我國保障性住房融資模式研究綜述

周雪峰

【摘 要】 “十二五”期間，我國保障房建設規模空前，而資金約束是制約保障房建設的最大瓶頸，因此如何選擇更為合理的融資模式以解決目前保障性住房面臨的融資難題是學者們關注的焦點。學者們對我國保障性住房融資模式的研究主要集中在傳統融資模式和創新融資模式兩大領域，文章針對這兩大領域分別進行文獻梳理和評述，以期為進一步發展和完善我國保障性住房融資模式提供參考。

【關鍵詞】 保障性住房; 融資模式; 研究綜述

中圖分類號：F293.3 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1004-5937（2014）35-0033-04

一、引言

保障性住房（以下簡稱“保障房”）是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，主要包括廉租住房、經濟適用房、棚戶區改造安置住房、限價商品房和公共租賃房五大類。目前，保障性住房建設已經成為社會經濟發展的約束性指標，國務院明確提出“十二五”期間，我國將建設3 600萬套保障房，大約是過去10年保障性住房建設規模的兩倍，屆時我國保障性住房覆蓋率將達到20%。2011年和2012年是保障性住房建設投資的高峰期，其中2011年全國棚戶區改造住房和城鎮保障性住房建設計劃開工1 000萬套，并于當年10月提前完成任務;2012年住房城鄉建設部計劃棚戶區改造和保障性住房700萬套以上，新開工以及在建或者竣工的保障性住房會占到建設總任務的50%，資金需求規模空前。巴曙松（2011）測算2011—2015年的保障性住房建設的資金需求五年累計約合4.8萬億元，資金需求超過金融危機時的4萬億投資計劃。在政府財政撥付有限、銀行信貸萎靡、土地出讓金減少的背景下，資金約束將是保障性住房建設的最大瓶頸，因此深入研究并構建符合我國國情的保障性住房融資模式迫在眉睫。縱觀學者們關于保障房融資模式的研究成果，共分為兩大類，一類是傳統融資模式，另一類是創新融資模式。因此，本文針對上述兩大類融資模式分別進行文獻梳理，并對其進行評述。

二、保障性住房傳統融資模式

（一）中央政府撥款和地方政府預算

2011年我國開工建設保障房1 000萬套，其中中央財政撥款1 526億元，超過整個“十一五”期間的總和。劉琳（2010）認為，國家財政支持保障性住房建設可大大提高中央政府在住房保障方面的支出責任，為保障性住房建設的持續發展提供必要的資金來源。張細松（2012）指出由于保障性住房的價格是由政府制定，較之于商品房其價格嚴重受限，并且保障性住房本身所帶來的利潤很低，所以很難吸引社會資金，導致其資金來源渠道單一，吸收政府投入成為其主要融資模式。鐘幼茶（2012）雖然也贊同中央和地方政府財政是保障性住房建設的重要資金來源，但是其重要性在不同地區存在差異性，東部和中部發達省市要強于西部，而且在某些省市中央和地方政府財政支持力度還不如土地出讓收入。

（二）土地出讓金

依據住建部和財政部發布的相關規定（以下簡稱“規定”），各地政府部門獲得的土地出讓金（扣除相關規定的費用后），其中至少10%的部分用于保障性住房建設。正如肖春妍（2011）指出，保障房建設對資金的需求巨大，僅依靠政府財政支持往往捉襟見肘，因此土地出讓金是保障性住房建設另一重要資金來源。羅志紅和李穎（2007）以南昌市為例進行研究發現，該市土地出讓金被用于廉租房的購置和建設。李海建（2009）對濟南市中大南棚戶區改造項目進行實證分析，以論證土地出讓金在保障房建設中的重要性。楊大楷和張爍（2011）對上海市出臺的保障房政策進行研究發現，該市要求土地出讓金的15%用于保障性住房建設。但是葉學平和胡信（2011）通過研究發現，地方政府收入的絕大部分來自土地出讓金，而保障房建設用地的增加不僅會導致土地出讓金的減少，還會導致地方財政收入的減少，從而造成保障性住房建設出現資金缺口。與此同時，楊大楷和張爍（2011）、毛鵬和王旭（2011）、王力弘（2013）也發現重慶市、深圳市、安徽省用于保障房建設的土地出讓金占總額的比例均小于規定的10%。

（三）銀行貸款

銀行貸款是保障性住房建設融資的另一重要組成部分，包括商業銀行貸款和政策性銀行貸款。目前，支持保障房建設力度最大的是國家開發銀行和中、工、農、建、交五大國有商業銀行，2010年這些銀行貸款占據整個保障房建設資金的30%，而2011年升至60%。王媛（2012）以山東省8個地市2011至2012年保障房建設計劃及實施情況為樣本，發現銀行貸款占據整個保障房建設資金的比例為37%。張媛娜（2012）指出，就廣東省而言，2012年國家開發銀行廣東省分行與廣州市住房保障辦公室簽署《開發性金融合作協議》，在未來五年雙方針對保障房建設領域的合作融資總量超過200億元。吳希鳳和趙昕（2011）通過對天津市保障房建設融資研究發現，該市已有15家銀行共同組建銀團貸款200億元用于保障房建設。然而，郭前明（2011）指出，保障性住房建設中銀行貸款的使用，雖然能夠拓寬融資渠道并有效緩解資金約束的局面，但同時也會帶來利率風險、流動性風險和資產負債表錯配風險，在我國現階段通貨膨脹劇烈的情況下，從長遠來看這些風險會對保障房建設產生不利影響。

（四）住房公積金貸款

住房公積金是一種長期的住房儲蓄，是保障性住房建設融資采用的一種傳統模式。趙秀梅（2011）指出住房公積金貸款更多應用于廉租房和公共租賃住房建設，最終目的是提高住房公積金增值收益的使用效率，使住房公積金有效解決城鎮低收入家庭住房難問題的作用得以充分發揮。2009年，經國務院批準，住建部等七部委聯合印發《關于利用住房公積金貸款支持保障房建設試點工作的實施意見》。2010年便將北京、天津等28個城市列為住房公積金貸款用于保障房建設試點城市，貸款額度約493億元。但此舉并沒有從本質上解決住房公積金用于保障房建設的合法性問題。正如張玉梅等（2011）認為雖然我國住房公積金總額達2億元之多，但是僅就目前而言還無法將其用于緩解保障房建設面臨的資金缺口，主要原因在于住房公積金從法理上講屬于個人財產，動用繳存人的資金去不分對象的將其用于低收入者的住房保障問題，其政策的合法性和公平性有待考究。

通過上述分析可以看出，中央政府撥款和地方政府預算、土地出讓金、銀行貸款和住房公積金貸款是我國保障房建設中主要的融資模式，雖然這四種融資模式在一定程度上擴大了資金來源渠道并緩解了保障房建設的資金壓力，但是僅依靠傳統的融資模式又面臨諸如過度依賴政府投入、地方政府預算問題制約保障房建設、銀行貸款投入保障房建設導致各種風險上升以及住房公積金用于保障房建設存在爭議等問題（張都興，2011）。因此，僅依靠傳統融資模式難以解決保障性住房面臨融資困難的“窘境”，創新保障性住房融資模式刻不容緩。

三、保障性住房創新融資模式

（一）房地產信托投資基金（REITs）

房地產信托投資基金（Real Estate Investment Trusts，以下簡稱REITs），是指通過發行基金券（如基金股份、受益憑證等）將社會投資者的不等額出資匯集在一起，由專門的投資管理機構投資于能夠產生穩定現金流和收益的房地產，最終獲得的收益由投資者憑借基金券按出資比例分配，并共同承擔風險的一種金融投資工具。REITs屬于房地產證券化的一種手段，具有專業化管理和風險分散的優勢。應紅（2000）在研究如何拓寬保障房融資渠道時提出，可以嘗試將REITs用于保障房建設。巴曙松（2006）通過對我國廉租房融資方式進行研究發現，目前廉租房的融資模式缺乏可持續性，缺乏健全的金融制度和市場化的運作手段，基于此他認為應當創新融資模式，其中對于REITs應用于廉租房建設的可行性給予肯定。隨后，申悅和石建華（2007）、雷蕙和宇羅華（2008）也分別對REITs應用于經濟適用房和廉租房建設中的優勢進行分析，并提出相關的政策建議。任海軍和謝雯婷（2009）基于制度層面分析我國廉租房建設存在的問題，并對REITs運用到廉租房建設的必要性和可行性進行了論證。劉平和楊繼先（2010）運用SWOT分析法對我國廉租房REITs融資模式進行了系統分析，指出當前廉租房建設應該在認清現實情況的劣勢和挑戰的同時，利用好REITs具有的優勢和機遇，政府應不斷完善法律法規，規范市場秩序，為廉租房建設的良性發展創造良好的融資環境。李靜靜和杜靜（2011）借鑒美國等發達國家的REITs運作經驗，分析REITs運用于我國保障性住房建設的可行性，提出可以嘗試在京津滬地區和廣東等省份中的經濟發達地區運用REITs。劉穎和馬澤方（2011）對我國保障性住房REITs運作模式、運行機制、運作成功的前提條件和擬解決的關鍵問題進行了詳細研究。王歌和汪寅（2011）在對廣州的經濟基礎和投資環境進行詳細分析后，提出現階段廣州的公共租賃住房建設應該積極利用REITs融資模式。田源和崔璨（2012）、何元斌和王雪青（2013）的研究均認為，REITs是我國廉租房和公共租賃住房融資模式的理想選擇，并且可以有效化解保障房建設和經營中的財務風險。要想保證REITs在我國保障房建設中順利實施，政府起著至關重要的作用，一方面應該制定合理的稅收制度，另一方面應加強對保障房運營的監管。

（二）公私合作（PPP）

公私合作（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP），是指公共部門與私人企業共同合作的模式，是以某個項目為合作基礎，政府、營利和非營利性企業相互合作的模式。合作各方參與項目時，共同承擔責任和融資風險，并且達到合作各方共贏的結果。田一淋（2006）較早地提出將PPP融資模式應用到我國保障房建設，并在對引入PPP融資模式的可行性和重要性進行詳細論證后，提出一系列可行措施。喻燕等（2006）、王乾坤和王淑嬙（2007）、吳文生（2009）、宋海秋和杜葵（2010）和王石生（2012）均對我國廉租房建設應用PPP融資模式的可行性、風險分配和風險識別進行分析，并對PPP的運作和保障機制進行設計。陳德強和鄭思思（2011）在借鑒廉租房PPP融資模式的基礎上，探討PPP融資模式在我國公共租賃住房建設中應用的可行性、運作機制、定價機制和保障措施。張楠（2013）運用PEST分析法，從政治、經濟、社會和技術四個維度，系統分析PPP融資模式在保障性租賃房建設中應用的可行性，并提出相關的應用對策。王建業（2012）則以河南省為例，運用SWOT分析方法，詳細分析PPP融資模式在該省公共租賃房建設中運用的可行性，并設計出相應的運行機制。然而，沈潔和謝嗣勝（2011）指出，雖然PPP模式具有很強的融資優勢，但是在PPP融資模式的運作過程中容易產生尋租行為，通過增加“中間組織”可以很好地彌補該類缺陷，這便產生了PIPP（政府部門-中間組織-私人機構）融資模式。張日芬和張斌（2013）以重慶市為例，探討了PIPP融資模式在公租房建設中應用的可行性和必要性，并設計出PIPP融資模式的基本框架和運作流程。

（三）建設-運營-移交（BOT）

建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，以下簡稱BOT），就保障房建設領域而言，是指政府機構將一個保障房項目的特許權授予項目承包商。項目承包商在特許期內負責保障房項目的投融資、建設、運營和維護，在規定的特許期內向該項目的使用者收取費用，由此回收項目的投資、運營和維護等成本，并獲得合理的回報，特許期滿后項目將移交給政府。BOT融資模式除了其本身外，還有四種常用的演變形式：BT（Build-Transfer，建設-移交）、BOO（Build-Own-

Operate，建設-擁有-運營）、BOOT（Build-Own-

Operate-Transfer，建設-擁有-運營-移交）、TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-運營-移交）。劉宛晨和周盛（2007）對BOT融資模式應用于廉租房建設中的可行性和必要性進行分析。張宇新和劉偉（2007）從融資動因、優勢以及運行機制的角度分析BOT融資模式在廉租房建設中的應用。李德正（2010）在借鑒BOT融資模式國際經驗的基礎上，對我國公共租賃住房應用BOT融資模式的可行性進行分析，并提出了相關政策建議。王力明等（2011）通過構建博弈模型，詳細探討BOT融資模式在我國公共租賃住房建設中應用的可行性。王石生（2012）、唐玉蘭和肖怡欣（2012）提出我國廉租房、經濟適用房和限價商品房建設中均可以采用BT融資模式。張楠（2013）在對BOT融資模式詳細分析后，得出我國公共租賃住房和廉租房在新建項目階段、建設運營階段和維護階段分別采用BT、BOT和BOOT等融資模式的結論。湯薇和吳海龍（2014）則基于政府角度對BOT和BOO融資模式的差異進行了詳細比較。

（四）保險資金

2006年和2010年，保監會頒布了《保險資金間接投資基礎設施項目試點管理辦法》和《保險資金投資不動產暫行辦法》，打開了保險資金投資保障房建設的大門。楊大楷和張爍（2011）研究發現，保險資金已經參與上海市保障房建設，并且取得了良好的效果，一旦完善相關的制度，保險資金參與保障房建設的經驗便可以在全國推廣。王星和席友（2011）、張細松（2012）探討了保險資金投資保障房的必要性和可行性、保險資金投資保障房的可能模式、保險資金投資保障房面臨的問題，并提出相關政策建議。但是王超恩（2012）卻指出，雖然保險資金的引入能夠拓寬保障房建設的融資渠道，但是目前缺乏規模性，相關的政策并不完善，因此保險資金難以解決保障房面臨融資難的困境。

（五）其他創新融資模式

張文龍（2008）結合BOT和TOT融資模式自身的優點，創造了多層次TBT融資模式，并且詳細論證了TBT融資模式用于廉租房建設的可行性。韓瑾（2012）結合ABS、BOT和TOT融資模式的優點，提出了TABOT融資模式，并對該融資模式在我國公共租賃住房中的適用性進行了研究探討，得出該融資模式可以廣泛應用于公共租賃住房建設的結論。姬春艷（2012）將BT和REITs融資模式結合起來，提出了BTR融資模式，并分析了該模式在公共租賃住房建設中實施的可行性及步驟。曾亞玲（2012）提出了PBR融資模式，是一種將PPP和REITs進行結合的融資模式，并分析了該融資模式在湖北省保障房建設中應用的可行性和必要性，構建PBR融資模式的系統結構和運行流程，最后提出相關的政策建議。張米琳（2013）指出，利用政府支持和構建創新的市場化公共租賃住房G-REITs（政府主導的房地產信托投資基金）的融資模式，可以有效解決公共租賃住房的融資難題。

四、總結性評述

目前我國保障房建設過程中面臨的融資難題日益突出，備受學者們關注，而關注的焦點之一便是融資模式。多數學者對傳統融資模式存在的缺陷和不足，以及應該創新融資模式和緩解融資難題的對策進行了基礎性和應用性研究，并且取得了較為豐碩的成果，為政府和保障性融資決策提供了科學依據，具有一定的參考價值。但是通過對我國保障房融資模式的研究文獻進行梳理后發現，現有研究仍然存在不足之處：一是學者們大多詳細列舉了保障房融資模式存在的諸多問題，如過度依賴政府撥款等，但未能指明保障房融資模式面臨的最亟待解決的問題。二是現有文獻尚未提出導致傳統融資模式難以解決我國保障房面臨融資難題的首要原因或根源所在。三是目前關于保障性住房創新融資模式的研究主體主要集中在廉租住房和公共租賃住房，而忽視了對經濟適用房、棚戶區改造安置住房、限價商品房建設過程中創新融資模式的研究。四是關于保障房創新融資模式的研究多以定性研究為主，缺乏相關方面的數據支撐和定量分析。如，學者們提出了REITs、TABOT、BTR等創新融資模式，但是定量分析該問題的研究文獻較為匱乏。五是有關保障房創新融資模式的基礎性研究較多，以某一省市地區為對象的應用性研究和個案研究較少。六是目前文獻中提出的政策建議大多僅是指明緩解保障房融資難題的方向，普遍缺乏可操作性。這些不足之處構成了未來研究的方向，有待于進一步的研究和考證。●

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