民族地區社區參與旅游現狀與對策研究

陳倩

摘要：指出了社區公眾參與旅游是影響旅游景區經營管理績效的重要因素，也是評價旅游景區良性發展的重要指標。分析了民族地區社區參與旅游發展中所存在的問題，以貴州云峰屯堡景區為例，對近年來其在經營管理上存在的問題進行了深入探討，提出了解決問題的有效途徑。

關鍵詞：民族地區；社區參與；旅游

中圖分類號：F570文獻標識碼：A文章編號：1674—9944（2014）09—0283—03

1引言

社區參與旅游發展就是指在旅游決策、開發、規劃、管理、監督等旅游發展過程中，充分考慮社區的意見和需要，并將其作為主要的開發主體和參與主體，以便在保證旅游可持續發展的前提下實現社區的全面發展。

近年來，隨著民族地區政府和企業對景區旅游經營管理的介入程度提高，使其原有的以個體經營戶自主經營為主的局面發生了轉變，景區管理和經營在權、責、利的劃分上仍不清晰，當地社區居民也由原來積極的態度轉變為被動的參與態度，利益分配不公、旅游企業管理制度松懈、景區資源遭到破壞等問題，導致游客量銳減，這些問題背后反映出的制度問題才是其癥結所在。這些問題的解決，需要結合當地旅游資源特性、各主體經營權限及其利益訴求、社區參與程度、政府行為以及協調機制等因素進行綜合分析，尋找解決有關問題的新途徑。

2云峰屯堡景區發展現狀

2.1云峰屯堡景區簡介

云峰屯堡文化風景區位于安順市區以南的18km處。由云山屯、本寨、雷屯、小山寨等8個屯堡村寨組成，是明初征南大軍屯駐的核心區。八寨中的云山屯、本寨，較完整地保存了典型的屯堡建筑和民風民俗，被列為國家重點文物保護單位。2005年被國家建設部國家文物局授予“中國歷史文化名村”的稱號。然而這個被列為國家重點文物保護單位的景區現如今因諸多原因正逐漸失去它原有的魅力和活力，前來觀光的游客逐年減少，現已門可羅雀；由于自然和人為因素，景區內原有的屯堡建筑已遭到嚴重破壞，無人修繕；作為當地“屯堡”文化載體的原有屯堡居民逐漸遷出景區，屯堡文化逐漸失去活力與生機，出現社區旅游功能退化的局面，從而導致游客量進一步減少的惡性循環。

2.2云峰屯堡景區旅游業的發展歷程

以云山屯為例，在其發展初期，當地旅游業的發展源于當地村民集體自發組織，由政府牽頭并進行引導，當時景區門票為2元/人，所得利益由村民共享，因此村民參與旅游的熱情高漲，態度積極，并自行組織開展了很多旅游項目和相關經營活動。社區居民自發式高度參與，盡管由于在技能、知識等方面存在欠缺，景區旅游業的發展尚處于一種“無政府狀態”，以個體自發式參與為主，此階段充分體現了景區旅游業發展較高的民主參與程度。

第二階段則是南風公司對景區經營權的接管。2008年，南風公司向當地政府買斷景區經營權，門票價格大幅上漲。南風公司接管云峰屯堡景區后，對其基礎設施進行大幅改善，如修建景區大門、搭建戲臺，以租賃的方式向當地居民征得土地和房屋，用以發展旅游相關產業等，并對景區內建筑進行了大量修復，門票收入歸公司所有，而為當地居民提供的福利包括醫保和有線電視，當地居民失去景區經營權和由此帶來的收益。

第三階段則是貴州省安順市云峰屯堡旅游投資開發有限公司對云峰屯堡景區經營管理權的接管，2009年9月23日南風公司的股東冉某、王某將持有公司100%的股權轉讓給陳某及鄭某。經南風公司申請，南風公司的名稱依法變更為貴州省安順市云峰屯堡旅游投資開發有限公司，隸屬貴州旅游集團。

3云峰屯堡景區的現存問題及其原因解析

3.1公司經營管理懈怠

在南風公司接管景區期間，盡管社區居民參與旅游的自主性下降，以組織型參與方式為主，個體參與為輔。由于私企的營利性質使得其必須遵循成本效益原則，通過付出一定的成本來獲得效益，使得南風公司也采取了一些手段來激勵當地社區參與旅游。公司通過科學合理的旅游開發決策、旅游規劃和有效的經營管理促進了當地旅游業的發展。

自貴州省安順市云峰屯堡旅游投資開發有限公司接管景區的經營管理權后，其在經營管理模式上仍沿襲了南風公司的模式，并未再采取任何新措施，景區門票收入仍歸公司所有，門票漲至70元/人。由于其經營管理懈怠、社區利益邊緣化以及溝通機制的缺失，使得社區與公司關系緊張，原居民逐漸搬出景區，社區居民參與旅游動力明顯減少，景區喪失活力和吸引力，導致客流量減少，并由此引發惡性循環。居當地居民介紹，自該公司接管景區后，不再對景區相關配套設施有任何貢獻。盡管當地居民曾就屯堡建筑的破壞等問題多次向相關部門反應，相關負責人也曾過來視察，并提出不少意見，然而由于投入資金和精力較少，有關部門未做出任何實質性的舉措。

3.2社區利益邊緣化

云峰屯堡社區參與旅游的邊緣化問題日益凸顯，具體表現在社區居民和商戶對參與旅游業發展的消極甚至抵制態度上。究其原因，主要包括以下幾點：社區居民話語權的缺失、知情權的缺位、利益分配邊緣化。村民遇到問題或有意見和建議，會首先向村委會反映，村委會集中有關意見，再與公司進行協商；然而由于公司與村委會之間甚少聯系，維系兩者之間利益關系的僅一紙合約，由于公司、村委會和社區居民三方之間缺乏雙向溝通渠道，很多問題未得到重視，從而極易產生誤解、滋生矛盾。

公司對門票收入的獨攬挫傷了社區居民和村委會失去參與旅游業發展的動力，盡管公司為社區居民提供的福利包括醫保和有線電視，但這些措施卻無法調動社區參與旅游的積極性。公司將社區作為被動的受益者對待，不讓他們參與決策，社區的大多數成員感到他們只有很少或根本沒有機會和權力發表關于是否發展旅游或應該怎樣發展旅游的看法。

此外，當地旅游業的發展帶來土地價格和物價的飛漲，公司在獲取旅游業帶來效益的同時，當地居民卻承受著旅游帶來的經濟、社會方面的負面影響。公司通過征地或租賃的形式對景區內土地等相關資源進行開發和規劃時，由于忽視社區居民的利益訴求，極易引發矛盾與沖突，造成社區與公司關系緊張，進一步導致社區居民的消極參與甚至抵制情緒。客流量的減少也使得景區內商戶的生存舉步維艱，很多原有商戶已搬離景區。現階段前來參觀的游客多為公司所派導游帶團，導游收取的回扣使得商戶所獲利益進一步減少，這種利益鏈條關系使得商戶對公司的態度更是有怒而不敢言。endprint

3.3缺乏社區精英的參與和引導

在當地鄉村旅游發展后期，由于社區居民處于權力底層，幾乎處于被動、無知或者是無奈的狀態。從旅游發展規劃、決策到管理與開發經營，絕大多數社區居民都無法真正參與這一過程。本寨現居住的居民約為兩百戶（如今已有不少居民遷出景區，尚為達到這個數目），現居住的居民多為留守老人和兒童，加之缺乏參與旅游業的相關技能和資源，且無任何教育培訓和引導機制，村民多未參與旅游相關的工作，游客量的減少也使得村民參與旅游業的動力下降。同時，由于社區管理的無政府狀態，社區居民缺乏資源保護意識，亦或出于一己之私對屯堡建筑進行擅自改造，嚴重破壞了景區資源。

3.4原居民的遷出導致景區資源喪失吸引力

原居民的集體遷出行為原因主要有兩方面，一方面由于景區內建筑年久失修，加之交通不便，當地居民為提高生活水平選擇遷出景區，搬入新區；另一方面則是針對景區資源遭到破壞這個問題，有關部門和村委會采取的解決措施是鼓勵原居民遷出景區，方便采取措施進行維護。然而現實則是由于原居民的遷出致使景區建筑處于無人看管的狀態，有關部門和公司都無所作為，加之自然災害的頻發，從而加劇了景區資源的破壞。作為當地屯堡文化載體的原居民淡出，相關部門保護機制缺位和公司引導制度的不完善，逐漸使屯堡失去吸引游客的活力，出現了游客量減少和旅游功能退化的局面。

3.5深層原因：利益沖突背后的制度問題

不管是公司和相關部門經營管理懈怠、社區利益邊緣化，還是精英階層的匱乏和原居民的遷出，引發這些問題的根源都是由于利益分配不公造成，而這種利益分配的不均衡反應的是其背后的制度問題。在這些利益關系之間的博弈中，政府角色的缺位是一個非常顯著的問題。不管是公司與社區之間利益分配的失衡，還是由于缺乏信息溝通機制引發的諸多問題，亦或是缺乏對公司經營管理行為的規制，或對社區參與旅游行為的引導，以及景區資源的破壞等問題，都鮮見政府對這些問題有所作為。由于信息的不公開不透明，外界逐漸認為政府與公司之間糾結成一種“權利——利益結構網”，正是這張根深蒂固的網使得以上諸多問題叩閽無路。如何打破這張網，使得各利益主體各就其位、各得其所才是當前最迫切需要解決的問題。

4解決途徑分析

4.1權利制衡：第三方介入

矛盾的滋生緣于利益主體之間利益分配的不公，而利益分配不公的背后則反映的是社區居民“無權”的生存狀態，這種“無權”狀態歸根結底是由于旅游企業與政府之間這張“權利——利益結構網”的存在，要想徹底瓦解這張“權利——利益結構網”，僅靠處于權力金字塔底層社區居民的抗爭是無法真正實現的，增加社區居民福利卻將其排除于旅游業發展規劃之外，剝奪其參與權，也只會讓矛盾繼續衍生。

社區的增權必須以國家的扶持與保護政策為前提，以頒布相應的法律法規作為后盾。通過將旅游企業的部分經營管理權（如商鋪、餐飲等個體經營權）轉移給社區居民來激勵其參與旅游。同時必須引入利益主體之外客觀的第三方，對當地旅游業的發展和利益主體的行為進行監督、考核與評估，對利益主體各方的權力進行制衡。

4.2引入市場競爭機制，建立企業“優勝劣汰”制

不管旅游業發展采取什么模式，權利的壟斷都會帶來諸多問題，因而規避權利壟斷的有效方法便是采用目標責任制和“優勝劣汰”制，買斷式的合同制是孕育腐敗庸散、權利壟斷和暗箱操作的溫床。“責任制”既貫穿制度本身，又著重體現在總結評審環節。它是一種以原定或修正的計劃為考評依據，通過對個人或部門工作事項的評估、考核，實施問責制的行政行為。優勝劣汰、獎優罰懶、弘揚先進、審批落后等內容，是實施責任制的目的所在。

旅游企業的經營管理要采取目標管理法，通過政府或第三方根據設定的目標和標準進行定期考核來評估旅游企業的工作績效。政府或第三方可以從多方面來設定年度目標和標準，如社區基礎設施、旅游配套設施建設等，或景區客流人次和門票收入，以及社區居民年度總收入和人均收入水平等，如若企業在規定時限內未達到相應指標或低于其下限，則政府應按照合同規定與旅游企業解除合同，引入市場競爭機制，優勝劣汰，尋找與政府和公眾利益目標一致、符合相應資歷和能力的旅游企業進行合作。

4.3發展社區精英，建立地方旅游組織

從社會學角度來看，精英是社區內發性發展的主導力量。社區精英在某些方面比一般成員擁有更多的優勢資源，他們具有某種權威，使之能夠對其他社區成員乃至社區結構產生影響。社區精英的作用有助于社區成員共同意志的形成，推動社區共同利益和價值的實現。精英治理不以個人利益的實現為目的，而是以當地社區參與旅游并使社區成員從中獲益為宗旨。

2014年9月綠色科技第9期社區精英應由社區多方利益主體構成，如村支書、民營企業、個體戶、農民等，其組成的地方旅游組織代表社區居民整體利益。這個組織不僅有助于提高社區成員參與到旅游中的自覺性和積極性，同時也有助于社區建立良好的旅游經營秩序，協助和監督社區成員對其權利和義務的履行。作為社區成員的代表，社區精英有權對政府和企業對當地旅游業發展的各項舉措行使表決權，并有權代表社區成員提出意見和建議。

4.4建立信息溝通平臺，完善公共對話機制

根據對云峰屯堡社區居民進行問卷調查結果顯示，67%的被訪問者選擇建立政府、企業和民眾的對話機制這一選項，這一比例超過了建立利益分配與協調機制選項（占被訪問者總數的61%）。這表明，社區民眾迫切需要建立一個信息溝通平臺來參與到相關決策中來，這也是提高社區民主和保障社區居民知情權的基礎和前提。構建公共信息平臺不僅是公眾了解政府與企業行為直接途徑，更是公眾監督政府和企業行為的有效渠道。具體途徑包括建立網上信息平臺、創辦社區報紙、公告欄、政府公共信箱、開通政府熱線等。公共信息平臺不僅要確保信息的真實性、及時性和有效性，同時還要大力構建公眾與政府、企業之間的雙向溝通渠道，以極大提高發現和解決問題的效率。

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