退出該領域。③也就是說，沒有獨立法人財產權以及無法做到“政企分開”的國有制企業，雖然在成為市場競爭主體、參與市場競爭方面存在弱勢，但在提供公共產品、解決外部性、避免過度壟斷等方面有著天然的優勢，在市場經濟中應該著力扮演彌補市場失靈的重要角色。

三、出版企業深化產權改革的思路

當前出版企業遭遇的現實問題，以及國有制企業與市場主體內在矛盾及角色定位的理論闡釋，為出版企業深化產權改革提供了一種思路，即出版企業的產權改革不應搞“一刀切”，要么全部堅持國有制，要么全部轉向非國有，而應該采取分類原則：針對不同類型的出版企業設計不同的產權改革方案。

1. 出版企業的分類

首先，出版有外部性，所以政府要對出版活動進行一定干預，以彌補市場失靈引起的社會損失，實現最優的社會效果。歐美等出版產業發達的國家也非常重視對正外部性較高的出版活動的扶助。美國出版業高度市場化，但是政府仍為文化保留了一塊非商業化的分區，如非營利性大學出版社。它們出版的書籍雖然發行量不大，營業額也不高，但保證了圖書品種的多樣性，對于美國思想和文化的更新起到了至關重要和生命攸關的作用。④我國出版體制改革“事業”和“產業”的分類改革原則劃定了出版事業和出版產業的分界，但從保留的人民出版社、民族出版社、藏學出版社和盲文出版社等幾家公益性出版單位來看，非商業性出版力量明顯不足，它們更多的是承擔政治宣傳的任務，保護、創新文化的能力極為有限。鑒于此，有必要從產業領域再劃分出一些不適宜完全參與市場競爭的出版企業，由它們來從事一些正外部性較大的出版活動，主要承擔不能完全由市場實現的文化任務。

其次，產業化是與市場化緊密聯系在一起的。出版產業的發展，客觀上要求一大批出版社通過改革塑造成為自主經營、自負盈虧的市場競爭主體。國家也對此提出了明確的要求。2009年頒布的《關于進一步推進新聞出版體制改革的指導意見》明確提出：推動經營性新聞出版單位轉制，重塑市場主體。2011年公布的《中共中央關于深化文化體制改革若干重大問題的決定》再次強調了國有文化單位的深化改革目標：以建立現代企業制度為重點，加快推進經營性文化單位改革，培育合格市場主體。作為市場主體的出版企業不受政府多元化目標的影響，以企業利潤最大化或長期價值最大化為目標獨立參與市場競爭。當前，對利潤最大化有一種片面的理解，認為利潤最大化目標一定會助長出版企業的非文化行為。無論從理論上還是實踐上看，此觀點都是一種偏見。相反，如果我們承認市場的糾錯機制、認同企業獨立的重要性，就不會置疑出版企業在成長和發展過程中對文化責任的自覺履行。

基于出版的外部性和塑造市場主體的改革目標，并根據出版企業的不同目標或定位，可將出版企業分為面向社會和面向市場兩類：前者的主要任務是彌補市場失靈，實現社會目標；后者的主要任務是參與市場競爭，實現經濟目標。

2. 出版企業分類產權改革的方案

一般而言，發展目標多元的企業宜選擇國家絕對控股模式。這類企業通常既要實現一定的社會目標，又要在一定程度上參與市場競爭。因此，這類企業既不能由政府直接經營，又不能完全按照市場化要求進行改革，而應選擇國家控股模式，即在國有資本保持絕對控制力的條件下，引入多元化的產權主體（包括非公有資本），并通過股份制這種受法律保護和約束的契約關系來界定政府和企業之間的責權利關系。產權多元化應該采取穩妥的方法，有組織、分步驟地推進。首先允許新聞、出版等領域的國有企業參股，繼而允許其他行業的國有企業參股；待條件成熟后，可逐步引入一定比例的民營資本。在此基礎上，建立起由國有股、國有法人股和非國有法人股、個人股組成的國有控股公司。

承擔較多社會使命的國家級出版集團，例如中國出版集團、中國教育出版集團等可選擇國有獨資或國有絕對控股模式。另外，一些因正外部性較大而無法實現市場化生存的大學出版社也可以采用此模式。這種產權結構不能保證最大的經濟效率，但卻是國家實現政治和文化目的的必要手段。借助這種產權結構，國有資本可以在其所認為的關鍵出版領域具有較強控制力，也有助于保證出版體制改革進程的穩定性。但必須注意的是，即使國家絕對控股，政府也不能任意干預出版企業的微觀決策，而要通過合法的手段監督出版企業的投資和經營活動，以保證這類出版企業具有一定范圍內的獨立性。

對于要完成市場化改造、成為市場主體的出版企業，國家就不宜再硬性規定國有資本在出版企業中的比例，特別是國有資本不應再堅持對出版企業的絕對控股權，否則政企不分、所有權不能轉讓等難題就會依然制約這類出版企業建立完善的現代企業制度，成為獨立的市場競爭主體。這類出版企業可以改造成為上市或不上市的股份有限公司和有限責任公司，在國有資本逐漸退出的同時，形成國有資本、集體資本和非公有資本投資主體多元化的非國有控股混合所有制。對于國有出版企業而言，向非國有控股混合所有制方向調整產權結構，是通過釋放更多的國有股來引入更有活力和創造力的不同所有制主體，從而實現優化資本配置及效益最大化的目標。已經上市或正在等待上市的地方出版集團、絕大多數部委出版社和一些市場化程度較高的大學出版社的產權結構都可以轉向非國有控股的混合所有制。

面向市場的出版企業向非國有控股混合所有制的方向深化產權改革，可以進一步減少企業的非市場化目標，提高企業的經濟績效。有研究者曾以中國證券市場上市公司為樣本，將1998-2007年期間混合所有制和非混合所有制企業的業績進行比較分析后得到一個有意義的發現：從非混合所有制轉變為混合所有制，對公司業績有正面影響，特別是當轉變后第一大股東的持股比例高于40%的情況下，能顯著提高公司業績。⑤這意味著，出版企業轉變為混合所有制時，控制權的轉移具有重要意義。有研究發現，改制后仍然維持國有控股的企業，績效改變是最不明顯的；而改制后民營企業成為第一大股東的企業，績效提高最明顯，其次是管理層為第一大股東的企業。⑥

不可否認，混合所有制是我國漸進式產權改革的產物，是具有中國范式的產權制度。在該產權制度下，出版企業能否實現西方已發展幾百年的公司治理目標，特別是政企邊界的清晰化和不可逾越，還有許多實踐層面的難題有待解決。因此，出版企業產權改革的深化，不能只限于產權結構的調整，而要更長久地落在對公司治理的改善上。

（陸穎，北京印刷學院教師）

注釋：

①⑥張文魁.中國國有企業產權改革與公司治理轉型[M].北京：中國發展出 版社，2007：7，192.

②③楊瑞龍.我們想讓國有企業扮演什么角色[J].經濟界，1999（04）.

④ [法]弗雷德里克·馬特爾.論美國的文化：在本土與全球之間雙向運行的 文化體制[M].周莽譯.北京：商務印書館，2013：339-340.

⑤ 張文魁.中國混合所有制企業的興起及其公司治理研究[M].北京：經濟 科學出版社，2010：131.