新型城鎮化進程中鄉村治理面臨的機遇與挑戰

楊湘燕

摘 要：新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、鄉城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化。作為參與主體之一，鄉村社會不可避免地會隨之而發生深刻變化，這也給鄉村治理研究提出了新的時代課題。從戶籍改革帶來的變化、城鄉公共服務的統籌、農業產業的發展、農村社會的穩定性等方面著眼，初步分析新型城鎮化的推進將會對鄉村社會產生的影響，并嘗試提出對策建議，試圖為進一步完善鄉村治理提供依據。

關鍵詞：鄉村治理；新型城鎮化；機遇與挑戰

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）28-0031-04

引言

自“新型城鎮化”作為“新四化”之一在黨的十八大上提出來以后，中國新型城鎮化日益從概念走向行動，由理論落向實際。其在推進過程中，對鄉村治理的影響也逐漸顯現，其中城鄉戶籍制度、城鄉收入差距、城鄉金融資源配置、以及農民的地位和權益等，無不深刻影響鄉村的治理，要提高鄉村治理的有效性，必需要對其進行深入研究。

一、新型城鎮化給鄉村治理帶來的機遇

1.戶籍制度的改革，促使農民由流動向遷徙轉變，有利于鄉村居民人均資源占有量的提升。黨的十八大報告明確強調：“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。”這就意味著，改革開放以來，大批農村勞動力雖然參與了城市的建設，但只能游走于城市邊緣的局面將會得到根本扭轉，最終實現農業富余勞動力向非農產業的真正轉移，并且不可逆，據國家統計局的報告，到2013年末，鄉村常住人口62 961萬人，比上年減少1 261萬人，中國城鎮常住人口73 111萬人，比上年末增加1 929萬人，城鎮人口占總人口比重為53.73%，城鎮常住人口首次超過農村常住人口。大量的農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，農村居民人均資源占有量則會相應出現大幅度增加，有數據顯示，目前，全國人戶分離的人口為2.79億人，其中流動人口為2.36億人，2013年，中國耕地總量為20.26億畝，按農村總人口（6.296億人）計算，人均占有耕地僅為3.22畝，倘若離土不離鄉這部分居民真正從戶籍限制中解放出來，將極大有利于提升農業生產規模化、市場化水平，加快農業現代化進程，解決農業增長、農村穩定、農民增收問題。

2.城鄉由“二元”結構向城鄉一體化轉變，有利于鄉村公共服務水平的提高。統籌城鄉發展是新型城鎮化的基本特征之一，只有城市的發展，沒有鄉村發展，不是真正意義上的新型城鎮化。因此，新型城鎮化的過程，必然改變過去片面注重城市建設投入，忽視鄉村建設投入的做法。據有關資料分析，2011年農村和城市基本公共服務費用差別約為每人3 000元。農村教育、醫療、社會保障等公共服務仍比較落后，城鄉公共服務呈現二元結構特征。新型城鎮化的推進，將有力推動工業反哺農業、城市支持農村，促進基本公共服務均等化，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉共同繁榮發展。此外，新型城鎮化還會促進相關產業的發展，隨著這些產業的發展，城鄉市場會產生新的需求，這種需求會隨著勞動力的工資和勞動報酬在初次分配中的比重的提高而得到進一步強化，而在市場為導向的市場經濟環境下，這些需求必然會催生出更多公共產品服務鄉村。

3.傳統農業向現代產業轉變，農業的支撐力得到進一步增強。農業現代化是新型城鎮化的重要基礎和根基。隨著城鎮化的推進，人口增加、消費結構升級會導致糧食和農產品需求的增加。雖然城鎮人均口糧的消費水平要低于農村人口，但間接消費的糧食和農產品水平則要遠高于農村人口。據測算，僅由于膳食結構中肉蛋奶增加一項，中國每轉移一個農村人口，就增加飼料用糧75公斤。要滿足這一需求，勢必要通過投入的增加和產業的發展，加強農業基礎設施、推進農業機械化、應用先進農業科技、培訓新型 職業農民等途徑，提高農業現代化水平和農業資源要素的整體配置效率。此外，新型城鎮化的推進，將充分融合城鎮、鄉村的各自特點，實現資源互補，這樣即通過新型城鎮化的產城一體互動，不僅促進了農村一二三產業協調發展，也轉變了農業發展方式，構建出了多樣化的農業優勢產業群，進一步推動現代農業的發展。

4.農民強烈的發展意愿得到充分滿足，鄉村社會趨于穩定。農民收入問題，既是一個經濟問題，又是一個政治問題，歷來關系到國家的穩定和鄉村的有效治理。近年來，雖然農村在城市化的過程中絕對收入增長了，但是因為農業的弱勢地位，相對收入卻下降了，城鄉差距加大了，容易引起農民嚴重的挫敗感。這就是農民“拿起碗來吃肉，放下碗來罵娘”的原因之一。在新型城鎮化背景下，農民有更多的擇業機會，收入來源也更加廣泛。美國學者塞繆爾·P.亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中指出，大多數現代化國家的農村相對穩定，這恰恰得益于都市化從外部為農村提供了橫向流動的機會。城鎮化提高了農民收入，彌補土地收入不足，減輕了鄉村治理的壓力，促進了農村社會的穩定。有學者統計顯示，現在鄉村的社會風氣和社會治安都比以前有明顯的好轉，小偷小摸盜竊殺傷搶劫等社會現象基本上不再發生，村民的安全感大大提升。同樣，鄉村社會的穩定還與農業人口綜合素質密切相關，目前，農業人口綜合素質呈現偏低的局面，與其長期遠離城市現代化生產和生活方式，享受的現代社會文明成果不多有直接關系。而隨著農業經濟的結構調整和重組，又會有大量的資金和人才重返農村，開始新一輪的農業變革和更新，使鄉村人口能夠接受良好的文化教育和技能培訓，提升整個群體的素質。這種城鄉銜接的良性循環，為技術人才交流創造了條件，伴隨著勞動力素質和收入的全面提高，鄉村社會更趨于穩定。

二、新型城鎮化對鄉村治理的挑戰

新型城鎮化的推進打破了原有的鄉村治理格局，而新的治理結構的形成還尚需時日，因此，鄉村社會治理結構中所固有的因素成為新型城鎮化推進的制約因素，只有努力克服各種因素的制約，新型城鎮化才會得以順利推進。

1.村治權力的有效性和實施范圍受到考驗。新型城鎮化是一個長期過程，農民工市民化也是一個長期的過程。據有關數據統計，當前農民工1.63億人，按每年完成1 000萬市民化，需要十六年。而在農民工完全市民化之前，他們依然承擔著戶籍所在地的公民權利與義務。但現實是，這些離土不離鄉的人群受回鄉成本過高和利益關系不緊密等因素影響，很難完全履行自己的權利和義務，如有學者分析，村民參與村莊政治的比例與村莊距離城市的遠近成正比，這是因為城郊村就近打工的比較多，參與村莊政治的時間成本和物質成本較低，而邊遠村的村民打工的地點離家鄉較遠，回村投票的時間成本和金錢成本都相對較高。根據遷移理論，人們從鄉村向城鎮的遷移行為，主要受到鄉村的推力作用和城鎮的拉力作用影響。在目前二元體制和二元社會經濟條件下，由于城鎮生產和生活方式已走向現代化，而鄉村的生產與生活方式依然維持在傳統落后的狀態，農民不斷地走出鄉村、流向城市已成為常態。正是在這種情況下，大量村民外出，村里的民主大會難以開得有質量，經常達不到法定開會人數，村治權力難以保證高質量行使，村莊權力配置也就難以有效應對流動人口帶來的變化。此外，留在家里的務農勞動力年齡較大文化素質又偏低，也成為影響村民民主權利發揮的一個重要因素。據統計，2006年第二次農業普查結果表明，50歲以上農業從業人員所占比重就已經達到32.5%，比1996年第一次全國農業普查時提高了14.4個百分點，近年來這一趨勢還在不斷加劇。這些都嚴重制約了村級權力的有效運行。endprint

2.政府、農民和土地間的關系亟待理順。與新型城鎮化相伴隨的是農村土地制度的改革，而其核心是確權核實農村產權后的產權流轉，這就意味著農民手中的土地將向大戶集中或入市。現在許多農村集體土地產權歸屬不清晰，保護制度不嚴格；農民承包土地的制度不完善，農民承包土地的占有權、使用權、收益權的用益物權不清晰，承包土地權利人的權益得不到維護；進城務工的農民工和農村土地的關系沒有厘清，土地問題成為農民融入城鎮的后顧之憂；特別是農村土地和城市土地同地不同價的問題，對現代農業和新型城鎮化的發展都形成了一種障礙。同時，土地征用制度存在很多瑕疵，如土地調解機制、價格調解機制、資金籌措機制和稅收調解機制還有待完善。由此，雖然農民享有土地承包經營權，但因為種種原因，一旦農民與政府發生利益糾紛，農民的權益就難以得到有效保障，例如農村土地經常以遠低于市場價格被政府收回。

3.推進改革的風險防控機制有待完善。新型城鎮化在中國這么大的國家、這么多的人口中推進，是史無前例的，對中國來說是一場深刻的改革，由于沒有經驗可供借鑒，在推進過程中有可能會引發各種社會問題，因此，必須要為此建立改革的風險防控機制，但從目前的情況看，形勢還不容樂觀。如有些農民失去土地雖然得到了一定的補償，但補償標準過低，無法維持生活，還有一部分人就業無著落，生活失去來源，失去土地、失去就業機會、失去生活來源的“三無”農民所帶來的日益嚴重的社會問題。調查顯示，耕地征用之后土地增值部分的收益分配中，投資者和政府拿大頭，村級組織留下兩三成，農民拿到的往往不到10%，這一剪刀差引發越來越多矛盾和沖突。同時，由人地矛盾引發的激烈社會沖突應對機制還沒有得到完善，目前在工業化城市化速度快的沿海發達農村和城郊農村，或因當地政府給予的征地補償太少甚至沒有補償，或因基層干部貪污挪用或者揮霍了土地補償款，這種矛盾沖突表現得尤其明顯。農民為了爭取自己的利益通常采取到縣、省甚至中央上訪的辦法，一旦上訪失敗往往轉向直接抵抗，有時會發生規模比較大的惡性事件。盡管從整個中國農村的情況來看，征地造成的沖突并不是普遍的，不是中國鄉村社會沖突的常態，但是這類沖突將因為城市化過程加快而更加突出。

4.產業發展政策導向需要進一步優化。中國政治體制的一個重要機制是，上一級政府通過考察下一級政府轄區的經濟增長的相對績效來晉升地方官員，而且這個機制在實證研究中已經被證明的確是在被使用著。這種為增長而競爭的激勵成為中國政府推動經濟增長的動力源泉，它是有助于轉型初期的經濟增長和資源配置的。然而，隨著新型城鎮化的推進，以GDP 為導向的晉升機制，使得地方政府為了短期、局部的經濟發展而損害長期、全局的經濟利益。新型城鎮化既不是缺乏產業載體的空中樓閣和“有城無市”、“有城無業”、“有鎮無人”的“空城計”，更不能重蹈二十年前東南沿海地區經濟發展出現的先污染后治理的老路。既要金山銀山，更要綠水青山應該成為城鎮產業發展理念。因此，勢必要轉變以GDP 增長為唯一導向的晉升機制，糾正地方政府的治理行為。

5.公共服務投入來源瓶頸亟待破解。錢從哪里來的問題，一直是困擾各級政府的問題，在新型城鎮化的推進過程中同樣不可避免，有專家算了一筆賬，一個典型農民工（包括相應的撫養人口）市民化所需的公共支出成本總共約8萬元，且成本在不同地區存在較大差別。當前農民工1.63億人，總成本約為12萬億元，如果按每年完成1 000萬市民化來計算，則每年需要投入8千億元。當前，地方政府財政赤字的壓力下，許多基層政府職員領著低得可憐的薪水，生活得不到有效保障，生活水平低下。因此，在沒有徹底改變地方財政收支劃分法或直接增加地方財政的收入前，任何要求基層政府提高服務內涵、比照都市地區居民一樣提供較高水平的公共服務，可以說是緣木求魚。而且隨著先前提供交通、水電、燃料等公共服務的國有單位，在追求自由市場運作目標下逐漸民營化，未來基于成本與經濟效益的考慮，這些“半公半民”企業將會陸續放棄或重新考慮對這些地處偏遠或人口稀少的鄉村基層政府提供公共服務。于是，基層政府與這些原先只有義務提供社會公眾服務的企業便會發生討價還價的談判程序。這些問題將不斷地困擾鄉村基層政府，并造成無法提供足夠且適當的公共服務。

三、新型城鎮化進程中鄉村治理的對策

1.完善村民自治，推進鄉村社區建設。在新型城鎮化及城鄉一體化發展過程中，鄉村將依然是居民居住和生活的重要社會空間，鄉村的變遷與發展將主要體現為村莊的社會生活環境越來越接近于、越來越類似于城鎮社區生活環境。要達到這一目標，鄉村在社會管理上就需要朝著社區建設與管理的方向發展，也就是說，作為鄉村治理的基本制度—村民自治要走向社區建設，與社區管理統一起來。主要是按照城鄉一體化的原則來建設和管理鄉村社會，即參照現代城市的社會管理體系和模式來管理和發展鄉村社會。如此，將會提高農村社會管理的效率，改善農村社會生活環境，改變人們固有的城鄉差別觀念，形成城鄉融合與一體化的新理念，樹立建設新農村的信心，重新構建鄉村社會認同體系。此外，新型農村社區建設的重點在于建立起新型的基層社會管理體系，通過新的社區管理模式，使鄉村得以更好地建設與發展。由此打破傳統村落邊界的封閉以及舊體制的束縛，把鄉村建設成為一個更加開放、更有活力的新型社會生活共同體。

2.明確土地權屬，推進農村土地制度改革。加快進行土地承包經營權確權登記頒證工作，是黨中央的部署，是依法維護農民土地承包經營權的重要舉措，是推動土地規范流轉，促進土地適度規模經營，發展現代農業的客觀需要，是加快城鄉發展一體化、促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置、形成新型工農、城鄉關系的基礎性工程。做好這項工作是現代農業和城鎮化發展的急需，也是各地農民獲得財產收入權利的迫切愿望，應當早規劃、早部署，早日付諸實施。同時，要推進農村土地制度改革，將城鄉建設用地增減掛鉤制度化，探索農村土地使用權股份化和宅基地確權流轉市場化模式，穩妥推進農村空廢土地整治與優化配置。創造條件讓農民依法享有土地流轉自主權、土地市場收益權，使務農村民、失地農民的長遠生計有保障。

3.強化政策導向，統籌協調城鄉發展。改變“先城市、后農村，先市民、后農民，先工業、后農業”的慣性思維。堅持城市發展與產業成長兩手抓，把城鎮化與調整產業結構、培育新興產業、發展服務業、促進就業創業結合起來。強化政策導向，由片面注重追求城市規模擴大、空間擴張，改變為以提升城市文化、公共服務等內涵為中心，真正使城鎮成為具有較高品質的適宜人居之所。要制定完善農民工進城及其子女落地生根的就業就學、入戶購房、社會保障等方面的政策，為農村人口向城鎮轉移和聚集、城鄉資源的合理配置提供條件。

4.加快培育農業新型經營主體，提升農業物質技術裝備水平。目前還存在新型農業經營主體數量少、規模小、帶動能力不強，離現代農業發展的要求還有較大的差距，部分農業機械的科技含量、裝備水僅相當于發達國家20世紀70年代的水平，特別是經濟作物機械化的差距更大，許多經濟作物的機械還是空白。這種狀況影響了農村生產力的發展，也影響了農村勞動力的轉移，不同程度地制約了農業現代化和新型城鎮化的發展。新的時期，要重點培育農業龍頭企業、農民合作組織、專業大戶、家庭農場等，要在新型農業經營主體培育和組織制度創新上下功夫，發展更加強大的農業產業。同時，要加快提升農業的物質技術裝備水平。

5.拓寬公共服務投入渠道，解決“錢從哪里來”和“錢投哪里去”的問題。一是建立規范透明的城鎮建設投融資機制，拓寬融資渠道，允許地方政府通過發債等方式，把原來的“暗債”變成明債；二是減少行政審批，通過政府“種子”資金引導社會資本進入城鄉建設領域；三是建立城鄉基礎設施和住宅政策性金融基金，增加政策性金融機構，主要服務于城鎮化；四是完善地方稅體系，并與地方政府承擔的職能相適應。推進階梯式房產稅改革。另一方面，應規范政府的干預行為，提高決策的科學化，防止和避免政府失靈、政府職能越位、缺位和錯位；減少乃至避免市場的無序競爭、過度競爭，以及可能帶來的壟斷等低效率或不公正、不公平現象。

結語

新型城鎮化在中國的推進，是一個全新的探索，是一個長期的過程，其對鄉村治理影響的分析更是一個系統課題，我們只是嘗試從一些側面對其進行初步分析，試圖為鄉村治理有效應對新型城鎮化浪潮提出理論依據，以便鄉村社會在治理過程中能順勢而為，借助新型城鎮化這股東風取得大的發展。endprint