滇西邊境特困片區縣域經濟發展路徑探究——來自獨龍江“整鄉推進整族幫扶”的經驗啟示

李紅文　袁程煒

(1.云南怒江傈僳族自治州，云南怒江　673100；2.西南財經大學，四川成都　610072)

滇西邊境特困片區縣域經濟發展路徑探究——來自獨龍江“整鄉推進整族幫扶”的經驗啟示

李紅文1袁程煒2

(1.云南怒江傈僳族自治州，云南怒江673100；2.西南財經大學，四川成都610072)

[關鍵詞]滇西邊境特困片區;縣域經濟發展;扶貧模式;獨龍江;實踐探索

[摘要]我國幅員遼闊，各地的資源享賦、區位條件、市場發育程度、思想觀念等要素的差異很大，縣域經濟發展道路不盡相同。本文以貢山縣獨龍江“整鄉推進整族幫扶”的扶貧模式為經驗樣本，深入分析滇西邊境片區縣域經濟發展現狀以及貧困特征，就解決片區深度貧困，促進縣域經濟發展提出對策建議，力求做到可推廣、可復制，以期為我國中西部縣域經濟發展及扶貧開發提供可借鑒思路。

一、引言

為實現社會主義全面小康，我國農村相繼實施了大規模的區域開發式扶貧政策(1986—1993 年)、攻堅式扶貧政策(1994—2000 年)和新世紀整村推進扶貧政策(2001 以來)，扶貧對象已實現了“區域—縣域—行政村”推進和深入。隨著我國經濟在20 世紀80 年代以來的快速發展以及反貧困進程的不斷深入，農村貧困的空間范圍由全國逐步向中西部自然環境脆弱、基礎設施薄弱和社會發展落后的區域收縮。絕對貧困人口分布也由全國農村普遍性狀況變化為具有共同地理環境條件特征的局部貧困片區。同時，貧困的發生、發展與區域地理位置、自然狀況、民族宗教的相關性不斷增強，客觀地要求我們對扶貧體系進行調整和優化。

滇西邊境貧困縣與緬甸、老撾、越南三國接壤，是我國目前最貧困地區之一，屬于新一輪國家劃分的11個集中連片特困區，是我國重要生態功能區、人口較少民族主要聚集區和邊境地區。該地區4/5的縣是國家扶貧開發工作重點縣，素質性貧困問題突出。因此，對于滇西邊境片區扶貧工作，既要從階段性、持續性的角度把握，更要從全局性、緊迫性的眼光加以認識，從而更加主動的探索出一條符合滇西邊境片區實際的扶貧開發模式。

二、 滇西邊境片區貧困縣分布與貢山縣縣情

(一)滇西邊境貧困縣分布情況

滇西邊境片區是一個集多種特殊性為一體的連片特困山區，也是中央確定的14個連片特困貧困地區中唯一不跨省區的貧困片區①。2012年，國家公布的592個扶貧重點縣中云南省占73個②，居全國第一，其中45個分布在滇西邊境山區，占所在區總數的73.77%。滇西邊境貧困縣分布在怒江、麗江、大理、楚雄、保山、德宏、臨滄、普洱、西雙版納、紅河等10個市州，共有61個縣(縣級市、區)。其中，有48個是民族地方自治縣，45個是國家扶貧開發工作重點縣和19個邊境縣③。

滇西45個邊境貧困縣主要分布在偏遠地區、邊境地區以及少數民族集聚地區，大多數自然條件相對惡劣，資源組合差、經濟基礎比較薄弱，加之資金、技術、交通運輸等各方面條件的限制，導致其經濟、社會和文化等各方面發展落后，有些貧困縣甚至處于自閉的自給和半自給的自然社會經濟狀態中。因此，滇西邊境貧困縣扶貧開發關系到全面實現小康社會的速度和進程。

(二)貢山縣縣情及其貧困的主要特征

貢山獨龍族怒族自治縣地處云南省西北部的怒江大峽谷最深地段，北與西藏察隅縣接壤，西與緬甸毗鄰，擔當力卡山、高黎貢山、碧羅雪山三大山系與獨龍江、怒江兩大水系相間縱列，形成了“三山夾兩江”的高山峽谷地貌。全縣國土總面積4506平方千米，國境線長172.08千米、滇藏界線長135千米，國土面積70%屬“三江并流”世界自然遺產核心區④，55.6%屬高黎貢山國家級自然保護區。是全國唯一的獨龍族怒族自治縣和全省唯一的涉藏涉邊縣。全縣轄三鄉兩鎮，26個村委會，2個居委會，總人口35910人，人口密度為8人/平方公里。境內居住有獨龍族、怒族、藏族、傈僳族等20多個民族，少數民族人口34605人，占總人口的96%。長期以來，由于惡劣的地理條件、基礎設施嚴重滯后、社會發育程度低等原因，貢山縣的貧困問題一直是該縣社會經濟發展的主要障礙。體現出“既小(人口少、GDP小)又大”(國土面積大)、“既窮(財政窮、百姓窮)又富”(資源富集)、“既輕(經濟地位輕)又重”(政治地位重)、“既弱(基礎設施和社會事業發展落后)又強”(各方支持力度大)的特點。是典型的集“邊疆、少數民族、貧困、山區、特殊”為一體的地區。由于交通閉塞，人口資源、環境狀況和生產力發展水平低，社會發育程度不高，貧困人口相對集中，貧困程度較深。

三、獨龍江“整鄉推進整族幫扶”模式的實踐與探索

獨龍江位于滇西邊境特困片區，地處緬甸北部和中國云南、西藏交界結合部，隸屬貢山縣。由于基礎設施條件差、社會發育程度低、經濟發展底子薄，獨龍江仍是一個集“邊境、民族、宗教、山區、貧困”為一體的封閉、半封閉河谷區域，是全省乃至全國最偏遠、最封閉、最貧困的鄉鎮之一。近十年來，按照“整村幫扶整族推進”的扶貧策略，實現了原始社會“直過”到社會主義社會，初步實現了扶貧開發的成功。獨龍江鄉的扶貧開發實踐，對滇西邊境片區扶貧開發具有重要示范意義。

(一)獨龍江“整鄉推進整族幫扶”的主要做法

一是統一指揮與共同推進相結合。按照“七位一體”幫扶模式，省、州、縣、鄉四級分別成立獨龍江鄉整鄉推進獨龍族整族幫扶領導小組，確保決策科學推進。在幫扶工作中，省州縣各相關單位堅持統一指揮、加強協調、科學調度，以規劃為平臺，建立多部門協同和共建項目的機制，形成了黨委、工作隊、獨龍族人民、媒體和志愿者的強大合力。

二是統籌資金與集中管理相結合。獨龍江“整鄉推進整族幫扶”中，省直相關部門主動打破行業界限，以項目整合資金，整合中央、省級部門和“滬滇幫扶”及社會捐助的項目資金，資金由原計劃投資的8.6億元增加到落實的11.3億元，實現了資金整合、項目拼盤、綜合建設、整體推進。

三是外部輸血與內部造血相結合。可持續發展是獨龍江鄉整鄉推進整族幫扶工作的根本途徑，在國家扶持、社會幫扶與自力更生基礎上，制定了“一年有起色、兩年有變化、三年大翻身”的五年規劃三年行動計劃，做到扶貧與扶智相結合，以扶智為主，“輸血”與“造血”相結合，以“造血”為主。充分調動獨龍族群眾自覺建設的積極性，不斷激發獨龍族群眾追求上進、自我發展的意識。

獨龍江堅持社會主義市場經濟制度，運用整族推進的扶貧思想，使得獨龍族的生活發生了翻天覆地的改變，取得了很多歷史性突破：第一次人畜分離；第一次建成現代化公路⑤；第一位獨龍族女研究生出現；第一位獨龍族歌手取得全國性比賽冠軍并登上央視春晚舞臺⑥；第一次實現全鄉低保全覆蓋；第一個敬老院建成……硬件環境和軟件環境的改善，使獨龍江鄉呈現了前所未有的市場經濟活力。從某種意義上說，“整鄉推進整族幫扶”工程，改變了獨龍江，更改變了獨龍族人的生產方式。

(二)獨龍江“整鄉推進整族幫扶”模式的經驗啟示

2014年元旦前夕，習近平總書記對獨龍族干部群眾來信作出重要批示，今年1月又親切接見了獨龍族群眾代表，并強調獨龍族今后會發展得更好。這是新歷史時期黨和國家再次對獨龍江扶貧開發工作的指示和要求，極大地鼓舞了獨龍族干部群眾戰勝貧困的信心和決心，推動了“整鄉推進整族幫扶”幫扶模式的進一步深入，獨龍族“整族幫扶”則是在新時期黨中央關懷下開創了幫扶工作的先例。“整鄉推進整族幫扶”是新時期對幫扶人口較少民族發展模式的一次重要實踐和探索，加大對獨龍江鄉的扶持力度，加快獨龍族發展，既是一個經濟問題，更是一個政治和社會問題⑦，是各級各部門重要的政治責任和義不容辭的歷史使命。

獨龍江“整鄉推進”著眼于全鄉社會、經濟、文化全面發展，堅持開發與發展并舉，實行一次規劃、分步實施、突出重點、整村推進的方針，以發展經濟和增加收入為突破，充分調動各界力量，集中資金建設項目，達到“集小錢辦大事”的目的。獨龍江“整族幫扶”則著眼于全民參與，在依靠外部的“輸血”的同時，更加注重黨員先鋒隊、突擊隊等基層組織的帶頭作用，依靠和發動群眾積極參與項目建設，激發他們自力更生、艱苦奮斗的信心和決心。

獨龍江“整鄉推進整族幫扶”模式打破了單一、常規的扶貧模式，做到了針對性的多種模式扶貧的相互補充和完善，重點突出，構成大扶貧、大整合概念，實現了邊防鞏固、民族團結、經濟發展、生態保護與扶貧開發的有機結合。但在貧困地區選擇扶貧模式時，應分析當地貧困成因，考察當地資源優勢，通過比較分析平衡選擇確定一種或多種形式結合的扶貧模式。

四、滇西邊境特困片區縣域經濟發展思路及對策建議

滇西邊境貧困縣分布廣、規模大、程度深，貧困分布集中連片，且消貧解困的難度極大，是云南省扶貧攻堅的“上甘嶺”⑧。針對滇西邊境貧困地區的實際情況和主要致貧因素，結合前文獨龍江“整鄉推進整族幫扶”模式的啟示，筆者就深入推進解決滇西邊境地區深度貧困，促進縣域經濟發展提出如下幾個方面的對策建議。

(一)準確把握縣域經濟實情和重點，因地制宜探索特色發展之路

滇西邊貧困縣分布雖然集中連片，但主要致貧因素還是存在差異。因海拔高度、地理位置不同，適宜發展的產業也不同。因此，必須按照因地制宜、分類指導的原則確定發展思路。由于地處“三江并流”世界自然遺產的核心區，退耕還林、天然林保護政策及生態補償機制是滇西最為重要的反貧困措施。因此，在珍惜生態建設成果基礎上，應進一步完善生態補償機制，調動滇西邊境群眾開展生態保護的積極性，讓居住在保護區內的滇西群眾通過生態補償切實受益。

(二)有效推進政府與社會資源整合，強化資金的配置管理和使用

有效推進政府、社會和媒體等資源整合，依托大扶貧格局推進消貧解困，必須繼續完善資源大整合、社會大參與、群眾大發動、連片大開發的投入格局和扶持機制。一方面，各級政府要加大對滇西邊境等連特困地區的支持力度，同時引導金融資源、社會扶貧資源支持上述地區開展扶貧攻堅。另一方面，要將連片特困地區交通、水利等基礎設施建設，教育、衛生、文化等社會事業發展明確為相關行業部門的責任，細化扶貧資金管理和使用，做到“資金先行、責任落實”。

(三)統籌兼顧堅持生態化發展，培育優勢產業提升區域競爭力

新時期的扶貧開發必須統籌兼顧生態保護和民生發展，因地制宜的發展民族和地方手工業和特色生態旅游業。依托當地獨特的文化、人文資源以及豐富的自然資源，發展以生態旅游業為重點的文化產業。大力挖掘地方傳統民族產品，鼓勵民族特色工業和地方手工業的發展，通過龍頭企業帶動當地農民就業。開發和培育“綠色、優質、安全、高產”的農產品，形成一批規模化、標準化、設施化、品牌化、生態化的現代農業示范區，堅持走“生態產業化，產業生態化”的發展道路。把核桃、油茶等經濟林果和中藥材等經濟作物的種植作為滇西山區群眾致富的主導產業，挖掘林下資源開發、特色畜禽養殖項目的增收潛力。

五、結語

習近平總書記強調，“消除貧困，改善民生，逐步實現全體人民共同富裕，是社會主義的本質要求”，“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在貧困地區”⑨。

在新常態下探索滇西邊境特困片區實現脫貧致富，建立農村貧困行之有效的扶貧模式，既關乎云南省全面建成小康社會，也關乎全國全面建成小康社會。堅持高位規劃、科學論證、部門協同是扶貧開發的首要前提；拓寬扶貧資金來源、提高資金使用效率、做到資金有效監管是扶貧開發的重要保障；“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、脫貧成效精準”則是扶貧工作落實的重要支撐；堅持“外部輸血和內部造血兼顧、重在造血”的扶貧開發模式則是扶貧脫困得以成功和持續的重要機制。獨龍江“整鄉推進整族幫扶”的扶貧模式始終堅持省委、省政府的正確領導，縱向高位強勢推進，橫向部門協同配合，集中資金和力量打好深度貧困攻堅戰，是新時期建設社會主義新農村的生動典范，是人口較少民族實現跨越式可持續發展的嶄新模式，將為滇西貧困縣探索自身扶貧開發新路徑、新模式提供可推廣、可復制的經驗和樣本。

注釋：

① 2012年，國家扶貧辦按照“集中連片、突出重點、全國統籌、區劃完整”的原則，在全國共劃分了11個集中連片特殊困難地區，加上已明確實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州，共14個片區，作為新階段扶貧攻堅的主戰場。

②參見《國家扶貧開發工作重點縣名單》

③《中國農村扶貧開發綱要(2011--2020年)》

④三江并流是指金沙江、瀾滄江和怒江這三條發源于青藏高原的大江在云南省境內自北向南并行奔流170多公里，穿越擔當力卡山、高黎貢山、怒山和云嶺等崇山峻嶺之間，形成世界上罕見的“江水并流而不交匯”的奇特自然地理景觀。

⑤2014年4月，獨龍江公路隧道貫通通車，獨龍江鄉半年大雪封山的歷史徹底結束。

⑥ 阿普薩薩，獨龍族歌手，江西衛視2012《中國紅歌會》年度總決賽總冠軍，并于2013年央視蛇年春晚舞臺上演唱《山路十八彎》。

⑦2011年3月，時任中共云南省委副書記李紀恒在獨龍江調研時指出。

⑧2015年1月，習近平總書記在云南考察調研時強調。

⑨習近平總書記在首個“扶貧日”之際作出的重要批示，《人民日報》, 2014年10月18日 01 版。

〔參考文獻〕

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[4] 郭懷成,張振興,陳冰,等．《西部地區反貧困與生態環境可持續性研究——以新疆和墨洛地區為例》[J]．北京大學學報: 自然科學版，2004年第1期: 144-153．

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[7] 都陽、蔡昉，《中國農村貧困性質的變化與扶貧戰略調整》[J]，中國農村觀察，2005年第5期。

[8] 國務院中國農村扶貧開發綱要( 2011-2020)， 2011-12-01。

(責任編輯：白林)

[中圖分類號]F061.5

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-5955(2015)04-0046-04

[作者簡介]李紅文(1966—)，現任云南省怒江傈僳族自治州委常委、副州長。歷任中共貢山縣委書記、中共福貢縣委書記，2015年6月獲得全國優秀縣委書記稱號；袁程煒(1983-)，西南財經大學經濟學院博士研究生，教育部第三批滇西掛職干部。

[收稿日期]2015-10-15