城市總體規劃實施中的政策支持分析

賈新利

摘 要：本文以城市規劃實施中的政策支持為研究對象，論文首先分析了城市規劃管理的實施內容，進而從城市空間政策的實施和城市總體規劃實施的其他政策兩個方面進行了詳細的探討，全文是筆者長期工作實踐基礎上的理論升華，相信對從事相關工作的同行能有所裨益。

關鍵詞：城市規劃 實施 管理機制 政策

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）02（b）-0000-00

城市規劃實施的管理主要涉及兩個層面，一是關系城市整體結構的，即城市總體規劃層面的實施的管理，二是具體指導和控制城市建設活動的，即控制性規劃實施的管理。長久以來，人們往往把城市規劃實施管理的著眼點放在根據規劃對具體的城市建設空間進行控制上。但是隨著城市規劃內涵的不斷豐富和變革，城市規劃管理的內容和范圍也不斷在擴展，城市規劃實施的管理己經不是單純靠“一證兩書”就能完成的。

1城市總體規劃實施的管理分析

從城市總體規劃的編制內容看，城市總體規劃通過法定程序確定了城市的性質、發展方向；城市人口規模及用地發展規模；城市內外交通布局及主要交通設施的規模、位置；城市基礎設施的發展規模及布局；城市河湖水系的治理目標和總體布局；城市園林綠地系統的發展目標及總體布局；城市環境保護目標；人防建設、抗震防災規劃目標和總體布局；風景名勝、文物古跡、傳統街區的保護規劃；舊區改建、用地調整的原則、方法和步驟等。原則上講通過法定程序確定的城市總體規劃應該得到不折不扣的實施，但由于城市建設的復雜性、多因素性決定了城市空間關系的調整是城市整體社會經濟關系變化的結果。這種社會經濟關系變化對城市空間關系的影響，不僅體現在總體規劃編制中要對相關社會經濟因素進行充分的論證并做出預測，更體現于總體規劃實施過程中這些相關社會經濟因素是否按規劃確定的目標和方向發展。而城市總體規劃的作用就是將各個部門、各個領域的政策在城市空間層面上進行整合，在保證未來發展的前提下，提出城市整體的發展政策框架。這種政策性的規劃針對城市的整體，遠非政府中的某個部門（如城市規劃行政管理部門）能加以實施的，作為實施這一政策體系的主體，應該是城市政府的所有部門，也即是說，城市總體規劃必須通過政府各部門的通力合作，協調配合才能得以真正的實現。

2 城市空間政策的實施

城市總體規劃具有法律地位，它為城市空間政策的制定提供了法律依據。而城市空間政策則是依據城市總體規劃而制定，同時又根據政策制定時城市空間發展現狀落實和充實城市規劃的要求，是城市規劃的實施中的核心環節。它的實施最主要的方式就是作為各類較低層次規劃（如分區規劃、近期建設規劃和控制性規劃等）和管理法則制定的依據，并通過這些低層次規劃和法則的實施來實現城市總體規劃的目標，這是一種直接意義的實施，并在城市規劃體系的范圍內進行。主要包括以下幾個方面：

2.1 城市功能的定位和構建

在城市功能方面，城市總體規劃規定了城市未來發展目標和城市的性質，從而明確了城市未來發展的大致方向和發展程度。然而，具體在規劃期內不同時期、城市的不同區域發展什么、發展到什么程度、不發展什么的確定，則必須根據城市不同的區域的自然條件、物質基礎、社會及經濟基礎做出具體的定位。并隨著城市總體規劃的實際實施狀況，在不同的建設時期進行適當的修訂或明晰化。在一部分工作主要體現于城市分區規劃中，并在五年一次編制的近期建設規劃中進一步的分析研究，使城市功能定位逐步明晰且更符合城市發展的實際。

城市的各個功能是相互影響、相互約束甚至相互決定的。某一方面功能的短缺不僅會對直接相關的功能產生影響，還會影響城市總體功能的發揮。因此，對城市功能的定位必須從系統的觀點、整體的角度進行分析，考慮城市各功能間的協調匹配，以最大限度地實現城市的總體功能。在具體的實施中，對任何要素的限制或鼓勵都有可能對其他相關要素的發展產生影響，為此，各項政策制定時必須予與高度重視。如現在許多城市提出要建立國際大都市，這一定位的實現首先意味著城市產業結構要向以金融、信息、物流等管理和控制為主要產業的轉換，而這種轉換能否成功實施更大程度決定于區域、國家甚至全球市場的市場需要。進一步，要實現這種轉換需要大量的具備一定技能的高層次從業者，且在一定時期內能得到不斷的補充。而對大多數城市而言并不具備這種人才儲備，只能從城市外面引進，且不言可供引進的人才儲備的制約，單就城市原有居民，尤其是從事低層次產業的勞動者而言，他們將陷入失去原來的就業崗位，又因教育、能力水平的約束無法轉換新就業崗位的困境，從而引出社會安定和社會秩序的問題。因此，城市定位要結合城市自身各方面條件和市場的需要來確定，解決好各方面相互關聯的問題，才能保證城市穩定、有序地向前發展。

2.2 城市結構布局的確定和實施

城市結構布局是城市功能的具體表現，是實現城市功能的物質基礎。城市規劃布局是通過城市規劃的土地使用安排來體現，并通過城市規劃管理在土地開發中對土地的實際控制而得以實現。但土地的最終使用狀況不僅決定于城市規劃管理的控制，同時受社會、經濟和政治因素的影響巨大。離開政治、社會和經濟因素而單純靠城市規劃來實施對土地的調節無疑是紙上談兵，這就需要將規劃的內容轉化成具體的政策而予以實施。

城市結構布局首先是城市區域范圍內的整體布局結構，也即城鎮體系，在這一層次需要確定在不同時期那些城鎮或地區需要發展，發展什么，發展到什么規模等。對某一時期位于規劃確定的發展區內的地區要鼓勵其向規劃的方向發展，位于發展區外的地區要嚴格控制其發展，這種控制城市規劃自身無法實現，而只能通過產業政策、土地政策，上地置換和財政等手段將發展投資吸引到規劃確定的發展區域內。也就是說，規劃確定什么地方發展、什么地方不發展，而政策通過政策手段平衡不同地區的發展關系，從而保證規劃確定的城市結構布局得以實現。endprint

2.3 城市建設時序的確定

城市建設非一朝一夕之事，總體規劃的年限有15到20年，所確定的內容和目標并不要求在短時間內全部開展或全部實現，規劃的實施是一循序漸進、逐步開展的過程。我國長期忽視總體規劃中的時序安排，在具體實施過程中，僅僅根據城市開發市場對土地的需要，被動地提供土地，結果使房地產項目開發遍地開花，雖然從單個項目的規劃管理來看這些開發項目的土地使用功能與城市規劃是相符的，但與規劃所要求的總體功能目標相去甚遠，還在耕地保護、城市經營的經濟性、基礎設施的配套性、城市社會的整體性和聚合效應方面出現了一系列的問題。

由此可見，是否確定建設時序，城市建設時序確定得是否合理、科學是十分重要而不容忽視的，它是城市規劃管理重要的方面。所謂城市建設時序的控制，就是要確定在不同時段城市重點建設的地區，重點建設的項目，也即確定城市總體規劃實施的先后次序，并在建設過程中按照確定的時序進行控制。

城市建設時序的確定涉及許多方面的因素，其中首先要考慮城市功能的相互配套性、協同性，即城市總體功能的形成不是各項功能的簡單累加，往往存在短板效應，即某一設施會因為另一設施的缺失而不能正常使用，這樣就要求安排建設時序時，應該以在該地區形成協調匹配的綜合功能為前提，并與城市能提供的基礎設施的配套能力相適應；其次，城市經營理念的提出，賦予了城市建設時序確定新任務和使命，即如何通過合理的建設時序安排，提高土地價值，為城市建設提供更多的建設資金；第三，必須考慮通過集中成片的建設，保證在城市建設的每個時期，都能形成相對完整的城市景觀和城市形象；第四，應與城市每個時期的建設重點相一致，這些建設重點往往又決定于該時期城市經濟發展的方向和重點；第五，要考慮城市財力的制約。只有這樣，確定的城市建設時序才具有指導意義，并能保證城市的有序發展。

2.4 城市基礎設施建設的安排和實施

城市基礎設施是城市正常運行的基本物質條件，離開了基礎設施及配套設施的支撐，城市根本無法正常運行，更無從談城市發展。因此，在城市總體規劃中對大型基礎設施的建設都有安排，只是由于建設資金和社會需要程度和偏好等原因，對其建設的時間未作明確的規定。同時，城市基礎設施建設又是城市政府應用財政和實體開發建設的手段影響城市開發和城市布局結構的重要方法。如城市道路的建設、公共交通的建設以及供電、供排水、供氣等設施的建設或擴容都會引導和促進周邊地區的建設。但如何應用這一方法，需要進行仔細的論證，因為，城市基礎設施的投入往往較大，在目前大多數地方政府財政并不寬余的情況下，建立與城市社會需要并適度超前的基礎設施是必要的，但脫離政府財力和社會需要，單純為促進城市開發或建立政績工程而建設大型基礎設施則有可能造成巨大的浪費和一系列的社會問題。

3 城市總體規劃實施需要其他政策的支持

從前面的分析可以看出，依據城市總體規劃制定的空間政策主要由城市規劃行政管理部門完成，同時也需要其它的政策作為支撐，才能保證空間政策得以順利的實施。但是總體規劃確定的不僅僅是空間政策，而是在綜合考慮包括產業政策在內的各種政策基礎上，對城市未來發展的各種組成要素進行協調和統籌安排，形成的城市總體性行動綱領。其所制定空間政策目標的依據是對相關影響因素的預測（如城市發展規模就是建立在人口發展規模預測的基礎上、城市性質是根據對城市未來產業結構及其相關因素預測的基礎上等）；不僅如此，在規劃內容中還對許多與城市整體功能直接相關而又由其他政府部門負責組織實施的相關因素的發展目標做出了規定。這樣，一方面城市是否按制定規劃時預測的方向發展需要相關政策的引導；另一方面，要實現規劃本身的部分目標也需要相關部門制定相關政策和措施并積極組織實施才一能保證這部分目標的實現，從而保證城市總體規劃目標的實現。

從城市建設的整個過程而言，城市總體規劃仍然是城市的整體行動綱領，在實施中仍然要從以下幾個方面給予充分的保證：

3.1 城市人口的增長

應該說城市建設的目的之一就是要滿足城市居民日常生活的需要，也即要給市民提供其生活所需的各種城市基礎設施。但這種滿足不是被動的滿足，不是任由人口數量及分布的自由增長和變化，它應該是雙向的。也即在確定城市規模和基礎設施建設目標時必須對城市未來人口增長的數量和分布特征進行全面的分析和研究，據此確定的目標才有根據。同時，由于城市發展規模是城市總體規劃中其他指標確定的基礎，一經確定，實質上就確定了城市在未來若干年的實際承載能力，因此，城市總體規劃一旦通過法定程序予以確認，政府就應該采取積極的人口政策進行引導，使城市人口的增長及分布基本按照預定的軌道發展，否則城市人口無序增長將導致城市基礎設施能力與城市需求嚴重失衡，產生安定、衛生等一系列社會問題。

3.2 城市產業和產業布局

城市總體規劃的主要內容是關于城市空間未來發展和組織的，決定城市空間未來發展走向的是城市功能，而城市功能又是根據城市社會經濟發展方向決定的。

在城市社會經濟發展過程中，產業結構是影響其發展方向的主要因素，產業政策決定了在城市中需要建什么和不能建什么，鼓勵什么和限制什么；產業布局政策決定不同產業在城市中的大致方位。在總體規劃實施中各部門需要依據總體規劃的內容和要求，調整和完善相關的產業政策和產業布局政策，使這些政策的實施能與城市總體規劃的實施有機的結合起來。

3.3 城市土地的供給

土地供應政策是政府通過土地供應調控城市的經濟運作并滿足政府在公共財政和城市建設方面要求的手段。政府可以在現有土地供應總量控制的前提下，根據城市總體規劃實施的需要，按照促進土地市場有序運作的原則，分門別類的制定各個單項的、分地區的土地在不同時期的供應計劃，并予以嚴格控制，以加強對土地使用在空間分布、供應時序和數量上的控制。

3.4 城市交通endprint

城市交通的組織直接與城市規劃相關聯，因此，城市交通政策制定和實施直接影響城市總體規劃的實施效果。城市交通政策包括城市公共交通的建設、私人車輛數量和使用上的規定，社會公共停車場的建設和使用等。城市交通管理的相關部門要依據城市總體規劃確定的城市交通發展方向和目標，具體制定城市交通政策。對城市公共交通的建設和發展，政府不僅要提供包括財政、稅收在內的政策支持，而且還要對公共交通的線路和站點布置進行引導和控制，并根據城市實際交通狀況對私人車輛使用進行適當的控制，以推進公共交通的發展。社會停車場的建設和配套問題隨著我國私人小汽車的逐步普及而日益嚴重，在許多大城市最終需要采取措施對城市汽車擁有量進行總量控制，但在目前首先應規定一定建筑量就要配置相應數量的社會停車位，保證整個城市的停車位與城市汽車擁有量基本一致。

3.5 城市設施配套

城市設施配套是保證城市正常運行的基本要素，也是提高城市整體功能的關鍵要素。城市基礎設施包括城市社會公共設施（學校、醫療機構、體育設施、圖書館和博物館等）和市政基礎設施（供電系統、供排水系統、城市垃圾處理系統等）。這些要素作為公共利益的基本保證，在城市總體規劃中自然有明確的要求，但這些規劃內容的實施則是由政府的不同部門來制定政策和組織實施。城市總體規劃的相關目標一方面依靠各部門制定相應的政策并組織實施來實現，同時規劃本身也是協調各部門活動使各基礎設施能力保持均衡的橋梁。為在相對今后的一定時期內保證城市的正常運行，基礎設施的配套建設規模應在考慮經濟性的同時遵循適當充裕的原則確定。

4 結論

要加強城市總體規劃的協調管理職能必須從制度上加以保證，首先，在各相關部門的職責設置中，必須將按照城市總體規劃目標制定相關政策并組織實施作為相關部門的主要職責，并將這部分職責的履行考核納入該部門考核指標體系；其次，要從城市規劃法律層次明確城市規劃行政管理機構主動協調、組織城市總體規劃實施的管理職能，并賦予其相應的權力，使這部分工作制度化和程序化；第三，從機構設置上考慮將職能關聯比較大的部門合并成一個部門，以利于相互的協調，如許多城市己經將城市規劃管理部門與國土管理部門合并。第四，加強對城市總體規劃執行過程和狀態的監督和檢查，及時發現問題及時加以糾正。

參考文獻

[1] 朱濤. 城市規劃管理體制之我見[J]. 中國高新技術企業. 2007（07）

[2] 裴良月，范素梅，柯彩云. 城市規劃管理工作存在的問題及對策[J]. 山西建筑. 2007（25）

[3] 李捷芳. 現代化城市規劃管理探討[J]. 建材與裝飾（下旬刊）. 2008（02）

[4] 何耀龍. 淺議建立科學的城市規劃管理體系[J]. 中國高新技術企業. 2008（09）endprint

城市交通的組織直接與城市規劃相關聯，因此，城市交通政策制定和實施直接影響城市總體規劃的實施效果。城市交通政策包括城市公共交通的建設、私人車輛數量和使用上的規定，社會公共停車場的建設和使用等。城市交通管理的相關部門要依據城市總體規劃確定的城市交通發展方向和目標，具體制定城市交通政策。對城市公共交通的建設和發展，政府不僅要提供包括財政、稅收在內的政策支持，而且還要對公共交通的線路和站點布置進行引導和控制，并根據城市實際交通狀況對私人車輛使用進行適當的控制，以推進公共交通的發展。社會停車場的建設和配套問題隨著我國私人小汽車的逐步普及而日益嚴重，在許多大城市最終需要采取措施對城市汽車擁有量進行總量控制，但在目前首先應規定一定建筑量就要配置相應數量的社會停車位，保證整個城市的停車位與城市汽車擁有量基本一致。

3.5 城市設施配套

城市設施配套是保證城市正常運行的基本要素，也是提高城市整體功能的關鍵要素。城市基礎設施包括城市社會公共設施（學校、醫療機構、體育設施、圖書館和博物館等）和市政基礎設施（供電系統、供排水系統、城市垃圾處理系統等）。這些要素作為公共利益的基本保證，在城市總體規劃中自然有明確的要求，但這些規劃內容的實施則是由政府的不同部門來制定政策和組織實施。城市總體規劃的相關目標一方面依靠各部門制定相應的政策并組織實施來實現，同時規劃本身也是協調各部門活動使各基礎設施能力保持均衡的橋梁。為在相對今后的一定時期內保證城市的正常運行，基礎設施的配套建設規模應在考慮經濟性的同時遵循適當充裕的原則確定。

4 結論

要加強城市總體規劃的協調管理職能必須從制度上加以保證，首先，在各相關部門的職責設置中，必須將按照城市總體規劃目標制定相關政策并組織實施作為相關部門的主要職責，并將這部分職責的履行考核納入該部門考核指標體系；其次，要從城市規劃法律層次明確城市規劃行政管理機構主動協調、組織城市總體規劃實施的管理職能，并賦予其相應的權力，使這部分工作制度化和程序化；第三，從機構設置上考慮將職能關聯比較大的部門合并成一個部門，以利于相互的協調，如許多城市己經將城市規劃管理部門與國土管理部門合并。第四，加強對城市總體規劃執行過程和狀態的監督和檢查，及時發現問題及時加以糾正。

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城市交通的組織直接與城市規劃相關聯，因此，城市交通政策制定和實施直接影響城市總體規劃的實施效果。城市交通政策包括城市公共交通的建設、私人車輛數量和使用上的規定，社會公共停車場的建設和使用等。城市交通管理的相關部門要依據城市總體規劃確定的城市交通發展方向和目標，具體制定城市交通政策。對城市公共交通的建設和發展，政府不僅要提供包括財政、稅收在內的政策支持，而且還要對公共交通的線路和站點布置進行引導和控制，并根據城市實際交通狀況對私人車輛使用進行適當的控制，以推進公共交通的發展。社會停車場的建設和配套問題隨著我國私人小汽車的逐步普及而日益嚴重，在許多大城市最終需要采取措施對城市汽車擁有量進行總量控制，但在目前首先應規定一定建筑量就要配置相應數量的社會停車位，保證整個城市的停車位與城市汽車擁有量基本一致。

3.5 城市設施配套

城市設施配套是保證城市正常運行的基本要素，也是提高城市整體功能的關鍵要素。城市基礎設施包括城市社會公共設施（學校、醫療機構、體育設施、圖書館和博物館等）和市政基礎設施（供電系統、供排水系統、城市垃圾處理系統等）。這些要素作為公共利益的基本保證，在城市總體規劃中自然有明確的要求，但這些規劃內容的實施則是由政府的不同部門來制定政策和組織實施。城市總體規劃的相關目標一方面依靠各部門制定相應的政策并組織實施來實現，同時規劃本身也是協調各部門活動使各基礎設施能力保持均衡的橋梁。為在相對今后的一定時期內保證城市的正常運行，基礎設施的配套建設規模應在考慮經濟性的同時遵循適當充裕的原則確定。

4 結論

要加強城市總體規劃的協調管理職能必須從制度上加以保證，首先，在各相關部門的職責設置中，必須將按照城市總體規劃目標制定相關政策并組織實施作為相關部門的主要職責，并將這部分職責的履行考核納入該部門考核指標體系；其次，要從城市規劃法律層次明確城市規劃行政管理機構主動協調、組織城市總體規劃實施的管理職能，并賦予其相應的權力，使這部分工作制度化和程序化；第三，從機構設置上考慮將職能關聯比較大的部門合并成一個部門，以利于相互的協調，如許多城市己經將城市規劃管理部門與國土管理部門合并。第四，加強對城市總體規劃執行過程和狀態的監督和檢查，及時發現問題及時加以糾正。

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