基于預算松弛的高校預算管理優化研究

蒙親絨

【摘 要】 預算管理是高校科學配置資源、推進財務管理的重要管理工具，但在管理實踐中并未完全發揮作用。預算松弛現象尤為嚴重，掩蓋了高校真實的資源需求水平和財務狀況，最終造成預算管理失效。通過閱讀大量相關文獻，結合自身高校財務工作經驗，認為高校目前的分級管理體制、成本補償機制以及與預算掛鉤的績效考評機制的不完善助長了預算松弛的發生，提出高校首先應該從“人”出發，構建預算文化，同時通過設計利益制衡制度、完善風險控制制度、引入更科學的業績考核制度，為防范預算松弛提供制度保證，以優化高校預算管理。

【關鍵詞】 預算松弛; 預算管理; 代理理論; 預算文化

中圖分類號：F235.1 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1004-5937（2015）01-0069-03

預算管理是為實現高校戰略目標，用合理方法編制的年度財務收支計劃，是高校財務管理的重要內容，也是高校開展資源配置、合理控制成本的管理工具。然而，隨著我國高校規模的不斷擴大和事業的不斷發展，預算松弛現象逐漸成為常態，造成高校預算管理未能發揮其應有的約束、監督與激勵功能，不利于高校的可持續發展。因此，本文將對高校預算松弛的內涵、成因和應對策略展開研究，以期幫助高校改善預算松弛，優化預算管理，實現高校綜合實力的增強。

一、高校預算松弛的內涵及特征

在我國各類組織的預算管理實踐中，預算松弛是普遍存在的。對于高校而言，預算松弛就是高校實際預算水平與預期預算水平之間的差異，包括成本松弛和目標松弛。具體來說，成本松弛是預算執行者因采取某種行為造成某項任務所需資源總額高于預期值，而目標松弛是使預算實際產出總額低于預期產出值。

預算松弛是一把“雙刃劍”，具有兩面性。代理理論認為，預算管理實質上是一個組織上級與下級之間委托代理關系的處理和協調過程，由于上下級之間的信息不對稱，若基于預算執行結果進行業績考核，就會促使下級采取特殊行為造成預算松弛，以實現自身利益最大化，從而產生管理低效和資源浪費，不利于高校的總體發展。而權變理論認為，組織的發展面臨眾多不確定性因素，在管理實踐中要建立一定的松弛來緩沖風險，根據所處環境和外部條件的變化而隨機應變。基于權變理論，預算松弛是高校面臨外界不確定性的一種緩沖，一定程度的預算松弛反而能幫助高校實現組織目標。

問題是，權變理論的觀點要滿足一個前提，即“一定程度”的預算松弛。但這個“度”如何衡量，是沒有辦法精確把握的，在實踐中，預算松弛的“度”往往被預算執行者放大了，使得預算松弛的防范作用大打折扣。因此，盡管代理理論和權變理論都能解釋預算松弛，但代理理論比權變理論更有能力解釋我國高校預算松弛的現象。

二、高校預算松弛的驅動因素分析

（一）管理機制驅動——分級管理體制

新《高等學校財務制度》（2012）中規定“高等學校實行‘統一領導、集中管理的財務管理體制，規模較大的學校實行‘統一領導、分級管理的財務管理體制”，即“政府—高校—高校內部”模式，其中，政府和高校、高校和高校內部不同二級部門（學院）之間存在廣泛的委托代理關系。根據代理理論，一個組織若采取委托代理方式進行管理，由于組織不同層級的管理目標、掌握信息程度、管理技能等不同，下級人員作為“經濟人”，會本能地維護自身利益，利用自身參與預算編制的機會制造預算松弛。

以W高校為例，高校一級財務機構在制定預算方案時，二級部門（學院）的受托人會提出各種預算執行的制約因素。相對于一級財務機構，二級部門（學院）的受托人更愿意站在自身部門（學院）的角度考慮問題，也更了解自身工作內容和性質。在這種立場不一致、信息不對稱的情況下，下級會極盡所能地制定偏離預期水平的預算，通過這種預算松弛緩解預算執行壓力，從而實現自身利益最大化。顯然，這種基于“私利”的預算松弛是狹隘的，會造成資源分配不恰當，一些資源相對富裕的二級部門（學院）分配到較多資源，而真正需要資源的部門（學院）卻分配較少。這種“貧富拉鋸式”的資源配置最終會降低高校整體的管理水平，不利于高校實現可持續發展。

（二）動力機制驅動——成本補償機制

所謂成本補償，就是對某一主體在創造價值的過程中所發生的各種付現成本和機會成本進行補償。目前，我國高校普遍實施成本補償機制。高等教育的產出過程不同于一般物質產品，其“產品”不能通過市場價格直接補償，更不能通過收取高額學費回收補償，只能通過國家財政撥款或其他再分配形式給予補償。這種本是為實現教育公平的成本補償機制，卻為高校預算松弛提供了動力機制。

預算是組織進行資源優化配置，有效控制成本的管理工具，對主要依賴于國家資助的高校來講，預算更是取得資源的有效途徑。在這種動力機制的刺激下，高校反而容易追求成本最大化而非成本最小化，違背了“勤儉辦學”的發展理念。在不超過國家總體預算限額的前提下，高校傾向于制造成本松弛，即預算的資源需求量高于預期需求水平，從而通過預算取得更多的成本補償資金。

此外，高校預算的“博弈”性質更加劇了成本松弛的程度。對于高校而言，預算編制過程本身就是一個上下級博弈的較量，二級部門（學院）通常利用自身的信息優勢借口工作需要，要求追加預算經費，最終造成預算數額與實際情況相差甚遠，資金使用效率大幅下降，不利于高校的長遠發展。

（三）利益機制驅動——與預算掛鉤的績效考評機制

高校目前的績效考評機制普遍都與預算執行成績掛鉤，預算執行程度高，績效就好;預算執行程度低，績效就差，直接影響預算執行者的個人利益。在這種績效考評機制的驅動下，預算執行者在一開始參與制定預算時，就會與上級管理者討價還價，將預算目標盡量壓低，通過制造這種目標松弛，降低自身預算目標的實現難度，最終保護自身利益。

同樣以W高校為例，假設該高校規定，為鼓勵取得高水平研究成果，年終績效考核要參考預算執行結果，如若超額完成預算，會有獎勵政策。作為預算執行者，在利益的驅使下，會想方設法制定較低的預算目標，以便輕易完成目標，取得亮眼的考核業績。這樣使得管理者并不清楚預算執行者的真正業務水平，無法做到“人盡其責”，最終整個高校的管理文化就會趨于松散。

此外，管理過程中的“棘輪效應”也會加劇目標松弛。在一個組織中，上級試圖根據下級過去的業績水平建立業績評價標準，若下級越努力，好的業績出現的可能性就會越大，這樣制定出來的標準也就越高。這種業績評價標準隨下級業績上升而上升的趨向被形象地稱為“棘輪效應”。顯然，棘輪效應對組織整體發展是有利的，但卻不利于預算執行者個人利益的實現。一旦預算執行者意識到他的努力將提高業績評價的標準時，他努力的積極性就會下降，通過制造目標松弛避免完成上級制定的預算目標。

三、基于高校預算松弛的預算管理優化路徑設計

（一）創建預算文化，從根本上解決“人”的因素

通過上述高校預算松弛的驅動因素分析，可以歸納出產生預算松弛的根本原因在于“人”的消極本性。因此要想解決預算松弛現象，最根本的應該是對“人”實施正向引導，植入積極、端正的預算文化。即借助企業文化來實現預算管理功能，形成一種全新的高校預算文化管理理念，以從根本上解決預算松弛問題。具體可從以下兩方面入手：

1.領導走基層

預算松弛之所以存在，原因之一就是上下級之間的信息不對稱，預算執行者利用自身對實踐工作的了解，不同程度地“糊弄”上級，而上級由于長期居高位，加上盡快完成預算工作的心理，從而對預算松弛現象聽之任之。為有效解決這一現象，高校領導首先應該從自身做起，多走基層，從而在預算制定過程的博弈中占據有利地位。

2.下級培養職業素養

產生預算松弛的根源在于“人”的消極本性。因此，對于高校來說，最迫切的就是要加強對教職工的職業素養教育與規范，正確引導教職工的工作思想和行為，形成良性預算文化。除了依賴于教職工自身擁有的職業素養之外，最關鍵的是要通過持續培訓、宣傳、管理機制等方式擴大這種正向職業素養的影響力，最終形成良好的高校預算文化。

（二）設計利益制衡制度，實現多贏

對于高校而言，上級為確保更好地經營管理而實行參與式預算，鼓勵二級部門（學院）參與到預算制定的過程中。但二級部門（學院）與上級、各個二級部門（學院）之間又存在不同的利益，如何協調不同利益相關方的矛盾和沖突是高校必須面對的問題。因此，設計一個有效的利益制衡制度就顯得尤為重要。

預算執行者不斷制造成本松弛或目標松弛，就是想減輕自身壓力，在同等條件下能輕松完成既定目標。對他們來說，這種預算目標就是一種外在強制，因此有必要將預算目標轉化為預算執行者的內在動力，從而更好地將個人利益與預算目標完成度相結合。既然“人”是追求自利的，那么高校就應該遵循這種本性，以既定的預算指標為標桿，運用精神獎勵和物質獎勵激勵預算執行者自愿、主動地完成給定的預算目標。通過這種“多勞多得”的分配機制，促使各個二級部門（學院）自愿參與到競爭之中，最終確保高校、各個二級部門（學院）均能得到利益最大化，實現多贏。

同時，高校要善于正向引導，在執行制衡制度的過程中，積極鼓勵預算執行者做好本職工作，避免不同二級部門（學院）的惡性競爭，高標準完成既定的預算目標。

（三）完善風險控制制度，注重過程控制

預算松弛包括成本松弛和目標松弛，其中成本松弛是有跡可循的。針對成本松弛，高校應該加強內部控制，引入績效審計制度。相對于企業，高校的支出要簡單許多，主要是教學、科研和其他正常活動發生的資金耗費和損失。因此，要從財務審計著手，加強對費用支出的審計，保證每一筆費用支出都合理、經濟。并通過定期對二級單位（學院）的績效審計，防止預算中無關隱性成本的出現。

在實際工作中，預算松弛更易出現在預算編制和執行過程中。因此，高校應具備全局意識，建立一套針對預算編制、執行、評估、反饋的全方位控制機制，尤其重視預算編制的合理性和預算執行的有效性，做到結合實際、量化編制、持續跟進、及時反饋。真正將預算工作的每一個細微環節落實到位，加強過程控制，才能從總體上防控預算松弛。

此外，高校應該嘗試建立專門針對預算松弛的風險預警機制。高校如果能做到“防患于未然”，便會大大降低過度的預算松弛給組織造成的損害。但對預算松弛“度”的衡量目前并沒有可以借鑒的做法，只能是一個長期學習和探索的過程。基于此，高校應該十分重視對預算工作者的專業素質培養，增強其信息收集能力、職業判斷能力和專業勝任能力，從而更好地識別預算松弛。

（四）引入更科學的業績考核機制

為應對預算執行者的目標松弛行為，高校應該引入更加科學的業績考核機制。具體來說，就是在實行與預算掛鉤的業績考核機制時，可以考慮增加一個考核指標，即有無預算松弛成分下超額完成預算目標的獎懲。對于預算執行者，如果超額完成一個不含預算松弛成分的預算目標所獲得的激勵將大于完成一個含有松弛成分的預算目標所得的激勵，并配以對沒有完成預算目標進行相應的懲罰，這樣就能鼓勵預算執行者制定不含或者少量預算松弛的預算目標，從而起到很好的正向引導作用。

同時，在設定預算目標時，可以嘗試將最高標準改變為最低標準。在傳統的預算制定過程中，都傾向于最高能實現的程度，并以該程度作為預算目標。這種高標準的預算目標對不同層級的預算執行者來說并非十分容易，也正因如此，預算執行者才會想方設法地制造預算松弛，降低預算目標。為解決這一問題，高校可以將預算目標設定為最低標準，即所有預算執行者都能達到的最低基本線。這個最低基本點應該來源于高校對預算執行者執行能力的了解，同時參考其他高校的數值，取平均水平。一旦預算執行者無法完成最低水平，則會面臨淘汰，相反，如果達到該水平，其個人利益就會得到保證，如果超過該水平，就會得到對等的額外獎勵。通過制定這種低標準預算目標，整體拉低預算執行者實現預算目標的難度，同時輔以不同層級的激勵措施，在保證預算執行者個人利益的基礎上，反而會刺激預算執行者付出額外的努力，獲得額外的收獲。

四、研究結論

通過上述分析，本文認為：預算松弛的普遍存在歸咎于管理機制的缺陷和“人”的消極本性。高校當前的分級管理體制、成本補償機制和績效考評機制并不完善，為預算松弛的滋生提供了土壤，預算執行者基于私利的追逐造成消極本性大于積極本性，企圖通過制造預算松弛，以維護自身利益。

高校當前最迫切的任務便是重視“人”的因素，通過創建良好的預算文化對預算執行者實施正向引導，與此同時，加快一系列管理體制的完善包括設計利益制衡制度、完善風險控制制度、引入更科學的績效考評制度，以提供維護預算執行者合理權益、控制預算松弛的制度保證，最終完善預算管理工作，實現資源的合理配置和高校的長遠發展。

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