大學章程的文本比較研究

戴婭婭

摘 要 當前我國正積極推進大學章程建設。比較研究我國大陸與港澳臺地區高校章程，對我國大陸高校的章程建設具有啟示意義。以《香港大學條例》、《澳門大學章程》、《臺灣大學組織規程》、《北京大學章程》四個文本為研究樣本，對歷史背景和現狀進行簡要闡述，在此基礎上，就文本體例與內外部關系的規定進行比較。分析我國大陸地區大學章程與港澳臺地區大學章程存在的差異及其原因，希望借此啟發目前我國內地眾多高校的章程制定工作。

關鍵詞 大學章程 比較研究 高等教育

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A

大學章程是由大學權力機構制定的治校總綱領，在大學發展中起著重要的作用。2011年11月28日，教育部頒布了《高等學校章程制定暫行辦法》（第31號令），對我國高等學校章程的制定工作進行了詳盡的規范。2013年9月26日，教育部印發了《中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃（2013-2015）》，要求到2015年底，教育部及中央部門所屬的114所高等學校，分批全部完成章程制定和核準工作。這些文件的相繼發布，推動了我國大學章程的制定和研究工作，也說明了我國大學章程的建設還處于起步階段。

鑒于此，本文以《北京大學章程》與《香港大學條例》、《澳門大學章程》、《臺灣大學組織規程》為樣本，就四所大學章程的文本體例、內外部關系進行比較。

1 研究樣本的背景介紹

香港大學于1911年3月在英國殖民統治之下成立。港大在成立之初，香港政府沿用英國大學管理制度，由香港立法局為香港大學制定條例，并將其納入香港的法例體系之中，通過大學條例對大學進行管理。每一個大學條例對應一個法例號，香港大學條例對應香港法例第1053號。該條例是香港的法例體系的組成部分。這開創了香港大學條例制定先河。香港大學條例既是大學管理制度，也是香港法律體系中的一部分，它享有很高的法律地位。1997年中國對香港恢復行使主權，《1911年大學條例》被1997年的《香港大學條例》代替。《香港基本法》第36條規定：“香港特別行政區在原有教育制度的基礎上，自行制定有關教育的發展和改進的政策，包括教育體制和管理、教學語言、經費分配、考試制度、學位制度和承認學歷等政策。”

澳門大學于1981年成立，前身為私立東亞大學。1988年由澳葡政府購入后改為公立大學，并于1991年9月16日公布第50/91/M號法令，制定大學章程，更名為澳門大學。后陸續通過第25/92/M號訓令、第470/99/M號訓令等對章程進行修改。2004年開始，澳門特區政府開始制定新的《高等教育制度》和《高等教育評審制度》，2006年2月27日，澳門特別行政區立法會通過第1/2006號法律即《澳門大學法律制度》，2006年4月19日公布《澳門大學章程》及附件第14/2006號行政命令。

“國立臺灣大學”（以下稱臺灣大學）前身為日據時期的臺北帝國大學，1945年更名為臺灣大學。1946年9月13日當時的國民政府教育部頒布高字第19406號指令通過了《臺灣大學組織規程》，至2014年10月20日，經過近50次修訂，形成了現行的《臺灣大學組織規程》。

北京大學前身為1989年清政府創立的京師大學堂，是具有現代意義的中國第一所國立綜合性大學，清政府相繼頒布了三個“京師大學堂章程”。1920年教育部準予《國立北京大學現行章程》備案。1932年12月，北京大學頒行《國立北京大學組織大綱》。1947年，北京大學教授會通過新的《國立北京大學組織大綱》。1978年1月，北京大學召開教育工作會議，討論新的《北京大學工作條例（暫行草案討論稿）》。2006年12月，北京大學啟動編制《北京大學章程》。2014年10月8日教育部發布《高等學校章程核準書第24號》，《北京大學章程》正式發布、生效。

2 文本體例比較

香港大學的章程包括《香港大學條例》和《香港大學規程》，其中條例是總綱，規程是從更細的層面上規定學校的各項事務。《香港大學條例》共16條，從整體上規定了香港大學的重大方面內容。條例的第13條是章程，由31條具體細則組成。

《澳門大學法律制度及章程》包括《澳門大學法律制度》《澳門大學章程》以及附件《第14/2006號行政命令》。《澳門大學法律制度》共14條，于2006年2月27日由澳門特別行政區立法會通過，經行政長官簽署命令公布。2006年4月19日公布的《澳門大學章程》共六章56條。《第14/2006號行政命令》（共4條）屬于對個別條款的修改或補充條款。

《臺灣大學組織規程》共八章64條，還包括《‘國立臺灣大學學院、學系（科）、研究所及學位學程組織系統表》《‘國立臺灣大學及學院附設機構組織系統表》《‘國立臺灣大學及學院研究中心、館、所、委員會及專案小組系統表》等4個附表。

《北京大學章程》共九章56條。

對比四個大學章程的文本體例可以看到，共同之處在于章程文本所涉及的基本內容一致，包括總體性或者一般性規定。但四個章程的文本體例也存在較大的差異。第一、章程的名稱表述與文本格式不同。香港大學采用“條例”和“規程”相結合的方式，以“條例”為基本文件，“規程”為具體說明。澳門大學采用“法律制度”與“章程”同時存在，“法律制度”簡明扼要地對基本法律問題進行規定，“章程”對澳門大學的主要事項進行詳細說明。臺灣地區采用“組織規程”與附表相結合的方式。北京大學則簡單以“章程”命名。第二、詳簡程度與內容側重不同。《香港大學條例》、《澳門大學章程》、《臺灣大學組織規程》內容更多，篇幅更長，文本也更具體詳細，更側重對大學和社會關系、決策治理結構、教授治校、學術機構等方面的詳盡規定，操作性強，《北京大學章程》相對更簡單宏觀，表述籠統，缺少具有可操作性的具體條款。

3 內外部關系的比較

大學章程基本調整兩個關系：外部關系與內部關系，外部關系主要是學校與政府的關系，內部關系主要是黨委、校長、學院、教師、學生之間的關系。endprint

3.1 大學與政府、社會的關系

《香港大學條例》的制定主體是政府，由香港立法局通過立法會制定。《香港大學章程》第十五章規定，大學顧問委員成員中應當包括立法委員會中自身選舉產生的5名官員、常設評議委員會自身選舉產生的12名成員、大學補助委員會自身選舉產生的3名成員、香港中學津貼委員會自身選舉產生的3名成員，這些成員來自政府或社會組織。第十八章規定，校董會應當包括校監任命的7個人，他們應是非大學學生或雇員，其中一人為主席，校董會任命的6人，應是非大學學生或雇員。

《澳門大學章程》由行政長官行使《澳門特別行政區基本法》第五十條（四）項規定的職權發布。章程第十二條規定，澳大的校監為澳門特別行政區行政長官，校監職權包括核準澳大的標志，并公布于《澳門特別行政區公報》，核準及頒授榮譽學位及其他榮譽名銜，主持所出席的各項由澳大舉辦的活動及儀式。行政長官在行使其監督權時，有權作出任免大學議庭成員、任免澳門大學校長等行為。第十四條規定大學議庭由行政長官從社會賢達中委任的人士不少于二十名。章程第十七條規定了校董會的定義與組成，其成員包括社會文化司司長代表、高等教育輔助辦公室主任、教育暨青年局局長、財政局局長，及“被公認為有成就的人士十四至十六名，校董會的主席、副主席及司庫由行政長官從其中委任，主席的報酬由行政長官訂定。

《臺灣大學組織規程》由臺灣地區“教育部”發函公布實施。該規程第二章第一節規定，校長不受國籍法及就業服務法有關國籍及就業規定之限制，校長由校長遴選委員會產生，遴選委員會置委員21人，其中校務會議推選學校代表9人、學校推薦校友會代表及社會公正人士9人、教育部遴派代表3人組成。規程第七章“校園安全”中第五十九條規定，“除本大學駐衛警察外，軍、警未經校長委請或同意，不得進入校園，但追捕現行犯者，不在此限。”

《北京大學章程》由中華人民共和國教育部發文頒布。章程第一條規定“根據憲法、教育法和高等教育法，制定本章程”，第二條規定“學校是國家舉辦的、實施高等教育的非營利性事業單位法人。國家規定辦學規模，保障學校的辦學條件和辦學自主權。學校依法自主辦學，接受國家監管和社會監督”。章程第七章“校友及社會”下第四十五條規定，學校實行社會參與制度，堅持校務委員會校外委員制度，設立名譽校董，聘請對學校發展作出重大貢獻的社會杰出人士擔任，設立國籍咨詢委員會。第四十六條規定，成立北京大學教育基金會，接受社會捐贈。

以上為四個章程文本中涉及學校與政府、社會關系的主要表述。從這些表述中，我們可以看到，在大學與政府的關系中：首先，四所大學的章程均與政府有密切關系。其中《北京大學章程》與《臺灣大學組織規程》由政府頒布實施，《澳門大學章程》由特區行政長官頒布，而《香港大學條例》由香港特別行政區立法局立法會制定，本身即是香港法律的一部分。其次，章程所反映的大學與政府的關系程度不一。香港大學與特區政府的關系在章程中的體現除了章程由立法局制定、大學顧問委員會中包含立法委員等幾個方面，其他未再涉及。澳門大學主要由行政長官監督，行政長官還參與學校重要人事任免、財政預算等宏觀方面的工作。特區部分行政部門負責人出任校董會成員。《臺灣大學組織規程》規定在校長遴選委員會中三名委員由教育部委派，占全部委員的1/7。規程其他地方對學校與政府關系沒有明確涉及。北京大學雖然在章程中提出依法自主辦學，但也明確規定學校由國家舉辦，實行中國共產黨北京大學委員會領導下的校長負責制。

在大學與社會關系中，四所大學都比較重視與社會的聯系。香港大學、澳門大學、臺灣大學這三所學校在其大學章程中都明確規定了外部人員參與大學決策機構的名額、產生方式以及參與學校管理的方式和權限，并確定校友參與大學事務的權利。相比之下，《北京大學章程》僅僅在大學辦學自主權與校企合作方面做了相關規定，但是大學與（下轉第59頁）（上接第9頁）政府、社會關系的具體制度很少。

3.2 大學的決策治理機構

四個大學章程都著重規定了大學的決策機構和重大問題的決策程序。《香港大學體例》規定：大學顧問委員會是香港大學最高管理機構，校董會是香港大學的執行機構。《香港大學章程》第十五至十九章對大學顧問委員會和校董會的成員的產生、規模及人員構成、大學顧問委員會與校董會的權力及權力實施有非常細致具體的規定。《澳門大學章程》規定校董會是澳門大學最高合議機關，負責制定澳大的發展方針及檢查其執行，并促進澳大與社會的聯系。澳大章程對其校董會職權的描述達二十三條之多，包括從澳大的總體方針及發展計劃等重大問題到檢討及厘定澳大各項費用及手續費等具體細小事務。《臺灣大學組織規程》規定臺灣大學設校務會議，議決校務重大事項，審議包括校務發展計劃與預算、組織規程及各種重要章則、教學單位等的合并與停辦及其他校內重要事項。規程從第三十六條至四十一條對校務會議的人員組成、人員的選舉產生、會議召開時間、審議事項進行了詳細說明。臺灣大學還設行政會議，校長任主席，議決規程所定事項及其他重要行政事項。《北京大學章程》規定，學校實行中國共產黨北京大學委員會領導下的校長負責制，校黨委統一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權。

4 總結

由此看來，與香港大學、澳門大學、臺灣大學三校章程的實質性規定相比，北京大學的章程以宣示性條款為主，主要模塊和具體條款描述模糊籠統，不具備指導性與可操作性。當前，我國高校正在積極開展章程的編制工作，如果該工作仍然以模仿、改編統一體例文本為主，最終所有高校章程將嚴重趨同，國家推行高校章程編制工作以推動依法治校的意圖勢必無法實現。

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