臺灣的公共政策營銷及對我們的啟示

摘 要：在“營銷功能擴大化”和新公共管理運動思潮的影響下，運用“營銷”的理念和方法改進公共服務成為政府改革的一個重要面向。臺灣學術界彌補了西方研究者沒有把“政府再造”的重點放在政策管理層面上的研究缺陷，確立了“公共政策營銷”研究在公共政策學科中的地位。臺灣的一些地方政府在實踐中也進行了政策營銷的有益嘗試。這些理論和實踐的探索對于大陸地區的政策管理和政策創新來說，具有較大的借鑒意義。

關鍵詞： 臺灣；公共政策營銷；啟示

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2014）04-0042-06

引言

科特勒（Kotler）曾經斷言，營銷的理念和方法將超越企業管理的學科界限而延伸至更加廣闊的領域，“任何一個組織不是考慮要不要營銷，而是必須面對營銷”。 [1]從20世紀80年代開始，“新公共管理”運動逐漸興起并很快波及全球。西方各國政府開始紛紛借鑒一些私營企業的管理方法，其中之一便是“營銷”的理論和技術。一時間，“政治營銷”、“政府營銷”、“公共部門營銷”、“社會營銷”等關于在公共部門運用“營銷”的研究成為學術界討論的熱門話題。而由于“公共政策”是政府和其他公共組織配置社會資源、管理社會事務的主要工具和行動載體，運用“營銷”的理念和方法對公共政策的設計和執行過程進行優化顯得更為重要。臺灣的一些學者對此保持了比較高的敏銳性，圍繞“政策行銷”（大陸的習慣說法為“政策營銷”）進行了一系列的研究。同時，臺灣一些地方政府也開始在政策實踐中進行了大膽的嘗試，并取得良好的效果。臺灣的理論與實踐經驗對大陸地區的政策管理和政策創新來說，無疑具有非常大的借鑒意義。

一、臺灣學者對公共政策營銷研究的理論貢獻

臺灣學者對“政策營銷”的定義可以分為兩大類，第一類以吳定、丘昌泰、張世賢為代表，他們將關注重點放在了政策制定完成后的政策推廣和傳播上。[2][3][4]這些定義有以下幾個特點：所謂的“營銷”過程的向度是自上而下的，其主導者為政府機關，民眾是信息接收者和“被宣傳者”；這種“營銷”的工具理性意味頗強，“營銷”的主要目的是為政府機關服務；“營銷”被當作政策制定中或制定后進行宣傳和傳播的一個過程，并未強調其是一種深入執政者內心的理念。

另一類關于“政策營銷”的定義則以翁興利、蘇偉業、魯炳炎等人為代表，他們認為“政策營銷”作為一種理念，必須以“公民價值”為內核，除了要在政策形成之后，運用“政策促銷”的手段進行政策宣傳，獲取共鳴和支持，排除政策執行的民意障礙外，更要強調在政策擬定之前就充分地了解、傾聽民眾的需要和建議，從根本上做到以“公民的價值”為本，實現公共治理，促進公共政策和社會需求的互配。[5][6] [7]

在政策營銷的策略運用上，除了借鑒麥卡錫（McCarthy）企業營銷“4P”策略組合模型（“產品”、“價格”、“渠道”、“促銷”）之外，丘昌泰又另外加上了兩個“P”，即“伙伴關系”（Partnership，與各種組織團體建立理念聯盟）和“政策因素”（Policy，政策本身質量和其他相關政策影響）；[8]何吉森則認為必須考慮“5C”因素：“Cost”（民眾為了得到政策服務而付出的代價）、“Convenience”（獲取政策服務的便利性）、“Consumer”（顧客的特點）、“Communication”（溝通技巧）、“Creativity”（政策營銷中的創意）。[9]

臺灣學者也開始紛紛構建自己的政策營銷理論模型，以期在更加宏觀的層面上理解政策營銷過程。周鴻騰強調在政策過程中的每個環節都應當與利益相關者進行充分的互動和營銷。[10]陳敦源提出要以對五個問題的回答來作為“政策營銷”的分析框架：有意義嗎（政策產品是否有正當性）？資源在哪里（政府內外有利于政策營銷的資源，也即政策營銷的“價格”因素）？標的是誰（政策標的的確認和需求判斷）？如何行銷（營銷的策略和渠道設計）？如何評估？[11]蘇偉業在借鑒斯奈夫利（Snavely）政策營銷模型的基礎上，提出了自己的營銷模型（見圖1）。[6]他將政策營銷的主體分為“營銷者”（營銷代理，核心是政策企業家）和“營銷市場”兩方。政策企業家們發現和提出問題，推動政策調查，并促使政策問題進入議程。而政策市場不同于商業市場，它由四部分組成：受眾市場（由受政策影響的群體組成）、意見市場（壓力群體的意見）、資源市場（有助于政策執行的資源）、合法化市場（有權使政策獲得通過的組織和個人）。政策企業家在進行政策調查之后，通過對政策市場進行區分，選取合適的政策組合。

臺灣學者還對“政策營銷”的政治恰當性進行了探討。蘇偉業等人認為：只要政府等公共部門受到了“制衡的壓力”，它們就會有“營銷”的動力。這種制衡的壓力不僅來自于不同黨派之間，還會來自各級政府之間、公共部門之間、政府與社會組織之間、政府與民眾之間，即便是民眾不愿改變自身行為的情緒也可以成為“政策”的競爭因素；公共政策面向的是全體公眾的長遠利益，在假設人不必然是理性的，是容易短視和情緒化的前提下，政府和公共部門必須從更加高遠的角度出發來提供公共政策，即便有少數民眾當前利益受損，這也與公共價值不相違背；“政策營銷”還體現了“慎思式民主”的特點，即任何決策都會在理性溝通下進行，強調理性論辯、求同存異。[6]

另外，臺灣學者在對“政策營銷”的基礎性理論進行研究的同時，已經開始考慮“政策營銷”技術的擴展應用問題。例如張世賢探討了電子化政府條件下政策營銷的運用問題；[4]林水波對政策營銷中資訊政策工具的屬性、基本功能以及如何在具體營銷環境下提升其作用進行了詳細的論述。[12]周韻采將政策營銷視為促進公私部門合作的重要工具，并結合臺北市無線寬帶網絡建設政策的案例，提出了自己的“資訊類公私協力模組之行銷模式”。[13]

總體而言，臺灣學者彌補了西方研究者沒有把“政府再造”的重點放在政策管理層面上的研究缺陷，系統地論述了“政策營銷”的定義、策略組合、理論模式等問題，并對政策營銷工具的擴展應用、政治恰當性等問題進行了探討，從而確立了“公共政策營銷”研究在公共政策學科中的地位。但還應該看到的是，臺灣學者當前的研究還處于初級階段，仍有不少值得關注的問題未能涉及。同時，也是受“從政策學出發研究路徑”的慣性思維所限，①他們更多地是將政策營銷作為一種政策分析的宏觀框架，缺少對營銷具體技術應用的細化分析，因此在進行實際案例分析時難免還顯得生硬和粗糙。

二、臺灣公共政策營銷的實踐經驗

2000年7月，為了解決臺北市生活垃圾急速增長的困境，時任臺北市市長的馬英九決定開始推行垃圾費隨袋征收政策。新政策要求市民購買專用垃圾袋，采用專門回收車定時回收，嚴懲使用其他垃圾袋或偽造垃圾袋的行為。以期通過垃圾隨袋收費的方式來提高市民垃圾分類回收的積極性，最終減少生活垃圾的數量。在政策推動過程中，臺北市政府全面運用了政策營銷的方法，垃圾回收率從2000年的2.4%提升到2010年的45%。10年間，臺北市人均垃圾產生量由1.12公斤/天降至0.39公斤/天，減少了65%。[14]該項政策營銷嘗試的成功，成為馬英九主政臺北時期的一項主要政績，被總結為“臺北經驗”而廣泛推廣。參考這種政策營銷模式的其他后續政策，例如2001年，由臺灣“環保署長”郝龍斌親自推行的“限制使用購物類塑料袋及塑料類免洗餐具政策”，2008年臺北市啟動的“節能減碳政策方案”等也都取得了良好的成效。可以將這些政策營銷的成功經驗歸納為以下幾個主要方面：

（一）“政策企業家”的積極推動

約翰·W·金登將政策企業家定義為愿用時間、精力、聲譽和金錢等資源來換取政策目標、群體團結等預期收益的政策倡議者。 [15]政策營銷更多地是一種“自上而下”的政策過程，政策企業家在其中的作用就十分突出。“公共政策營銷”中的“政策企業家”除了需要擁有寬廣的視野、戰略性的眼光、對環境和人際關系高度敏感、具有高度組織協調能力和行動力等特質外，他還必須信奉并遵循“顧客至上”的理念，珍視“公共性”的內核，堅守民主的圭臬。真正的“政策營銷企業家”不是玩弄權術的政治掮客，更不是為了一己私利而操縱政策傳播的利益集體代理人，而是要從政治統治者變成為公民的服務者；從老百姓的父母官變身為民眾的好伙伴；從崇尚“民可使由之，不可使知之”轉變到堅信“必使民知之，方能使其樂而為之”。在上述政策營銷的成功案例中，馬英九和郝龍斌就具備了政策企業家的一些特質，他們不僅是政策問題的建構者，政策網絡的促成者，也是政策創新的推動者和政策營銷的掌控監督者。他們憑借自身的影響力、執行力和號召力在政策過程中發揮了重要作用。

（二）相關政策問題適宜進行政策營銷

“政策營銷”強調應尊重民眾的意愿，盡可能運用民眾易于接受的柔性手段而非強制措施來推行政策，這在某種程度上也會增加政策成本，導致效率低下。因此，并非所有的政策問題都適宜進行政策營銷，只有某個政策問題的解決需要較多的政策對象參與配合，涉及利益多元，容易激化矛盾或所形成的政策結果影響深遠，例如關涉國家或地區發展前途或者整個社會價值觀念和風俗習慣的改造，采用政策營銷的政策工具才是適宜的。[6]縱觀臺灣的政策營銷成功案例，所涉及的政策問題均有以上特質。

（三）“政策產品”本身具有合理性與合法性

“政策產品”是一種借喻的修辭，是指公共政策所提供的服務或無形的社會觀念。“政策產品”只有具有充分的“合理性”和“合法性”，政策營銷才可以有堅實的基礎。臺灣的幾個政策營銷案例中，“政策產品”的提出均有較強的民意基礎和現實需要，例如在垃圾隨袋收費之前，臺北的垃圾費與水費一起捆綁征收，不太科學，民眾對此有諸多抱怨。城市生活垃圾圍城和垃圾焚燒帶來的困擾也使得民眾頗為不滿，這使得新政策的推出成為民心所向；節能減碳政策的推出也是國際綠色環保主義思潮影響下的民意體現。

（四）“營銷渠道”的多元化與便捷化

科特勒認為，所謂“營銷渠道”就是“組織用于交付產品或服務的各種途徑”，就政策營銷渠道來講，就是“公眾獲得政府服務或參與政府計劃的地點與方式”。營銷渠道的多元化與便捷化十分重要，它將直接影響到營銷計劃的參與度，政策產品的購買率、使用率，規章制度被遵守和服從的程度以及“顧客”最終的滿意度。[16]在垃圾隨袋收費政策營銷中，為了保證民眾可以便捷地買到專用垃圾袋，臺北市環保局與全市22家連鎖零售業公司簽訂了合作協議，使得垃圾袋購物網點延伸至這些公司的1217家分店。同時，考慮到這些分店的地理分布和周邊人口密度因素，又另外與926家中小企業簽訂了專用垃圾袋分銷合同。[17]在限塑政策中，為了保證政策過渡期內民眾的日常生活不受影響，環保署鼓勵使用替代材質，例如鼓勵餐廳使用紙質餐具；允許提供0.06公分以上的購物塑料袋；向市場免費提供30萬個購物袋；鼓勵商場提供免費紙箱、繩索等包裝材料等。[6]

（五）靈活多樣的“價格”激勵機制

政策營銷中的“價格”是指政府部門和公眾在營銷過程中各自所付出的成本或獲得的收益。作為推動營銷的重要激勵措施，“價格”設定的成功與否將直接影響政策成敗。臺北垃圾隨袋收費政策案例中，政府委托專門的政策咨詢機構研究確定每公斤垃圾對應的垃圾袋價格為0.5元，同時考慮到專用塑料袋價格比實際生產價格高出2到20倍，為了防止有人仿冒獲利，政府加強了專用袋的防偽設計和價格剛性管控。[17]在限塑政策案例中，政府一方面對違反政策的行為進行必要的經濟處罰（例如2004年6月，臺灣“立法院”通過了廢棄物清理法的修正案，確定了違反政策者將被施以1200元到6000元的罰款）；另一方面，也出臺了綜合輔助性激勵手段，例如臺灣“環保署”為了解決塑料袋生產企業工人下崗問題，通過撥出專項津貼和提供低息貸款的方式補助那些愿意接收工人的中小企業，先后幫助8400名下崗工人找到工作。[6]

（六）充分的“促銷”與宣傳

政策營銷與市場營銷一樣，都需要通過“促銷”手段推廣產品。而對“顧客”進行充分的溝通與宣傳就是“促銷”的應有之義。1999年10月到11月，在臺北垃圾隨袋收費政策推行之前，臺北市環保局就開始在各區召集里長進行座談，聽取各方意見，并先后召開了435場說明宣講會；臺北市根據事先對民眾生活習慣的調查和民間環保團體的建議，設計出容量從5公升到90公升不等的六種垃圾袋供民眾投票選擇；在政策推行之前和推進過程中，臺北市政府劃撥出一千萬元專門經費委托民間企業協助政府宣傳。[17]在所有案例中，政府幾乎都動用了網絡網站、熱線電話、電視廣播、報紙雜志等多種媒體手段，采用了電子郵件、公益廣告、海報宣傳等多種宣傳方式；郝龍斌更是親自上陣，與臺灣當紅藝人白冰冰一起出任限塑政策宣傳的形象大使。

（七）“營銷伙伴”的通力合作

“營銷伙伴”主要是指政府部門之外協助和參與政策營銷過程的社會團體和個人。營銷伙伴的參與程度反映了政策營銷社會資本的積累程度，這些伙伴的鼎力支持對于解決公共部門資源不足，凝聚社會合力以促進營銷的成功具有決定性意義。臺灣政策營銷成功案例中，企業和民間團體的充分參與也是一大亮點。例如，民間團體進社區進行政策宣講；私營設計企業和咨詢公司參與政策產品設計；臺灣電力公司為了配合節能減碳政策，舉辦“獎金百萬家戶節電大作戰”抽獎活動；臺灣民間組織“荒野協會”聯絡臺北101大廈等地標性建筑物業公司開展熄燈一小時活動等。[18]

（八）“內部營銷”的成功運作

政策內部市場和外部市場的營銷同等重要。必須用內部營銷來獲得上級部門的授權或資源保障，轉變本部門工作人員的態度和行為，促進行政文化從“我們一直是這樣做的”到“為了實現政策目標而這樣做”的轉變。臺灣政策營銷案例中馬英九整合臺北市法規會、環保局、警察局、財政局、教育局等部門副局長以上干部組成“臺北市一般廢棄物清除處理費征收專案推動小組”，由副市長具體負責統籌協調小組的工作，并對基層行政人員進行“營銷培訓”。[17]郝龍斌也明確提出了“顧客導向”戰略，他主持成立了跨處室的“限塑政策專案組”來貫徹這種理念。[6]臺北市節能減排政策營銷過程中，市政府成立了由環保局、產業發展局、交通局、各級學校等部門組成的“溫室氣體減排推動小組”，并為各個部門制定了明確具體的營銷目標。[18]

三、臺灣公共政策營銷對我們的啟示

（一）“公共政策營銷”在大陸也具有較強的適恰性

公共政策營銷的產生和發展至少要求其政治制度環境滿足以下條件：一是政治行為主體平等自由；二是政治生活具有競爭性；三是公民有權監督政治過程，并能行使民主權利。[19]大陸地區的政治體制與臺灣地區并不相同，但“公共政策營銷”在大陸地區也有著深厚的政治文化和制度根基。我們的憲法賦予人民平等自由的權利；人民代表大會制度、政治協商制度、基層民主選舉制度等保障了人民的當家做主；執政黨強調“依法治國”，在革命和建設過程中始終堅持“群眾路線”，強調“全心全意為人民服務”的理念；在各級行政實踐中也實行了各種各樣的考核選拔、競爭評比；黨的十六屆六中全會以來，又進一步強調轉變政府職能，建設人民滿意的“服務型政府”，促進社會管理和公共管理創新。這一切都與現代營銷的理念在本質上是相通的，這也是推動“政策營銷”在大陸運用的最為寶貴的行政文化和制度資源。

（二）“公共政策營銷”要求對傳統的行政模式進行流程再造

傳統行政模式下條塊分割的科層體制、本位主義和官僚作風顯然無法適應公共政策營銷的需求。因此必須對公共部門的決策體制、行政管理模式、組織文化內核等進行重建。必須徹底地對政府原有的服務理念和業務流程進行重新審視和設計，使得政策成本、服務質量等所有重要指標都有比較大的提升；同時，還需要融合新公共管理和新公共服務理念的精髓。新公共管理理念體現得更多的是公共管理的“工藝性（或工具性）”價值，而新公共服務的理念則更多地是對“公共性”的回歸，政策營銷所體現的價值是二者的完美結合。

（三）“公共政策營銷”的運用需要培養“政策企業家”

正如前文所述，“政策企業家”是政策營銷中的靈魂人物。2003年10月郝龍斌辭去“環保署長”職務后，臺灣的限塑政策營銷就處于停滯階段。[6]這也從反面進一步說明了政策企業家的重要性。但是，在實際的政治生活中，政策企業家是稀缺的，由于政策企業家往往不像商業領域企業家那樣可以迅速地從創意和風險中獲得豐厚利潤，政策企業家缺乏激勵；僵化的官僚體制強調程序穩定，不鼓勵冒險，不寬容錯誤，這些因素會導致有擔當的政策企業家難以產生，導致亟需創意的“政策營銷”難以實施。[20]因此，破除僵化的行政體制，營造適合政策企業家生存的內外生態環境，增加政策主體的積極性和創造性是推動公共政策營銷開展工作的重中之重。

（四）在運用“公共政策營銷”工具時，也必須了解其局限和不足

“政策營銷”作為一種理念，強調“公民價值”，暗合了“公共性回歸”和新公共管理運動的核心訴求。但作為一種政策工具，在實際應用中仍面臨著諸多局限與困擾。“公共政策營銷工具”是一種主要依據信息和勸誡來誘導營銷對象自愿地改變態度或行為，促進公共政策與社會需求的互配，并最終提升整個社會的福利的政策工具。強調對話和溝通，追求低強制性是其重要特點。這一特點也有可能使得政府的行政效率受到影響，因此誠如臺灣學者蘇偉業所言，如果政策問題結構簡單，政策的目標群體單一，傳統的執行方式便捷高效，或者政策需要快速顯現效果，就大可不必使用“政策營銷”的工具。[6]

（五）應該重視相關理論研究，構建具有本土特色的政策營銷理論體系

目前大陸的很多地方政府和公共組織也開始借鑒“營銷”理念來推進政策或提高當地知名度。但我們的理論研究嚴重滯后于實踐，一些地方政府對“營銷”的理解也過于膚淺和片面，在營銷過程中缺乏創新，機械模仿，“克隆、山寨”現象嚴重。因此，對大陸學者來說，對學者們的研究成果進行改造，建立適用于大陸語境的政策營銷理論體系就成為當務之急。

注釋：

① “公共政策營銷”這個議題本身就有著公共政策學和市場營銷學的雙重背景。縱觀西方的研究，也大致可以分為兩條研究路徑，即從公共政策學科出發的研究路徑和從營銷學出發的研究路徑。前者更多地關注“政策營銷過程的知識”，主要包括“公共政策營銷”的理論支撐、內涵厘定、要素分析、價值關照、模型構建等；而后者的貢獻則是提供了更多的“政策營銷過程中的知識”，即具體的營銷分析技術和方法。

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Taiwans Public Policy Marketing and Its Enlightenment

Tan Chong

Abstract： Under the influence of “marketing function expansion” and new public management thought， concept and method of “marketing” used to improve the public service has become an important trend in government reform. Taiwan academia fills the gap that policy management is not considered as the focus of “government reengineering” by western researchers so as to establish the position of study on “public policy marketing” in public policy subject. Some local governments of Taiwan have made some beneficial attempts in practice of policy marketing. These theoretical and practical explorations have great significance of reference for policy management and innovation of the mainland.

Keywords： Taiwan； Public Policy Marketing； Enlightenment

責任編輯：宋 奇

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Taiwans Public Policy Marketing and Its Enlightenment

Tan Chong

Abstract： Under the influence of “marketing function expansion” and new public management thought， concept and method of “marketing” used to improve the public service has become an important trend in government reform. Taiwan academia fills the gap that policy management is not considered as the focus of “government reengineering” by western researchers so as to establish the position of study on “public policy marketing” in public policy subject. Some local governments of Taiwan have made some beneficial attempts in practice of policy marketing. These theoretical and practical explorations have great significance of reference for policy management and innovation of the mainland.

Keywords： Taiwan； Public Policy Marketing； Enlightenment

責任編輯：宋 奇