行政事業單位內部審計現狀淺談

張治中

摘要：行政事業單位是我國行政管理體系中的特有主體，絕大部分行政事業單位都具有政府部門授予的行政管理職能。隨著我國行政事業單位分類改革的不斷推進，內部審計已成為提高行政事業單位工作效率和服務水平，確保行政事業單位財務收支、經濟活動的合法性、完整性和真實性，規范行政事業單位業務活動，完善行政事業單位內部控制制度建設的有效手段。筆者根據自己多次參與行政事業單位內部審計的經驗和體會，就改進行政事業單位內部審計觀念和方法、提高內部審計質量和增強內部審計風險防范意識等方面談談自己的看法。

關鍵詞：行政事業單位內部審計；制度建設；風險管理

一、目前體制和政策下行政事業單位內部審計存在的問題

（一）行政事業單位內部實際缺乏完善的制度體系支撐

中國內部審計協會前后陸續頒布了29個內部審計準則，這些準則的頒布，從理論的高度發展和完善了內部審計準則體系。但在行政事業單位內部審計具體實務中，各行業或主管部門并未結合自身業務特點，出臺具體的內部審計規范，形成完善的行政事業單位內部審計制度體系。在內部審計實施過程中，存在行政事業單位內部審計工作未做到法制化、制度化、規范化；未按照內部審計規范所規定的程序、方法、內容等開展審計工作；未能形成一套科學、合理的行政事業單位內部審計質量考核評價體系。缺乏制度支撐的行政事業單位內部審計正處于一個尷尬的境地，要從根本上解決是行政事業單位內部審計存在的問題，就需要從建立完善的行政事業單位內部審計體系。 （二）沒有獨立履行職責的行政事業單位內部審計機構

受機構編制、經費保障及辦公場所等因素影響，行政事業單位本身很難獨自設立內部審計機構。很多行政事業單位的內部審計工作均由財務部門來進行，這就出現了財務人員“即當運動員又當裁判員”的現象，特別在一些實行集中核算的部門或行業中，這種現象更為明顯。目前的行政事業單位內審機構的設置狀況是：只有少數行政事業主管部門設置了完全獨立的內部審計機構；大部分行政事業主管機構沒有單獨設立內部審計機構，或少部分行政主管部門設置了相對獨立的內部審計機構，卻未配置獨立的審計人員。筆者所在部門的內部審計工作就是置于主管部門監察室之下，內部審計工作由監察室牽頭，有內部審計業務時，臨時抽調下屬單位的財務人員組成審計組，這在很大程度上導致行政事業單位內部審計工作的獨立性、專職高效性和權威性無法得到落實和體現。

（三）行政事業單位內部審計工作不規范，存在較大隨意性

目前，我國的審計監督體系主要由政府審計、社會審計和內部審計三大部分構成，相較于內部審計而言，政府審計和社會審計都有一套比較成熟和完善的程序，配備有受過專業培訓的審計人員，在知識層次上或業務能力上均比內部審計人員要高。而行政事業單位內部審計人員的“兼職”性質，無法確保在每一次的內部審計工作中對審計目標、錯弊的認定及證據的取得保持一致性，對重大事項的判定也會不一致。如此種種的“先天不足”，致使內部審計人員在開展行政事業單位內部審計工作時，往往會摻雜一些個人的主觀認識，存在較大隨意性。

（四）審計結論沒有權威性，審計意見和建議很難得到執行

相較政府審計和社會審計而言，國家現行頒布的關于行政事業單位內部審計工作的法規中，除了一些行業或部門制定的系統內部審計工作規定外，國家審計機關沒有對行政事業單位內部審計出臺詳細的具體審計準則和實施細則，，導致行政事業單位內部審計人員在開展內部審計工作時，更多依據的是參照財政部門或主管部門自行制定的財務規定或制度，出具的審計意見和審計建議沒有法律的強制性，內部審計報告帶有“人為”色彩，因此在審計報告中針對錯弊的界定、對重大事項的認定及內部控制的意見和建議，不能取得被審計單位的認可和重視，甚至會遭到被審單位的抵制，使審計意見和建議難以切實落到實處。

二、發展和完善內部審計的側重點

（一）提高對內部審計的認識，從思想根源上轉變行政事業單位內部審計觀念

“出了問題才會審計”或“審計就是出了問題”是很長一段時間里大部分人對審計工作的第一反應，特別是當內部審計由紀檢監察部門負責時。這種反應折射出一個問題：人們對審計工作產生了片面的甚至是錯誤的認識。《中國內部審計規范》中對內部審計的定義是獨立監督和評價本單位及所屬單位財政收支、財務收支、經濟活動的真實、合法和效益的行為，以促進加強經濟管理和實現經濟目標。從定義中我們可以看出，內部審計其實是一種監督和規范被審單位行為的工作，是以監督和規范作為出發點，而不是純粹的“找麻煩”。

根據筆者自身經歷，轉變內部審計觀念，需從三個方面入手：對于內部審計的負責部門，應做好內部審計制度建立和完善工作，形成完備的內部審計制度體系，避免出現以“領導的意圖”作為內部審計工作的基本要求的情況。要在條件許可的范圍內，輔以獎勵機制和問責機制。對于被審單位，要樹立主動接受內部審計的意識，對于單位發生的形形色色的業務活動，不可能每一種業務均可以找到對應的處理要求，出于慣性思維或客觀原因，難免出現違規的情況。因此被審單位要把內部審計作為一個查弊糾錯的機會，配合好內部實際工作。對于執行內部審計工作的人員，不能存高高在上的心態，要以內部審計規范和要求出發，以實事求是的精神，加強和被審單位的溝通和交流，對于存在的問題，要給出恰當的處理辦法和意見，在加強內部審計工作的監督職能的同時，做好服務工作；在完成審計工作的同時，學習對方的優良做法，切實提高自身能力。

（二）與時俱進，不斷創新行政事業單位內部審計方法和手段

行政事業單位內部審計工作的發展，需在方法和手段上做到“四個轉變”：一是由傳統的手工審計應向計算機輔助審計轉變，傳統的審計方法已不再適用現代財務核算的要求，隨著會計核算的電算化、網絡化普及，這就需要審計人員除了掌握財務知識、審計知識外，還需要掌握運用計算機等輔助手段進行審計的知識和能力；二是單一的事后審計向事中和事后審計轉變，把內部審計的工作起點往前移，將可能出現的錯弊消滅在萌芽狀態； 三是由單一的財務審計轉向績效審計，隨著財政改革的不斷推進，績效評價已貫穿了整個財務核算過程，因此單一的財務審計已不能適應財政改革的需要，內部審計不單需要差錯糾弊，還要對行政事業單位資金的使用效率和效益進行評價；四是由單一的監督職能向監督和服務并重轉變，審計不是“找麻煩”，不能在出發點上就將“審計”和“被審計”作為對立的雙方，內部審計是在行業和系統內部進行的監督工作，如何通過監督已達到促進被審單位規范的作用，就需要對審計中發現的問題進行恰當進行處理的同時，又要深入分析產生的原因，從而幫助被審單位建立健全各項規章制度和內部控制制度，加強管理工作，從根本上解決問題，杜絕重復發生的可能性。

（三）不斷提高內部審計報告的質量，讓內部審計報告切實起到監督和促進的作用

“《中國內部審計規范》中對內部審計報告的定義是指內部審計人員，根據審計計劃對被審計單位實施必要的審計程序后，就被審計單位經營活動和內部控制的適當性、合法性和有效性出具的書面文件。《內部審計具體準則第7號——審計報告》第四條規定：“內部審計人員應在審計實施結束后，以經過核實的審計證據為依據，形成審計結論與建議，出具審計報告”。即審計報告應實事求是、不偏不倚地反映審計事項。審計依據、標準不明確的事項，以及由各種原因導致模棱兩可，事實不清的問題都不應該在審計報告中評價。

一份好的內審報告應具備正確、客觀、完整、清晰、及時、具有建設性等特征，并體現重要性原則。而行政事業單位內部審計由于在機構設置、制度建立、人員素質等眾多“先天不足”因素的影響下，很難形成一份有據可循有發可依的、滿足各方需求的、符合客觀實際的審計報告。但這并不意味著目前的行政事業單位的內部審計工作沒有可取之處，與外部審計所發揮的作用相比，內部審計擁有自己的優勢，由于內部審計人員基本上是各行業和部門的財務人員，對各行業和部門的相關制度和開展的業務非常熟悉，對被審計單位可能出現錯弊之處更清楚，因此能夠真正從單位實際出發，針對性更強，對異常數據反映更加靈敏。只要在內部審計發展的過程中，解決了上述存在的問題，行政事業單位的內部審計報告質量將會明顯提升，監督和服務作用將更加明顯，行政事業單位的發展才會更加規范。

三、實施內部審計的風險防范

《中國內部審計規范》中，對審計風險的定義是指內部實際人員未能發現被審計單位經營活動及內部控制中存在的重大差異或缺陷而做出不恰當審計結論的可能性。現在內部審計人員很多是“客串”，參與的內部審計工作也是“一次性”的，基本上沒有審計風險意識，或者說沒有意識到風險的存在，內部審計人員不需對未發現的錯弊負責，被審計單位也不在意審計報告中的列示的問題。這種沒有權利和義務的審計形式，導致大部分內部審計更像是開展的一次咨詢工作。內部審計人員在實施審計過程中需防范審計風險，需著力解決下述為題：一是由行業或部門建立和完善內部審計風險控制體系，明確責任和義務。二是適時進行內部審計人員培訓和教育，不斷提高內部審計人員綜合素質，確定風險風險范圍和風險點，提高風險防范意識。三是做好內部審計機構和審計層次的定位，完善管理機制和人員配置。

參考文獻：

[1] 王道成等。中國內部實際規定、中國內部審計準則、中國內部審計準則釋義。中國內部審計規范。2005