網絡輿論危機中政府執行力的應對策略探究

劉小剛

摘 要：網絡輿論危機的發生在一定程度上是對政府執行力的嚴峻挑戰。當前政府執行力在面對網絡輿論危機時，暴露出了一系列問題：服務目標不明確、職能轉變不到位、監督機制不健全、績效考核不完善。為了有效預防和解決網絡輿論危機，必須提升和改進政府執行力，其有效的應對策略是：樹立嚴格的政府執行理念、變革與創新政府管理職能、強化和完善監督體系建設、建立科學合理的績效評估機制。此外，還需要在人員編制、預警機制、信息公開、電子政務等的協同努力下，打造良好的政府執行氛圍。

關鍵詞：網絡輿論危機；政府執行力；應對策略

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）34-0263-04

一

政府執行力是政府通過對各種資源的協調以形成合力達到既定目標的過程。從2006年政府執行力被正式納入國家治理范疇開始到十八屆三中全會的再次強調，都在表明著中國政府對提高政府執行力的迫切愿望和堅定決心。

網絡輿論危機是個體或組織做出不正當的社會行為并通過網絡而引起的負面輿論，這種輿論容易使網絡參與者的情緒達到一致，產生共鳴，并迫使被輿論對象做出回應和行為的糾正、是就網絡輿論非理性的偏激所可能引起的破壞性輿論傾向而言。網絡輿論危機的產生是多因素混合交融的結果，并非單單由一偶然事件引發。對網絡輿論危機生成原因的分析也是對整個社會政治、經濟、文化等的綜合窺測。

政府執行力的提升關涉到網絡輿論危機的緩解、消弱和有效避免。只有當社會形成為一個團結、互助、信任的政治參與團體時，才能實現良好的官民互動，提升政府執行力。當政府充分重視公眾網絡政治表達和政治訴求，并及時有效地給予回應，那么它就更容易獲得公眾的信任，激發更多公眾的意愿表達，以此提高公眾政治參與積極性。這種積極的政治參與反過來又會促進政府工作的提高和完善，從而有效的緩解、消弱或避免網絡輿論危機發生、發展、擴大的各種隱患。如此反復循環就會形成一個良好的網絡輿論生態圈。這個生態圈包括良好的行政管理體制與文化、優秀的行政人員隊伍、為網絡社會提供優質的公共服務、獲得人民群眾認可并得到良好的社會贊譽、促進和保障網絡社會的規范建設等。

網絡輿論危機的發生亦是對政府執行力的鞭策、激勵、改進和完善。執行力可謂是政府行政的生命力，執行力的高低直接影響政府為民服務的效果，影響一個地方的發展大局。沒有執行力就沒有執政力，沒有執行力就沒有公信力。政府執行力要獲取公眾支持，這是提升自身執行力的無形資本。注重日常工作能力提升和形象塑造的官員或政府，即使在偶然的情況下犯錯誤，但只要通過恰當的網絡公關，也是很快能得到公眾的諒解，有效化解由此引發的網絡輿論危機。充分重視和合理利用這種支持來解決危機，可以給政府帶來比在常態社會中更大的向心力、凝聚力和協同力。

毋庸置疑，政府執行力的高低不僅直接關系到政府的政治活動有效性，同時也是政府權威的重要來源。在網絡時代背景下，以往政府通過行政權力來實現對大眾媒體等傳播媒介的壟斷和控制的局面被打破，政治系統的內部問題直接受到來自網絡公共領域的挑戰與質疑。因此，提高政府在網絡輿論危機中的執行力已成為中國當前面臨的最迫切問題之一。

二

當前中國正處于改革的攻堅期、發展的關鍵期、矛盾的凸顯期，隨著經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，發展呈現一系列新的階段性特征。民眾的民主意識、民主觀念都得到空前的提高，加之利益分配不均、封建思想殘余及其專制體制的歷史影響等，各種關系到民眾切身利益的問題和社會不良現象便成為了網絡輿論的焦點。尤其是近幾年，網絡輿論危機事件頻發，給政府執行力帶來巨大的傷害，暴露出了政府執行力的一系列問題。以2013年突出的20起網絡輿論危機事件為例，其中牽涉到政府執行力的如薄熙來案、棱鏡門事件、上海法官嫖娼案等14起，都是對政府執行力的一次次考驗。

（一）服務目標不明確

觀念是行動的先導，政府行政人員要正確運用自己的權力，切實執行好黨的路線方針政策，必須首先樹立正確的執行觀念。明確政府的工作對象和服務目標，即“對誰負責”的問題。中國政府的公共權力來源于人民群眾，應當為人民群眾服務。政府各項決策的價值取向和受益主體也是人民群眾，所以人民群眾應當成為執行力監督評估的主體。當前有些政府存在執行力評判標準主體錯位的問題，觀念模糊，對網絡輿論危機的認識不足，處置手段落后，消極對待網絡民意；缺乏危機預警的監測系統，缺乏長期進行危機預警分析和研究的團體，社會協作不強等等。在網絡輿論危機發生時才慌忙應對，事后仍不總結經驗，甚至不惜造假去適應上級的考核和評估標準、拼湊執行成果。并且，一些執行者對上負責，這個“上”也并非上級組織，而是上級個人，使政府執行力面對網絡輿論危機的考驗難以有“質”的提高。諸如“我的話就是法”的吉林延邊州政府某領導人的彪悍之語，以及“替黨說話還是替老百姓說話”，“為了穩定干部隊伍，才發文招錄領導子女”，還有近日被曝光的蘇州信訪局稱“警察不打人，那養警察干嗎？”皆屬此類。②

（二）職能轉變不到位

政府經濟人取向嚴重，導致政府主動回應能力不足。現行管理體制存在著機構重疊、職能交叉、責任不清、執行錯位、缺位現象，條塊關系不明、管理權責不明，嚴重抵消執行力。面對無限的社會需求，政府職能向市場、社會和企業分化轉移不夠徹底，超出職責范圍和承受能力，而且不符合群眾現實需求的決策指令時有下達，也難以執行到位。長期以來，我們黨來之不易而又行之有效的理論聯系實際，密切聯系群眾、民主與集中、一般與個別相結合的方法，不知不覺被以文件貫徹文件、會議貫徹會議所代替。政府在以GDP為考核標準的機制下，出于對自身政績和地區發展的考慮，在公共政策執行過程中往往忽視與公眾利益直接相關的政策，而偏好執行與直接經濟利益相關的政策。政府組成部門作為政府職責權力、利益的代表，卻不能有效維護政府利益，只維護本部門利益，而且執行過程中利益傾向性表現突出，執行機關選擇部門利益而放棄政府利益。部門權力利益化后，帶來條塊、部門、行業之間的分配不公，形成“見了黃燈趕快走，見到紅燈繞道走，心中都裝著小九九，千方百計打擦邊球”的局面。如網絡熱議的開封千億元重塑汴梁城、昆明220億元打造古滇王國、山東聊城古城改造……近十幾年來，中國古城鎮開發項目由幾十個激增至2 800多個，而中國縣級建制以上的城市總數不超過3 300個，這近乎于平均每個市就有一個此類項目，蔓延各地的拆舊和仿古熱潮令人側目，在推進城市不斷發展的同時，也是部門利益在作祟。①endprint

（三）監督機制不健全

對行政執行進行有效監督是提高執行力的保障。長期以來，中國監督工作的重點一直注重事后追懲而忽視事前預防和事中控制。行政監察機關實行的雙重領導體制，缺乏必要的獨立性，造成監督乏力。多元化的監督存在職能交叉重復、職責權限不清和缺少溝通、配合和協調機制的現象，致使監督整體功能不強，缺乏監督合力。政府監督所執行的內容和標準的確立、程序和方法的設計都是基于領導個人或領導機關的需要設定，缺少客觀的衡量標準，缺乏規范的評估內容，沒有科學的評估程序和方法，存在很大的隨意性、主觀性和封閉性。而且監督評估行為大多是短期行為，沒有形成工作常態；或來源于主要領導一個指示，上級領導機關一紙公文，年終工作一次考核，沒有把監督評估執行的工作做科學的、長期的規劃，沒有從行政管理的閉環效應上升到制度層面。被問責的官員，大多此地罷免，彼地升遷。監督評價執行的結果存在為監督而監督、為考核而考核的形式主義傾向。在具體執法過程中，各個部門按照各自主管的領域制定的單行法規執行，這既容易造成法規沖突，又可能出現部門之間推卸責任，使得監督問責不能真正落實到實處。 究其原因主要有：一是行政監督不到位。當前行政監控體制中存在著上級監督信息不靈、同級監督缺乏制約、下級監督軟弱的問題。二是司法監督受干擾。行政案件受理難、審判難、執行難的現象仍然存在，非法干預時有發生。三是社會監督乏力。目前，雖然社會監督對執法工作發揮了一定作用，但由于渠道不暢、執法部門主觀接受監督的意愿不強等原因，影響了社會監督的積極性和實際效果。如江西宜黃因強拆被免職官員復出被指漠視民意、湖南株洲官員因強拆辭職3個月后仍在職等。②還有肯德基麥當勞供貨商被曝用過期肉，都在追問政府的監督體系建設。③

（四）績效考核不完善

當前政府執行力阻滯，與政府責任績效考核制度不完善有很大的關系。一方面，目前中央政府仍實行以GDP為主的考核標準，地方政府在GDP指標的刺激下，熱衷于經濟建設而忽視環境保護、社會管理等與公眾利益密切聯系的政策方針的貫徹落實，導致地方政府在執行涉及公共事務方面的政策時會出現執行不力的情況。另一方面，績效評估目標不明確。一些地方政府的績效考核目標不是對公務員完成職責的表現和實績進行實事求是的評價，也沒有將評估結果作為獎懲、辭退、職務任用以及升降等實施的基礎與依據。尤為重要的是，缺少對執行力的問責機制。目前中國已經建立起了制度化的對于重大責任問題的問責制，但卻沒有普遍把政府執行情況納入問責的范圍，即便是一些地方政府為提高行政效能對不執行進行問責，卻由于出臺的問責條例過于籠統、不具有較強的操作性，使責任追究制度得不到徹底執行。

三

（一）樹立嚴格的政府執行理念

政府是人民的政府，政府的一切工作，歸根到底是為人民服務的。政府要充分履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能，首要的是明確自身的工作對象和服務目標，成為一個被廣大群眾認可并擁護的政府。要摒棄為管而管的單純管制思想，破除隨意裁量的陳舊觀念，改變忽視效能的不良傾向。確立和強化責任意識，確保權責相稱，防止和糾正權大責小或責大權小的現象，使政府真正實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益。要通過大力宣傳和積極引導，努力提高廣大政府執行人員的認識水平，提高他們的執行意識，促使他們在工作中講求實效。

（二）變革與創新政府管理職能

黨的十八屆三中全會指出：“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。”在政府職能缺位、越位、錯位的情況下，很難形成真正意義上的政府執行力。因此，強化提升政府執行力，必須與政府職能科學定位和切實轉變相結合，充分發揮其他管理主體的作用。優化政府組織架構，建立職能明確、結構合理、運轉協調、制約有效的政府組織框架；按照法定原則科學地設定權力和分配權力，建立科學合理的權力運行程序；建立科學合理的權力運行程序，簡化繁瑣手續，減少中間指揮層次，提高指揮效率；建立科學的政府組織資源配置機制；建立和完善科學民主的議事與決策機制，進一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制。在繼續深化行政審批制度改革的基礎上大力推行政務公開，同時加大電子政務建設力度。并完善相關法制建設作為保障。在兼顧全面的基礎上，保證執行的重點部門、重點任務及關鍵環節的資源獲取優先權，在貫徹中央方針政策的過程中，從本地區、本部門實際出發，創造性地開展工作，使政府成為行為規范、廉潔高效、執行有力的社會管理主體。

（三）強化和完善監督體系建設

強化政府的執行責任機制和監督機制，根據政府執行的有關程序，按照權責一致的要求落實各層級、各部門所承擔的責任，推進執行監督的法制化、制度化和規范化建設，增強監督的可操作性和實效性，從而提升行政執行力。要制定主體明確、層級清晰、具體量化的執行崗位問責制，明確規定政府執行工作的責任單位、責任部門、責任人以及其執行失誤的責任追究；要建立一個相對獨立的監督部門，以保證監督的有效性，避免因各種無關因素干涉而影響其監督公正性；要落實和完善社會監督制度，借助媒體及公眾的力量對政府進行監督，同時，完善舉報制度，對政府部門的舉報一經查證，決不姑息。一旦出現諸如執行失誤、執行走樣或執行中斷、抵制執行的情況，必須追究相關政府機關及其人員的責任。各部門只有切實履行自身職責，齊心協力應對外界輿論壓力，才能有效化解危機，保證政府執行力的順利開展。山東東平性侵女生案自曝光以來，在權威媒體的持續追問和千萬網名的持續關注下，從一個“縣級事件”上升到“（地級）市級事件”，甚至山東省公安廳、公安部刑偵局也介入到了事件當中。①

（四）建立科學合理的績效評估機制

建立科學合理的績效考核制度，用科學的方法，制定政府政治績效、經濟績效、文化績效、社會績效的全面考核標準，保證政府執行力的穩步提升，促進其工作效率的不斷提高。要重視績效考核制度的科學性。調整考核標準，不再以GDP“論英雄”，加入環境指標、民生指標、公眾滿意度等其他相應指標共同構成的綜合績效考核標準。同時，把優勝劣汰競爭機制和嚴格的獎懲措施引進到政府激勵機制中來，國家安全生產監督管理總局2006年明確提出將安全指標作為國家考核各級領導干部的一項重要內容。國務院發布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》也提出，要把環境保護納入領導班子和領導干部考核的重要內容，并將考核情況作為干部選拔任用和獎懲的依據之一。此外，2005年11月，國務院下發的《關于進一步加強就業再就業工作的通知》已明確將“失業調控”首次納入政績考核指標；12月，國家發展和改革委員會、國家能源辦和國家統計局聯合下發通知，表示從2006年開始實施GDP能耗指標公報制度，意味著進入2006年，節約能源情況將成為各地各級領導干部考核的重要內容之一。要采用多種方法和手段，對各級行政機關及其工作人員的執行力、執行結果以及綜合效能，進行全面監測和評價，及時發現和糾正執行過程中出現的各種各樣的執行偏差；要建立包括上級評估、同行評估、社會評估等多重評估主體在內的評估體制，保證評估工作的客觀化民主化；要制定科學、系統、全面的政府執行力績效評估標準，保證評估內容的全面性科學性；還要建立落實對執行不力的行政首長問責制度，實現對各級政府部門與各級行政領導及工作人員問責的“全覆蓋”和“零容忍”，對于行政不作為、不履行法定職責、亂作為的，要嚴肅追究當事人以及主管領導的相應責任，形成公平、公正、公開的剛性評價和升降機制，有效促進政府執行力不斷提升。endprint

在2014年的第十二屆全國人民代表大會第二次會議上，李克強總理曾指出“做好政府工作，必須加強自身改革建設。各級政府要忠實履行憲法和法律賦予的職責，按照推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，加強建設法治政府、創新政府、廉潔政府，增強政府執行力和公信力，努力為人民提供優質高效服務。”網絡輿論危機中政府執行力的提升與改進是一個艱難推進的過程，也是一個亟需解決的現實問題。制度的活力在于執行，只有上下一致，協同努力，才能營造良好的執行氛圍，使中國的政府執行力邁出堅實的步伐。

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[責任編輯 王曉燕]endprint