轉型時期公共政策的功能分析

李晚蓮++陳婷

摘 要：公共政策作為一種國家和政府行為，在不同的時空內可以發揮向度不同、類別不一、程度不等的功能。在中國社會轉型、體制的轉軌過程中，政府的行為和功能發生了較大變化，因此公共政策的功能也在轉變。在轉型時期，政策除了要發揮導向、調控、分配等基本功能外，還要發揮社會的公平正義、變革求新等特殊功能。

關鍵詞：轉型時期；公共政策；基本功能；特殊功能

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）33-0006-03

嚴強教授根據社會變革的程度大小，將社會分為兩種形態，“一種是社會變革程度不大的常態社會，一種是社會變革程度較大的轉型社會。”一般認為，中國自十一屆三中全會以來，就進入了社會轉型期。在面對十分復雜的國際形勢和艱巨繁重的國內改革發展任務的情況下，黨的十八屆三中全會決定全面深化改革，大量涉及社會變革、轉型的公共政策必然先后出臺。筆者認為，在轉型時期，黨和政府制定的公共政策既要符合轉型社會發展的特點，并且要能滿足人民在特殊時期的需求。

一、中國現代社會的轉型

中國社會已經進入一個全面轉型時期。轉型時期的中國要經歷觀念和價值的劇烈變動，傳統向現代化轉變、新舊因素并存、進步與落后較量等等，這些或多或少給人們的思想或行為帶來沖擊，甚至影響個人和團體、政府的重大決策變化。

（一）中國社會轉型的含義和內容

一般認為社會轉型這一范疇來自西方社會學的現代化理論，社會學家使用“轉型”這個概念來描述社會結構的轉換和性變。中國學界對社會轉型的含義沒有統一的概述，但很多學者從自己的學術觀點出發提出了一些建議。關于社會轉型的含義，具有代表性的觀點主要有：

郭德宏把社會轉型表述為：“中國社會從傳統社會向現代社會、從農業社會向工業社會和信息社會、從封閉性社會向開放性社會的社會變遷和發展”。鄭杭生認為社會轉型是指社會“從農業的，鄉村的，封閉的半封閉的傳統型社會，向工業的，城鎮的，開放的現代型社會的轉型……中國社會的轉型，是中國的社會生活組織模式傳統走向現代，邁向更加現代和更新現代的過程。”這種從傳統向現代化轉變的觀點是學者們普遍認同的觀點。有的學者把社會轉型上升到哲學的高度，對社會轉型作出哲學范疇規定：“社會轉型乃是代表著歷史發展趨勢的實踐主體自覺推進社會變革的歷史創造性活動。當社會生產力提出質向發展的新要求時，歷史的實踐主體按照確認的‘發展邏輯，對原型社會的結構、體制進行全面、系統地自覺轉變，以求實現社會演化的創新?！备鶕@些學者的論述，中國社會的轉型主要體現在以下幾個方面：

第一，由計劃經濟結構向市場經濟結構轉型。改革開放以前，中國實行的是計劃經濟體制，這種經濟體制缺乏活力，難以調動勞動者積極性，是阻礙中國現代化進程的主要因素。十一屆三中全會以后，鄧小平同志毅然決定開放中國市場，將市場經濟的優越性與社會主義的優越性相結合，逐步走出一條具有中國特色的社會主義市場經濟。

第二，由傳統的農業社會向現代農業及工業社會轉型。很長一段時間，中國一直是個落后的農業大國，農業生產力水平極其低下。改革開放三十多年來，中國依靠科技創新和科技進步，大力發展農業產業化和構建現代工業體系，推進信息化與工業化的融合，漸漸過渡到現代農業化和工業化國家。

第三，由封閉半封閉社會向全方位開放社會轉型。中國近代以來，長期的閉關鎖國政策導致了國家的衰落。十一屆三中全會以后，國家領導人充分認識到了對外開放的重要性。中國從此大開國門，將中國融入世界，也將世界引入中國，逐步形成全方位的對外開放。

（二）中國社會轉型的和實質和特征

關于社會轉型的實質，學者們也做了部分研究，其中馬敏的觀點比較有代表性，他認為：“所謂社會轉型，實際上是一種整體性的社會變遷?！彼饕▋蓪雍x：“其一，社會轉型是一種社會質變過程，通常要延續較長的時間，是一個持續性的社會結構變動過程……第二，社會轉型是一種特殊的結構性變動，與社會發展相聯系?！标P于社會轉型的特征，學者們有一定的共識，大多數學者認為社會轉型的特征可以概括為整體性、復雜性和長期性。當然，由于每個國家在不同歷史階段面臨的問題不同，所要達到的目標不同，這就意味著中國現代社會的轉型就必然具有特殊性，范燕寧把這種特殊性歸納為“復合性、非規范性、不確定性和弱防護性”。

（三）轉型中國的社會矛盾

在轉型時期，中國社會的整體發展趨勢是穩定的，但是由于在社會結構調整和社會機制轉變的過程中，社會利益分化嚴重、民生建設步伐滯后、群眾利益訴求不通暢等原因，導致社會沖突和社會矛盾層出不窮。楊淑琴認為：“在加速轉型的過程中，快速的社會分化與社會流動使社會結構趨于復雜化、多元化，許多潛在的社會沖突不斷地被激發出來，并呈現出新的特點?！睆埇|認為：“中國正處于社會轉型時期，轉型的速度、廣度與深度前所未有?！贝送?，程玲、丁元等都在轉型中國社會矛盾與沖突方面做過類似的研究。根據這些學者的研究，筆者把轉型時期中國社會矛盾的特點歸納為：（1）沖突形式多元化。轉型時期，中國社會矛盾糾紛發生率急劇上升，群體性、突發性事件增多，沖突的表達方式也趨于多樣化。（2）利益沖突占主導地位。利益沖突是人類社會沖突的根源。處于轉型社會的中國，某些強勢社會群體與集團在追運用不正當手段，損害其他群體的利益，從而導致社會矛盾激增。（3）沖突雙方呈現非對抗性。轉型時期中國的社會矛盾主要涉及經濟領域的利益沖突，屬于人民內部矛盾，可以通過利益協調機制加以解決。

在快速轉型時期，社會矛盾和沖突是不可避免的，但是必須把這種矛盾和沖突控制在一定范圍內。毫無疑問，政府在化解社會沖突和治理社會中發揮著關鍵的作用，而這種關鍵作用的發揮都是靠政府制定的公共政策的功能體現出來的。因此，國家和政府要充分認識到社會沖突的根源，分析沖突的特點，從而制定相應的政策，從根本上控制和化解社會矛盾和沖突。

二、公共政策的基本功能

公共政策的功能是指政策在社會、經濟、生活等各個領域所發揮的作用和功效。學者們對于公共政策的基本功看法基本一致，但表述不一，如陳振明認為公共政策的基本功能包括導向、控制、協調、象征功能；寧騷把公共政策的基本功能歸納為管制、引導、調控、分配功能；馬國賢則認為公共政策具有導向、財富分配和資源分配和管理等基本功能。綜合上述幾位學者的觀點，筆者認為，公共政策在常態社會和轉型社會中都具備導向、調控、分配和管制功能。

（一）導向功能

政策的導向功能是指政策引導人們的行為或事物的發展沿著政策制定者所確定的目標前進。公共政策可以借助于政策目標和價值取向來發揮它的導向功能。例如，政府每年度設定相應的經濟增長目標，從而依靠政策目標來引導未來一年國內經濟發展的速度、方向等；中國以兼顧效率和公平為價值取向，引導社會主義市場經濟有序、健康發展，則是依靠價值取向來發揮政策的導向功能。從公共政策所產生的結果來看，導向功能可分為正導向功能和負導向功能。“正導向是政策對事物發展方向的正確引導，體現了人們對事物發展規律所表現出的正確認識。不正確的公共政策，違背絕大多數人利益的政策，固然有負導向功能；而那些基本正確的政策，因其具有不可克服的負效應，也會產生負導向功能?！比藗冊诎l揮公共政策正導向功能的同時，要清醒地認識到它的負面效應，盡量克服其消極影響。

（二）調控功能

公共政策調控的主要是社會各主體的利益關系，尤其是物質利益關系。“現實社會中存在著各種不同的利益群體，他們之間不可避免地會有摩擦、沖突甚至對抗。政府必須使用公共政策這一有效的工具來對各種利益群體的矛盾進行調控。”處于轉型社會的中國，政策的調控功能顯得尤為重要。公共政策可對社會各個領域進行直接調控和間接調控，相應的功能也可分為直接調控功能和間接調控功能。 同政策的導向功能一樣，政策的調控功能有積極的也有消極的，這主要取決于政策的目標以及實施政策途徑的正確與否。

（三）分配功能

分配功能是指政府制定的公共政策具有財富分配與資源配置的功能。由于資源具有稀缺性，每個社會成員和組織都希望從稀缺的資源中獲取盡可能多的利益，這就有可能引發社會矛盾與沖突。政府需要制定公共政策對公共資源進行分配，使社會成員和組織在索取資源的過程中保持某種平衡。公共政策主要是通過以下途徑來發揮分配功能的：一是為市場主體營造公平競爭環境；二是在二次分配中發揮作用。比如，通過稅收調節收入分配中的不合理現象，調整財政支出結構等問題；三是建立利益表達對話機制，保障公民依法參與社會治理的權利，使公民在參與社會活動中建立和諧關系。

（四）管制功能

管制功能是指政府在解決社會公共問題時，通過規范政策對象的作為或不作為來達成政策目標，這種功能主要是通過政策的條文規定表現出來的。管制功能可以分為積極管制功能和消極管制功能。積極管制功能是指政策使政策對象不愿或不能超出一定的行動范圍，如新加坡公務員管理中的高薪養廉政策；消極管制功能是指政策對象在發生違反規范的行為時，會受到相應的懲罰、制裁，如法庭的審判條文都具有消極管制功能。在市場經濟條件下，發揮政策的管制功能要把握適度的原則，該管的就應該管好，不該管的就應大膽地讓企業和社會接手。有限度地發揮好政策的管制功能不僅能使政府更好地服務好社會公眾，還能擴大企業和市場的活動空間，對它們形成激勵作用。

三、轉型時期公共政策的特殊功能

比起常態社會來說，轉型社會當中的社會關系更加錯綜復雜，利益矛盾和沖突深刻影響著社會秩序的穩定和改革的深入進行。公共政策在這一時期除了要發揮好導向、調控、分配等基本功能外，還要發揮公正和推進社會變革求新的功能。

（一）公正功能

保證社會公正是公共政策選擇的主題，也是中國轉型時期公共政策著重追求的價值取向。隨著中國全面轉型的推進，社會階層分化、利益重組，各種矛盾、摩擦接踵而至。基于當前轉型時期社會問題及公共政策的功能與地位的考量，“只有把公正作為公共政策的核心價值取向，才能把各種群體的利益進行整合，才能更好地使社會得以健康、協調、快速的發展?！?/p>

1.公正成為轉型中國社會著重追求的價值選擇的依據

公正之所以成為中國轉型時期公共政策的核心價值選擇，主要有以下幾點依據：第一，公共政策的公共性要求其體現公正價值，公共政策和其他政策最大的差別就在于其代表公眾的利益。因此，公共政策的制定與執行要考慮社會的整體利益，得到民眾的普遍認可與支持。第二，要以公正的公共政策來保證當前社會主義市場經濟有序、平穩的運行。市場經濟具有其固有的缺陷，需要政府及公共政策從公正的角度來進行處理，才能從本質上解決問題。第三，中國轉型時期社會公正問題突出。目前，中國社會生活的方方面面都出現了不公平的現象，在這一背景下，政府要制定和實施公正的公共政策，制造平等的機會，在平等的基礎上滿足每一個社會成員的基本生存要求。

2.公共政策公正功能的必然性與體現途徑

無論采取什么樣的路徑來解決社會不公問題，都離不開政策的促進作用，原因有：首先，社會公正的缺失在很大程度上是政府在非常時期采用非常手段造成的。就拿中國東、中、西部的地區發展來說，政策的不公導致了地區發展的不平衡，政府就有職責制定公共政策來撫平社會公平正義的傷痕。再者，無論是在理論上還是在實踐上，公共政策促進社會公平正義的時機已成熟。中國提出的從“效率優先，兼顧公平”到“更加注重社會公平”的分配原則，體現了黨和政府對社會公平正義問題的重視以及執政理念的轉變。且中國國民生產總值已躍居世界第二，國家有能力運用公共政策來促進社會公平與正義的實現。

公共政策作為實現社會公正的媒介和手段，促進社會公平與正義的主要途徑有：運用稅收和轉移支付進行收入調節；通過社會收入、保險、社會救濟等手段受益于社會弱勢階層；給弱勢者提供和創造發展的機會與條件，適時體現對弱勢群體的人文關懷。