論保障我國弱勢群體兒童學前教育公平的政府責任

馮江英

【摘要】教育是改變弱勢群體兒童處境不利狀況的根本途徑。然而，當前我國弱勢群體兒童的學前教育公平問題依然十分嚴峻。法律缺失與政府責任缺位是導致我國弱勢群體兒童學前教育不公平的主要原因。因此，政府對保障弱勢群體兒童學前教育公平應承擔主導責任。加強立法與社會問責，是落實政府保障責任的重要路徑。

【關鍵詞】弱勢群體兒童；教育公平；學前教育；政府保障責任

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-4604（2014）06-0017-05

公平，仍然是當前我國社會公共服務領域的重要目標和重要政策話語，弱勢群體公平問題受人關注。弱勢群體，通常是指由于經濟、社會、文化、生理等原因而處于不利社會地位、需要特殊保護的人群。〔1〕他們在教育機會的獲得、公共教育資源的利用等方面，往往處于十分不利的境地。弱勢群體兒童，是指成長環境存在問題或處境不利的兒童，主要包括生活在社會地位低、經濟收入低、生活困難等家庭，或父母喪亡，或自身有生理缺陷，或心理發展有障礙的兒童。〔2〕

近年來，許多國家對弱勢群體兒童的學前教育公平問題十分關注，他們不僅認識到學前教育對促進兒童個體終身、全面發展具有奠基作用，更充分認識到學前教育對提升民族整體素質和國家綜合競爭力具有深遠的戰略意義。然而，在我國，弱勢群體兒童學前教育機會缺失或質量偏低，教育資源分配不公問題依然突出。要解決這些問題，必須明確并強化政府對弱勢群體兒童學前教育公平的保障責任。為此，本文將圍繞以下三個問題展開論述：第一，分析當前我國弱勢群體兒童為什么不能公平地享有學前教育資源。第二，論述為什么政府對保障弱勢群體兒童學前教育公平應負主導責任。第三，論述如何保障政府對弱勢群體兒童學前教育公平主導責任的落實。

一、法律缺失與政府責任缺位：我國弱勢群體兒童學前教育不公平的主要原因

（一）許多國家和地區十分重視通過立法明確政府保障弱勢群體兒童學前教育公平的主導責任

教育是改變弱勢群體兒童處境不利狀況的根本途徑。〔3〕教育公平是政府對弱勢群體給予教育支持的最重要的政策理念。〔4〕國際經驗表明，面向弱勢群體的教育支持、補償、傾斜政策，不僅有助于打破貧困的代際循環，消除社會貧困，更有助于維護國家穩定，促進社會公平。因此，許多國家或地區強調，“通過立法明確并保障弱勢群體兒童享有平等的學前教育權利；強化政府扶助弱勢群體兒童學前教育的主導責任；堅持公平導向的財政投入原則，優先扶助弱勢群體兒童；以公辦學前教育為主體確保弱勢群體兒童獲得有質量的學前教育；建立多種扶助制度，為弱勢群體兒童提供減免和有資助的學前教育；依托國家專項行動計劃優先發展弱勢群體兒童學前教育”。〔5〕

（二）當前我國弱勢群體兒童的學前教育公平問題依然嚴峻，法律缺失與政府責任缺位是學前教育不公平的主要原因

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）把“促進公平”作為“國家基本教育政策”。我國為弱勢群體兒童受教育提供了一系列政策支持，如《教育規劃綱要》明確了“中央財政通過加大轉移支付，支持農村欠發達地區和民族地區教育事業發展，加強關鍵領域和薄弱環節，解決突出問題”；《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（國發〔2010〕41號）明確了“中央財政設立專項經費，支持中西部農村地區、少數民族地區和邊疆地區發展學前教育和學前雙語教育”；《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》（財教〔2011〕405號）明確了“中央財政重點支持各地特別是中西部地區農村學前教育發展，以及家庭經濟困難兒童、進城務工人員隨遷子女和留守兒童接受學前教育”；《財政部、教育部關于建立學前教育資助制度的意見》（財教〔2011〕410號）明確了“地方政府對經縣級以上教育行政部門審批設立的普惠性幼兒園在園家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童予以資助”，等等。

政府責任落實是實現政策公平的重要保障。政府保障弱勢群體兒童學前教育公平的責任，不僅體現為政策制定與文本內容的公平，更應體現為政策執行與實際效果的公平。客觀分析上述種種政策，有的仍然存在政府公平保障責任缺位、錯位等問題。例如，2011年出臺的《財政部、教育部關于建立學前教育資助制度的意見》（財教〔2011〕410號）提出了“地方先行，中央補助”的原則，明確對“在園家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童予以資助”，這反映出我國政府對弱勢群體兒童學前教育公平的保障責任落實不夠到位。其一，弱勢群體兒童學前教育公平的政府保障責任主體重心偏低，責任錯位。“地方先行，中央補助”實質上明確了弱勢群體兒童學前教育主要由地方政府負責，中央財政只是適當補助。〔6〕按照這一原則，地方政府在政策執行過程中易出現按同樣規則復制、“上級定原則，一級推一級”的現象，政策實施效果有可能打折扣。〔7〕其二，“地方先行，中央補助”表明弱勢群體兒童學前教育資助力度將取決于地方政府的財政實力和投入力度，不利于縮小地區間學前教育發展的差距。其三，資助對象以“在園”弱勢群體兒童為主，受益的弱勢群體兒童有限。

從法律制定與政策執行的實際效果來看，《教育規劃綱要》實施以來，我國弱勢群體兒童的學前教育公平問題仍然比較突出。首先，進城務工人員隨遷子女接受學前教育仍困難重重，收費普惠、管理規范的公辦園數量十分有限，大多數進城務工人員隨遷子女只能進民辦園，甚至進沒有辦園資質的“黑”園。〔8〕其次，從頻繁發生的農村幼兒園校車等安全事故中可以窺見，我國政府對于與弱勢群體兒童教育權相關的生命權、健康權及其發展權的保護責任嚴重缺位。

二、保障公平與擔當責任：政府應承擔保障弱勢群體兒童學前教育公平的主導責任

（一）保障公平是現代政府的基本責任

保障公平是現代政府的基本責任。〔9〕由于市場資本具有尋利性，社會的教育資源會流向那些能夠給教育服務提供者帶來最大化利益的地區、群體和個人。因此，依靠市場保障教育公平既不現實，也不可能。現代社會賦予政府更多的公平保障責任。政府保障弱勢群體教育公平的主導責任不僅由政府自身屬性所決定，即政府的權力公共性內在地要求政府必須改善所有政治共同體成員的生存境遇，而且也是政府合法性的基礎。〔10〕政府保障弱勢群體兒童教育公平將有利于緩解社會矛盾，減少社會運行成本，提高社會運行效率和收益。

（二）政府在保障弱勢群體兒童學前教育公平方面應承擔主導責任

新公共行政理論為政府保障弱勢群體兒童學前教育公平的主導責任提供了重要的理論依據。該理論否定了傳統公共行政片面追求效率、經濟，忽視公平這一價值取向，大力倡導“社會公平”的價值理念，即政府應為全社會尤其是為社會最少受惠者提供公平的公共服務。〔11〕對西方發達國家弱勢群體教育支持的研究表明，提供公共產品和為弱勢群體提供保障，是政府的兩個重要職能。〔12〕

弱勢群體兒童作為社會處境不利者，尤其需要政府提供基本的，能保障其生命權、生存權與發展權的公共服務，而且這些公共服務必須以法律的形式予以明確。〔13〕如果政府不能承擔公平保障責任，完全依靠市場機制自由調節，有質量保障的、公平的學前教育就會永遠只是“富人的專利”“窮人的奢望”。

（三）政府保障弱勢群體兒童學前教育公平的原則與責任內容

1.政府保障弱勢群體兒童學前教育公平應堅持的原則

羅爾斯認為，實現社會公平必須堅持“自由平等”和“差別對待”兩項原則，即相同情況相同對待，不同情況不同對待。具體而言，自由平等原則是指每個人都擁有自由平等的選擇權和機會，差別對待原則強調對最少受惠者給予補償。〔14〕自由平等原則要求政府不因弱勢群體兒童的家庭經濟水平、戶籍關系、父母身份地位等因素而限制每個兒童接受學前教育的機會和權利，差別對待原則要求政府優先關注那些處于社會不利地位的弱勢群體兒童，為他們接受基本的、有質量的學前教育提供傾斜政策。

2.政府保障弱勢群體兒童學前教育公平的責任內容

在堅持自由平等和差別對待原則的前提下，根據從“以物的分配范式”為價值取向的教育外部公正到“以人的個體發展”為價值取向的教育內部公正的思路，〔15〕當前我國政府保障弱勢群體兒童學前教育公平的主導責任應該包括以下五方面內容：第一，完善學前教育政策和法律體系，建立以公平為導向的學前教育政策與法律環境。第二，保障所有兒童的學前教育機會均等和權利平等。第三，對基本的學前教育公共服務與基礎設施進行投資，均衡配置學前教育公共資源，加大對弱勢群體兒童學前教育資源配置的傾斜力度，建立和完善相應的學前教育補償和教育救助制度。第四，保障弱勢群體兒童能夠獲得公平的、有質量的學前教育，盡可能維護教育過程的公平。第五，為極端貧困或有特殊需要的弱勢群體兒童提供多樣化的學前教育服務。政府在履行上述職責時，應從過去的管理者轉變為弱勢群體兒童教育合法權益和基本教育權的保護者、學前教育公共資源和基本公共服務的提供者。

三、加強立法與社會問責：落實政府保障弱勢群體兒童學前教育公平責任的重要路徑

從理論上講，政府對保障弱勢群體兒童學前教育公平應負主導責任。但就現實來看，我國政府保障弱勢群體兒童學前教育公平的責任是缺位的。為何政府有責任但落實不力？如何確保政府責任落實到位？筆者認為，應采取“自上而下”和“自下而上”相向而行的解決思路，從加強立法與社會問責兩條路徑入手，使政府保障責任法制化、制度化、民主化、常態化。通過外部與內部監督，明確和規約政府責任行為，督促政府對弱勢群體兒童學前教育公平的保障責任落到實處。

（一）通過立法明確政府保障弱勢群體兒童學前教育公平的主導責任

通過立法明確政府的公平保障責任是一種自上而下的保障方式，也是依法治國、依法治教的必然要求。目前，我國有義務教育法、職業教育法和高等教育法，唯獨沒有學前教育法。當前我國學前教育最高層次的專門法規是國務院頒布的《幼兒園管理條例》（1989年），僅處于教育法律法規體系中的第四層級，層次較低，法律效力較弱。這對保障我國弱勢群體兒童學前教育公平，乃至規范與保障全國學前教育事業的健康發展都是十分不利的。〔16〕

即使有一些相關法律法規中有關于“弱勢群體兒童受教育權”的保護條文，但其保障措施、執行與責任追究的效力都很弱。從“浙江溫嶺幼兒園教師顏某虐童，但因我國刑法中沒有‘虐童罪罪名，故公安機關勉強以‘涉嫌尋釁滋事罪將其刑事拘留，而后將其無罪釋放”這一案例來看，我國未成年人法研究專家姚建龍認為，“中國禁止虐待兒童的法律規定很多，如《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國未成年人保護法》等，但是對于什么是虐待兒童，法律定性并不清晰。在國外，虐待兒童是法律的高壓線，而在中國還是一條虛線——雖然形式上禁止但定性模糊，而且處罰疲軟”。〔17〕“我國應當考慮建立未成年人法律體系，除了進一步完善未成年人保護法外，還應當考慮制定未成年人司法法、未成年人福利法，同時通過配套修改刑法、刑事訴訟法、治安管理處罰條例等來解決處罰疲軟的問題。”〔18〕

弱勢群體兒童如果沒有相關法律的保護，就無法實現權利救濟。當前是我國加快推進學前教育立法進程的有利時機，將弱勢群體兒童公平享有受教育權利的法律保護納入其中，非常重要且具有現實必要性與可行性。在此，筆者建議：第一，在學前教育法中明確保障每一位兒童平等享有受教育的權利，既包括享有公平的接受學前教育的機會，也包括享有安全而有質量的學前教育資源和條件的權利。第二，保障每一位兒童不因家庭經濟、戶籍關系、父母身份地位等因素的限制而無法平等享有受教育權，充分保障其享有政府所提供的均等化的學前教育公共服務與教育補償政策的權利。第三，將弱勢群體兒童的受教育權，以及與其受教育權相關的，聯合國《兒童權利公約》也明確要求保障的兒童生存權，充分發展權，免受有害影響、虐待和剝削權，充分參與家庭、文化和社會生活權等基本人權的法律保護內容一并納入學前教育法。第四，在學前教育立法中對各級政府保障弱勢群體兒童學前教育公平的責任作出明確規定。為避免因地方財政實力不均衡而導致弱勢群體兒童學前教育資源配置不公等問題，對特別困難地區、群體的兒童應明確加大中央政府的保障責任力度，尤其是中央財政的統籌平衡與轉移支付力度。第五，為保障弱勢群體兒童受教育權的實現和政府保障責任的履行，增強弱勢群體兒童平等受教育權的法律保護的可操作性，對弱勢群體兒童公平享有受教育權的法律救濟程序作出明確規定。現有的《未成年人保護法》雖然談到了未成年人享有受教育權，但是缺乏保障措施和責任追究，尤其較少關注弱勢群體兒童。當務之急應制定與《未成年人保護法》相配套的《程序法》，當發現弱勢群體兒童在受教育過程中生命權、健康權、發展權等受到侵害時，《程序法》可指導監護人向相關機關或部門提出訴求。同時，可考慮成立專門的弱勢群體兒童教育的法律保護機構，專門負責弱勢群體兒童教育的法律保護援助或咨詢工作。

（二）鼓勵公眾參與社會問責，監督政府對弱勢群體兒童學前教育公平的保障責任落實

除了通過立法明確政府對弱勢群體兒童學前教育公平的保障責任，規范政府行為外，還必須加強和執行社會問責制。“上”“下”兩方面結合才能共同保障政府公平責任落實到位。這也是我國建設責任型政府與服務型政府的必然要求。

建設責任型政府，必須完善政府問責制，這也是我國行政管理體制改革的重要內容。除了立法機關、司法機關及政府內部專門問責機構可以對政府部門問責之外，社會、媒體、利益群體與公民也可對政府進行社會問責（Social Accountability）。〔19〕社會問責作為政府問責的一種重要形式，是政府自覺接受社會監督的一種重要的民主行政制度。通常，制度化的社會問責體系包括公告和聽取意見的行政程序制度、咨詢委員會與合作型決策、公眾與服務對象的參與、媒體問責、公民問責與社會組織問責、保障公眾知情權等內容。〔20〕

公民有權利也有必要參與社會問責。公眾參與政府事務，有利于政府準確把握公眾期望，公眾的適度“不信任”是問責的重要動力來源。只有在政府和公民之間建立良性溝通機制，才能使政府和公民在社會發展中共同受益。〔21〕

我國政府問責從理論研究到實踐探索都處于起步階段。黨的十八大報告明確提出，“健全權力運行制約和監督體系”“建立健全決策問責和糾錯制度”“加強民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”。要切實保障弱勢群體兒童的受教育權，首先必須認真研究和啟動社會問責制，推動公民與社會組織參與政府問責過程。其次，政府必須保障公眾知情權、監督權和參與權。政務信息公開、透明，及時向社會公布政府保障弱勢群體兒童學前教育公平責任的履職情況，建立督導檢查結果公告制度，方便公眾知情、監督、參與。概言之，保障我國弱勢群體兒童學前教育公平，不僅有賴于政府建立健全完善的政策法律體系，建立并執行更加民主、公正、公開、科學的問責制度，還有賴于我國公民的積極關注與共同參與。

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