學(xué)前教育政府有效供給的困境與創(chuàng)新

楊靜

摘 要：公共產(chǎn)品理論基于產(chǎn)品分類的標(biāo)準(zhǔn)，指出人們對(duì)不同類型的產(chǎn)品有不同的意愿，因此承擔(dān)不同產(chǎn)品有效供給責(zé)任的主體也不同。而作為準(zhǔn)公共物品的學(xué)前教育，政府理應(yīng)成為其有效供給的主體。本文以公共產(chǎn)品理論為視角，分析學(xué)前教育的產(chǎn)品屬性，厘清政府在學(xué)前教育有效供給中的職責(zé)與困境，并探究政府實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育有效供給的創(chuàng)新性對(duì)策。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育；有效供給；公共產(chǎn)品理論

二十世紀(jì)五六十年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾遜基于產(chǎn)品分類的不同標(biāo)準(zhǔn)，提出了“公共產(chǎn)品理論”的概念。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，按是否具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，可把產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，同時(shí)具備這三個(gè)特征的公共產(chǎn)品則屬于純公共產(chǎn)品，如天氣預(yù)報(bào)、國(guó)防、消防與外交等，否則就屬于私人產(chǎn)品。但介于兩者之間的產(chǎn)品則被人稱為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。

本文從公共產(chǎn)品理論的視角出發(fā)，分析學(xué)前教育的產(chǎn)品屬性，厘清政府在學(xué)前教育有效供給中的職責(zé)與困境，并探究我國(guó)政府實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育有效供給的創(chuàng)新性對(duì)策。

一、學(xué)前教育的產(chǎn)品屬性

對(duì)于學(xué)前教育的產(chǎn)品屬性，很多學(xué)者都有各自的觀點(diǎn)，他們的研究論述大致可分為三種：第一種認(rèn)為學(xué)前教育屬于純公共產(chǎn)品，第二種則把學(xué)前教育歸為私人產(chǎn)品，第三種觀點(diǎn)認(rèn)為學(xué)前教育與其他類型的教育一樣，都介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間，屬于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。楊鳳英在國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究綜述的基礎(chǔ)上，提出義務(wù)教育階段的學(xué)校教育才是公共產(chǎn)品，而非義務(wù)教育階段的則是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。筆者認(rèn)為，學(xué)前教育在我國(guó)尚不屬于義務(wù)教育，且我國(guó)學(xué)前教育需求量較大，在一定程度上，較之其他教育產(chǎn)品，學(xué)前教育有更大的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性。因此，學(xué)前教育不是純公共產(chǎn)品。但學(xué)前教育作為國(guó)民教育的基礎(chǔ)，對(duì)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)民素質(zhì)等有一定的影響。就此看來，學(xué)前教育是種混合物品，介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，應(yīng)該屬于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。

二、政府在學(xué)前教育有效供給中的職責(zé)

西方的經(jīng)濟(jì)理論指出，因?yàn)椤笆袌?chǎng)失靈”的存在，在任何領(lǐng)域里市場(chǎng)機(jī)制都難以達(dá)到“帕累托最優(yōu)”。如果公共產(chǎn)品也完全由市場(chǎng)提供，必然有“免費(fèi)搭車者”而造成“公共悲劇”，這是市場(chǎng)機(jī)制本身所固有的缺陷，為了達(dá)到全體社會(huì)成員公共利益的最大化，政府就需要承擔(dān)一定的供給責(zé)任。學(xué)前教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府需要承擔(dān)其應(yīng)有的供給責(zé)任。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）也明確要求“把學(xué)前教育納入城鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃”。但政府參與學(xué)前教育的供給活動(dòng)，并不表示政府是學(xué)前教育服務(wù)的直接生產(chǎn)者或提供者，更不表示政府是學(xué)前教育服務(wù)的唯一供給者。政府承擔(dān)學(xué)前教育有效供給的責(zé)任是政府發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用，主要是通過教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入和制定與學(xué)前教育相關(guān)的法律、政策等方式調(diào)節(jié)教育市場(chǎng)所無法調(diào)節(jié)的內(nèi)容，以糾正市場(chǎng)供給的偏差，彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)控所帶來的缺陷，教育市場(chǎng)與政府干預(yù)相輔相成，讓有限的學(xué)前教育資源得到有效利用。

三、當(dāng)前政府在學(xué)前教育有效供給中的困境

近年來，我國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域中出現(xiàn)了一些發(fā)人深思的現(xiàn)象并備受關(guān)注：雖然學(xué)前教育供給數(shù)量較大，但仍無法真正滿足社會(huì)的大量需求，存在許多問題與困難。如幼兒園出現(xiàn)兩極分化并日趨加劇，有些公辦幼兒園門庭若市，有些幼兒園卻門庭冷落乃至出現(xiàn)嚴(yán)重虧損甚至難以繼續(xù)維持，而一些如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)的收費(fèi)高昂的民辦幼兒園卻倍受追捧。歸根結(jié)底還是學(xué)前教育有效供給不足。長(zhǎng)期以來，政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入不足，導(dǎo)致了學(xué)前教育資源不均衡，以及政府自身的“缺位”“錯(cuò)位”更是加劇了政府實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育有效供給的困境。

1.政府對(duì)學(xué)前教育財(cái)政的投入不足

我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例一直都嚴(yán)重偏低，在世界排名中較為落后。我國(guó)受教育總?cè)藬?shù)占世界的五分之一，但教育經(jīng)費(fèi)投入僅占世界教育經(jīng)費(fèi)總量的1%，而投入學(xué)前教育中的經(jīng)費(fèi)只占其中的1.3%左右。聯(lián)合國(guó)教科文組織的一項(xiàng)調(diào)查表明，世界上幼兒保育經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)的平均水平約為3.8%，且我國(guó)學(xué)前教育沒有專項(xiàng)的財(cái)政撥款。學(xué)前教育財(cái)政投入的不足，必然不利于學(xué)前教育有效供給的實(shí)現(xiàn)，還會(huì)阻礙學(xué)前教育的健康發(fā)展，進(jìn)而影響我國(guó)學(xué)前教育質(zhì)量的提高。眾所周知，學(xué)前教育是人生教育的開端，學(xué)前教育的畸形發(fā)展勢(shì)必會(huì)影響我國(guó)教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，甚至?xí)绊懳覈?guó)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。

2.政府對(duì)學(xué)前教育資源的配置不合理

雖然我國(guó)學(xué)前教育供給數(shù)量已經(jīng)很大，但仍無法滿足學(xué)前教育發(fā)展的客觀需要，“入園難”“入園貴”依舊是學(xué)前教育的大難題，這從側(cè)面反映了我國(guó)學(xué)前教育資源分配不合理的現(xiàn)狀。教育部網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國(guó)共有181251所學(xué)前教育學(xué)校，全國(guó)幼兒園教職工人數(shù)為2489972人，在園幼兒人數(shù)達(dá)36857624人，也就是說，我國(guó)幼兒園師生比例將近1：15。2013年教育部出臺(tái)的《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》規(guī)定我國(guó)幼兒園師生比例應(yīng)在1：5至1：7，目前的師生比例遠(yuǎn)高出這一標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)學(xué)前教育資源配備不僅師資力量不足，且城鄉(xiāng)、地區(qū)間的差距較大。各地區(qū)政府也存在“偏幫”的分配政策，公辦幼兒園能獲得較多的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持，其他性質(zhì)的幼兒園獲得的辦園資助經(jīng)費(fèi)則較少。我國(guó)學(xué)前教育的有效供給現(xiàn)狀由此可見一斑。

3.政府在學(xué)前教育有效供給中的位置錯(cuò)誤

政府對(duì)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的不足導(dǎo)致了政府在學(xué)前教育有效供給上的“缺位”。《綱要》曾明確指出“建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園體制”。而政府的“缺位”所造成的學(xué)前教育供給缺口則需要社會(huì)、私人與受教育者及其家庭來承擔(dān)。這樣的“缺位”，一方面導(dǎo)致了學(xué)前教育資源供給不足，另一方面也使現(xiàn)有的學(xué)前教育資源供給不合理，影響了教育公平，甚至危害社會(huì)公平。此外，新辦園體制的形成有利于學(xué)前教育的權(quán)力由中央政府向基層部門和政府以外的市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，這雖然適應(yīng)了當(dāng)前社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但沒有明確各個(gè)主體在學(xué)前教育供給上的責(zé)任，致使政府在學(xué)前教育有效供給上出現(xiàn)了“錯(cuò)位”，影響了我國(guó)學(xué)前教育的有效供給。

四、政府在學(xué)前教育有效供給中的創(chuàng)新

教育有效供給即教育供給應(yīng)盡可能地滿足、適應(yīng)和引導(dǎo)各種教育需求。那么，學(xué)前教育有效供給就是要最大限度地滿足人們對(duì)學(xué)前教育的需求。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，政府應(yīng)為公共產(chǎn)品買單，以杜絕“搭便車”現(xiàn)象。為實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品——學(xué)前教育的有效供給，政府可以從以下幾方面著手：

1.加大學(xué)前教育財(cái)政投入，保證教育資源充足

學(xué)前教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，所以政府承擔(dān)不可推卸的責(zé)任。為此，政府應(yīng)加大財(cái)政對(duì)學(xué)前教育的轉(zhuǎn)移支付力度，這是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育有效供給的重要舉措之一。2010年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，溫家寶總理就明確提到要加大對(duì)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的投入，并將其列入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算之中，新增的教育經(jīng)費(fèi)將更多地用于學(xué)前教育發(fā)展。這表明了政府重視對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入，為學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入提供了政策性保障，減輕了學(xué)前教育其他主體的成本負(fù)擔(dān)，避免政府在學(xué)前教育有效供給上的“缺位”“錯(cuò)位”。但在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)建立完善的公平公正、高效有序的學(xué)前教育財(cái)政投入制度，根據(jù)學(xué)前教育的城鄉(xiāng)、地區(qū)差異，進(jìn)行合理的財(cái)政投入。

2.完善學(xué)前教育政策體系，確保教育質(zhì)量?jī)?yōu)化

學(xué)前教育是終身教育體系的奠基石，學(xué)前教育的質(zhì)量是整個(gè)教育體系質(zhì)量的重中之重，而學(xué)前教師的整體素質(zhì)又直接關(guān)乎學(xué)前教育質(zhì)量。所以，政府應(yīng)完善學(xué)前教育政策體系，提高幼兒教師質(zhì)量，確保學(xué)前教育供給質(zhì)量，真正滿足人們對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的需求，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的有效供給。首先，政府要建立健全保障教師地位與待遇的法律體系，切實(shí)維護(hù)學(xué)前教師的合法權(quán)益，以吸納更多優(yōu)秀的人才投身于學(xué)前教育事業(yè)，擴(kuò)充學(xué)前教育教師隊(duì)伍，促進(jìn)幼兒教師質(zhì)量的提高；其次，政府也應(yīng)完善學(xué)前教師職前、職后培養(yǎng)體系，加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教師隊(duì)伍的管理，保障學(xué)前教師的質(zhì)量；最后，政府要完善學(xué)前教育準(zhǔn)入機(jī)制，提高幼兒教師資格標(biāo)準(zhǔn)和辦園準(zhǔn)入門坎，從源頭上提高學(xué)前教育供給的質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)政府學(xué)前教育的有效供給。

3.引導(dǎo)學(xué)前教育供給改革，實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任到位

公共產(chǎn)品理論表明，在準(zhǔn)公共產(chǎn)品——學(xué)前教育的發(fā)展過程中，不僅要發(fā)揮社會(huì)、集體與個(gè)人的作用，更要強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，明確政府在學(xué)前教育有效供給中的投資比例，形成以政府投資為主導(dǎo)、其它主體投資為輔的學(xué)前教育多元供給體系，才能真正實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的有效供給。總之，政府應(yīng)在學(xué)前教育有效供給中發(fā)揮積極作用，而不是把學(xué)前教育的供給責(zé)任推給其它主體，更不能把學(xué)前教育的供給直接簡(jiǎn)單地推向市場(chǎng)。政府可通過頒布法律、制定政策，規(guī)定公辦幼兒園的合理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)對(duì)民辦幼兒園的收費(fèi)管理等，處理好政府出資所辦學(xué)前教育與其它主體籌資所辦幼兒園的關(guān)系，將政府在學(xué)前教育有效供給中的責(zé)任真正落實(shí)到位。

總之，學(xué)前教育有效供給是教育發(fā)展規(guī)劃和教育政策制定的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，也是政府應(yīng)盡之責(zé)。實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育政府有效供給，需要政府明確自身的責(zé)任，發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用，加大對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入、合理分配學(xué)前教育資源，從而最大限度地滿足人們對(duì)學(xué)前教育的需求，尤其是對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的需求。

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