制約我國農村土地承包經營權股權化的原因分析

梁俊菊

摘要：當前，我國農村經濟的發展已經進入了一個全新的時期，“三農”問題和城鄉統籌發展日益成為制約我國經濟發展的關鍵，而農村土地利用制度的優化與完善則是促進我國農村經濟發展的重要途徑。經過的長時間的實踐與探索，我國的農村土地承包經營制度得到了不斷的改革和完善。在20世紀90年代，土地承包經營權股權化作為農村土地流轉的形式之一，開始在我國沿海發達地區的農村興起。實踐證明，土地承包經營權股權化是有效利用農村土地的成功模式。但是其在推廣的過程中遇到了法律依據缺失、行政干預過多、股權設置虛化、管理制度混亂等多方面問題的制約。

關鍵詞：土地承包經營權；股權化；社會保障

一、我國農村土地承包經營權股權化的立法現狀

1978年改革開放以來，我國農村集體經濟組織逐步確立起了家庭聯產承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制，實現了我國農村土地所有權與經營權的分離，使我國農村經濟體制的改革取得了突破性的成果。但是，隨著我國市場經濟的深入發展和城市化進程的加快，這一制度所存在的局限性也日益突顯。對于土地流轉問題的過多限制，造成了農村土地資源的閑置和浪費，嚴重阻礙了農村經濟的發展。

1988年《憲法》修改中增加了“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”的規定，這使得土地經營權的流轉由過去的禁止變為受法律保護。隨后，土地承包經營權的流轉模式逐漸增多，關于土地承包經營權的入股規定也出現在中央的一些文件中。而在實踐的過程中，土地承包經營權股權化被證明是土地承包經營權流轉的有效模式。此后，有關土地承包經營權流轉特別是涉及土地承包經營權股權化的法律、政策相繼出臺。

我國第一部規定土地使用權股權化的法律是1998年修訂的《土地管理法》，其68條規定“ 農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件”，這從法律的角度說明了“其他單位、個人”可以以土地使用權入股農村集體經濟組織興辦的企業。2002年《農村土地承包法》第42條規定“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產”，該法明確肯定了土地承包經營權股權化的合法性。2005年農業部制定了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，該法給予了“農村土地承包經營權入股”的法律內涵界定。2006年十屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過了《中華人民共和國農民專業合作社法》，該法明確指出，土地承包經營權可以作為出資入股農民合作社。近些年來，關于土地承包經營權股權化的地方性法規和實踐都在不斷出現。

十七屆三中全會作出的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出：“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”，這無疑為我國土地承包經營權的股權化提供了強有力的政策支持。2013年11月召開的第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要加快構建新型農業經營體系，穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。在這一政策的指導下，將有力推進土地承包經營權股權化的發展，從而有效轉移農村剩余勞動力，促進土地資源的優化配置，發展農村經濟，加快城鄉一體化進程。

二、制約我國農村土地承包經營權股權化的原因

就目前來看，我國有關土地承包經營權股權化的立法對農村經濟的發展已經起到了很好的促進作用。但是其中存在的問題亦不能忽視。無論是在法律制度上還是在實踐過程中，都有很多因素阻礙了土地承包經營權股權化的全面推廣和深入發展。

（一）土地承包經營權股權化內涵的界定不清

土地承包經營權股權化在學界又被成為土地承包經營權入股，關于其內涵的界定，我國理論界尚未形成共識。我國《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第35條第4款規定：“入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業合作生產經營；其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權，入股組成股份公司或者合作社等，從事農業生產經營。”此定義下的土地承包經營權股權化包括“承包方間的聯合經營”和“入股股份公司與合作社”兩種模式。關于土地承包經營權入股的范圍，丁關良教授提出，土地承包經營權的入股不應包括《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中提到的“其他承包方式”承包經營權的入股，應專指以家庭承包方式取得的土地承包經營權入股的形式也不應該采用聯合經營的方式。①關于土地承包經營權入股的企業形式，丁教授認為可以入股到股份合作制企業甚至是公司制企業。②但也有學者提出，土地承包經營權入股應僅指入股股份合作制企業。③還有學者認為，土地承包經營權入股有限責任公司尤其可行性和必然性較之其他形式，更有利于促進農業生產規模化、現代化發展。④

關于土地承包經營權股權化的內涵在理論界并沒有統一的觀點，在實踐中也存在土地承包經營權入股聯合經營組織、農民合作制企業、股份制企業等多種不同的形式。土地承包經營權股權化的范圍、形式等都缺乏明確的規范，嚴重阻礙了土地承包經營權的有效入股和農村土地資源的有效利用。

（二）土地承包經營權股權化的運行模式混亂

我國現行的土地承包經營權股權化的運行有以下三種典型的模式：社區型股份合作組織模式、土地使用權集合模式和股份合作制農業企業模式。⑤因為缺乏充足的理論指導，土地承包經營權在實踐過程中屬于摸著石頭過河。各地區由于存在社會、經濟、自然等因素的差異，其所摸索出的土地承包經營權股權化的制度模式也不盡相同。各種模式的運行也都有其特定適用范圍和條件。可以說，上述三種模式是不同地區實踐成功的典型模式，它們產生的背景不同，各種模式的運行也都有其特定適用范圍和條件，并不能普遍適用于全國各地區。

總體來說，我國土地承包經營權股權化的運行模式十分混亂，對于土地承包經營權入股的組織形式，雖然個別地區制定了地方性法規、政府規章，但尚無相關法律對其加以規范。可以入股的土地承包經營權是集體股還是個人股，土地承包經營權入股是以村民小組為單位還是以行政村為單位，土地承包經營權入股時農民應該直接將土地承包經營權交給股份合作組織還是選擇交給土地信托機構，土地承包經營權入股后怎樣參與分紅等，諸如此類的多種問題都缺乏統一的制度規范。

（三）農村土地市場機制不完善

土地承包經營權股權化是市場經濟發展的必然要求和必然結果。土地成為商品在市場上流轉甚至是入股，要受經濟發展規律和市場機制的制約。農村土地市場的建立與完善能夠為土地的流轉提供穩定而規范的交易平臺。但我國目前的農村土地流轉市場尚待進一步完善，這使得土地承包經營權流轉難以順利進行，土地承包經營權股權化也舉步維艱。我國農村土地市場機制的缺陷主要表現在一下幾個方面：

第一，行政對土地承包經營權股權化的干預較多。

Douglas. Macmillan從經濟學的角度來分析土地市場，認為土地可以在公平市場進行自由交易，但是自由交易有可能導致市場失效，造成土地利用的動蕩，因此，他主張國家財政部門應支持政府干預市場以彌補市場的缺陷。⑥我們不否認農村土地市場的運轉需要市場和行政的雙重調解。但是就我國的實際情況來看，行政對土地市場的干預過多，特別是在土地承包經營權股權化方面，行政的過多干預使市場喪失了主導性的作用。主要表現在：（1）在土地承包經營權入股前，農村集體組織作為土地的管理者，本應該扮演指導和監督的角色，為農民提供準確的土地流轉信息，正確引導其按規范程序進行入股，但是現實的土地流轉過程并非如此。農村集體組織代替了村民稱為土地承包經營權股權化的主體，甚至違背農民意愿依靠行政命令強制執行，不符合公平自愿原則，嚴重損害了農民的權益。（2）在土地承包經營權入股后，股份合作組織本應該按照類似于公司制的機制運行，但是實際上確是“政社合一”的模式，即村民集體組織既是村行政主體又是股份合作制企業的運營主體，社區政府執掌著合作組織的管理權和經營權，缺乏監督機制。

第二，土地承包經營權登記制度缺失。

土地承包經營權股權化以土地這種不動產適用物權為依托，無論在入股前權屬確定方面，還是入股后的權利流轉方面，傳統的依靠熟人社會的信任保障的方式已經不再適應現代市場交易的要求。“可以說，完備的登記制度是財產交易有序化的必要條件。農地承包經營權作為一種不動產使用物權，登記的意義極為重要。”⑦我國當前的農村土地市場關于土地承包經營權的登記制度處于缺失狀態，在很大程度上限制了土地承包經營權股權化的發展。

第三，土地承包經營權入股的評估制度不健全。

我國《公司法》第27條第二款規定“對作為出資的非貨幣財產應當評估作價，核實財產，不得高估或者低估作價。”有學者認為，對土地承包經營權入股出資的評估機制應該包括三個方面：（1）土地承包經營權的價值構成（如農民對土地的生產投入、土地流轉的增值效益等）；（2）土地承包經營權入股要經過專業評估機構的評估；（3）健全土地承包經營權價值公示制度。⑧可以說，土地承包經營權評價制度的建立與健全，需要完備的價值評估標準和具有相關評估資質的中介機構，這有利于對土地承包經營權的價值做出合理的評價，全面、真實地反映農村土地以及附于農村土地之上的權利的市場價值。從而保障土地承包經營權股權化后農民作為股東應享有的合法權益以及其他相關債權人的利益。

第四，土地承包經營權流轉的限制條件過于嚴格。

我國現行法律對土地承包經營權的流轉在主體資格、流轉方式等多方面都作出了嚴格的限制。如我國《土地承包法》規定，土地承包經營權流轉的流出方只能是承包方，受讓主體必須具有農業經營能力。這在一定程度上將土地承包經營權的流轉范圍限制在了農村集體組織之內，使其之外的主體難以參與到其中，不利于土地承包經營權的自由流轉。特別是土地承包經營權股權化后，更需要平等、自由的競爭機制，以促進農村土地流轉的市場化與規模化。

三、關于土地承包經營權股權化的幾點建議

土地承包經營權股權化對提高農村生產效益、增加農民收入、加快城鄉一體化進程等多個方面都具有十分重要的意義。目前，我國農村土地承包經營權的流轉已經進入到法律規范階段。為了推進我國土地承包經營權股權化的全面、深入發展，我們要不斷完善相關法律制度、改善股份合作組織的內部治理結構以及建立健全農村社會保障體系。

（1）土地承包經營權股權化的法律制度設計

一方面，要在法律上明確土地承包經營權股權化的內涵。土地承包經營權股權化的內涵應該包括土地使用權的流轉和土地利用兩個方面。從土地使用權的流轉角度來講，土地承包經營權股權化是以農村土地承包經營制度為基礎，以平等、自愿、有償為原則，由包括農民、集體經濟組織、土地信托組織、合伙企業、公司等在內的多權利主體共同參與的大規模的土地流轉方式。從土地利用的角度來講，土地承包經營權股權化要在保障不改變農用地的基礎上，對農村土地自愿進行優化配置，實行規模化、組織化管理經營。

另一方面，要給予股份合作組織以明確的法律地位。土地承包經營權股權化的形式要采取法定主義，我國要通過立法明確股份合作組織的性質、成立條件、注冊程序、運營方式、退出機制等問題，從而為土地承包經營權人選擇企業形態參與入股提供法律依據和保障。

（2）完善股份合作組織的內部治理結構

我國股份合作制組織在實踐中奉行的“政社合一”的治理結構，行政色彩濃厚，不利于發揮市場對資源的優化配置作用，也很難保障農民股東的合法權益。筆者認為，土地承包經營權股權化可以參考我國公司的內部治理機制，股份合作組織要設立股東會、董事會和監事會。“三權分立”，以此保證農民作為股東對股份合作組織行使股東權利、監督其對土地的經營管理，維護股份合作組織相關債權人的合法權益。

（3）建立健全農村社會保障體系

土地對于農民來講，不僅是生產資料，更是生存保障。土地承包經營權股權化使土地作為投資資本成為股份合作組織的資產，農民依據所持股份參與配股分紅。由于農業生產經營受自然條件的影響較大，再加上市場的競爭，股份合作組織的經營風險也相對較高。一旦股份合作組織虧損或者破產，作為企業股東大多數的農民就會失去生活保障，這不僅關系到農民收入、經濟發展，更關系到整個社會的穩定。因此，建立健全農村社會保障體系，是推進土地承包經營權股權化的重要支撐。包括農村最低生活保障制度的建立、農村合作醫療的全面覆蓋以及農村養老保險制度的建立等，這些都會為土地承包經營權股權化的推進提供有力支持。此外，我們還可以參考國外的經驗，建立農業保險制度降低風險損失，由國家在財政、稅收等方面給予土地承包經營權股權化相應的支持，提高農民入股積極性，促進土地承包經營權的自由高效流轉，創造更高的土地經營管理價值。

[注釋]

①丁關良：《土地承包經營權流轉方式之內涵界定》，《中州學刊》，2008 年，第 5 期，第 31 頁。

②丁關良：《土地承也經營權基本問題研究》浙江大學出版社，2007年，第202頁

③閔珊：《土地承包經營權股份化研究》西南政法大學，2008年2 月

④王蕓：《農村土地承包經營權入股法律問題研究——以有限責任公司為視閾》大連海事大學，2013年6月

⑤閔珊：《土地承包經營權股份化研究》西南政法大學，2008年2 月

⑥Douglas C Macmillan- An economic case for land reform， Land use Policy，2000 （17）： 49-57。

⑦柳經緯：《農村土地承包經營權流轉的制約性因素的法律分析與思考》，福州大學學報（哲學社會科學

版），2006 年，第 3 期。

⑧閻其華，趙寧： 《土地承包經營權入股農民股份合作社法律問題探析》，太原師范學院學報（ 社會科學版），2011年11月，第10卷第1期