突發事件應急安全信息管理研究綜述

李賀南　史琳　宋微　陳輝

[摘要]隨著人類社會的發展，城市化進程的加速，社會復雜性和流動性急劇增加，隨之而來的世界范圍內的突發事件日益增多，公共安全形勢日益嚴峻。突發事件應急安全信息管理的研究，是關系到國計民生和人民群眾生命財產的重大科研攻關項目。如何更好地利用現有資源以及掌握的科學技術應對公共安全突發事件，更好地保護人民生命財產，就越發具有突出的現實意義與實用價值。

[關鍵詞]突發事件；應急安全；信息管理；研究綜述

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0821（2014）11-0173-04

近年來，隨著人類社會的發展，城市化進程的加速，社會復雜性和流動性急劇增加，隨之而來的世界范圍內的突發事件日益增多，公共安全形勢日趨嚴峻。目前，我國的社會主義現代化建設進入了新的發展階段，發展和改革處于關鍵時期，城市化、工業化加速發展，重大事故、自然災害、社會安全事件和公共衛生事件等時有發生，人民的生命和財產受到嚴重的傷害和威脅，同時也制約著國民經濟的全面協調可持續發展。因此，突發事件應急安全信息管理的研究，是關系到國計民生和人民群眾生命財產安全的重大科研攻關項目。在我國經濟實力不斷提升、社會環境和諧穩定的今天，如何更好地利用當代發達的科學技術和現有的豐富資源應對公共安全突發事件，更好地實現對人民生命和財產安全的保護，就越發具有突出的現實意義與實用價值。

1、國外發展、實踐與研究現狀

1.1 各國突發事件應急安全信息管理舉措

20世紀90年代，隨著緊急突發事件的頻發，促進了應急信息管理系統在世界各國各領域上的飛速發展。一些發達國家已經成功利用先進的應急科學技術與信息通信設備武裝本國的公共安全保障體系。這些管理體系都是根據本國的實際情況，整合可利用的有效資源并通過采用先進信息技術，如地理信息系統（GIS）、全球定位系統（GPS）及通訊網絡系統等，實現了公共安全管理體系的集成與輔助決策支持。

1.1.1 美國

1979年，美國成立了聯邦應急事物管理局（FEMA），該部門由總統直接領導，是美國國土安全部的4個主要部門之一，其任務就是對災害和突發事件進行管理，主要處理應急準備、應急反應、減災和災后重建等業務，該部門應急響應決策是建立在最快速、最準確和最可靠的信息系統基礎結構之上的。

1986年，美國國會通過SUPERFUND法的修正案，其中的《應急計劃和社區知情權法》詳細闡述了突發事件的響應問題。1987年《應急計劃技術指南》由美國環保署和聯邦應急管理署發布。此外，美國政府還頒布了《全國緊急狀態法》、《反恐怖主義法》、《信息自由法》等等，這些法案不僅規范了應急管理中各個層面、各利益相關者的權利及義務，同時也促進了整個應急管理的操作流程制度化。

美國聯邦政府還建立了消防應急系統、森林防火應急管理系統、互聯網應急管理系統等，這些信息管理系統都具有預防快速響應等功能，為突發事故的指揮調度起到積極的作用。

1.1.2 日本

受地質和氣候條件的影響，日本是自然災害頻發的國家，也是一個受到突發公共事件威脅嚴重的國家，所以，日本是世界上突發事件應急管理最具成效的國家之一。隨著突發事件應急管理經驗的逐漸豐富，日本的突發事件應對能力不斷增強，且目前己經形成了一套相對成熟的災害危機管理機制。

早在1991年，日本就成立了東京都防災中心。該中心針對隨時可能發生的地震等災害，采取有效的應急行動，發揮著整個東京都地區防災減災行動指揮部的作用。日本對于將先進的科學技術手段應用于防災減災領域也相當重視，1997年成立了防災科技相關省廳聯絡會，積極推進防災減災相關部門之間的合作以及對相關領域的科學技術研究提供大力支持，如，已經建立了先進的災害信息搜集、傳輸和共享系統，并建立了連接中央和地方政府各有關部門的防災無線通訊網絡，以及能夠對災害造成的損失規模進行快速評估的地理信息系統（GIS）。

在阪神大地震十周年之際，日本政府推出了“災害應急模擬指揮首長特訓軟件”，配發給各地政府，以加強各地方政府領導人的災害應急管理能力。各級政府領導通過計算機對各種災害的模擬，做出應急指揮，這樣，可以提高政府領導面對危機或突發事件時正確進行應急指揮的能力，以減少因指揮不當而使災害損失擴大化。

在應急信息管理建設上，日本結合本國國情從完善基礎設施建設人手，充分應用各種先進的信息技術、通信技術，構筑起了嚴密、高效、技術先進、功能完善、覆蓋全國的應急防災信息化通訊網絡體系，包括消防防災無線網、市盯村防災行政無線網、都道府縣防災行政無線網、以及中央防災無線網等。而在現代信息通信技術的應用上，日本作為世界上信息通信技術最為發達的國家之一，充分運用先進的移動通信技術、臨時無線基站、無線射頻識別技術等等網絡技術作為防災、救災、減災的手段。

1.1.3 其他國家

英國的緊急事件應急預案分為4個層級，分別為私營公司級、市級、郡級和國家級，各層各級都建立了相對完善的突發事件應急響應體系。1984年，英國頒布了《重大事故預防控制規程》。

1993年，澳大利亞成立了EMA，即負責所有類型災害的應急管理署。該部門主要負責事故或災害發生后的抗災、救災的任務。應急管理署（EMA）還通過在各個州和各個地區制定一系列有關突發事件的應急訓練、政府響應、決策計劃、應急裝備、人員疏散等方面的援助計劃來實現災害的預防、準備、響應和恢復。

1.2 各國突發事件應急安全信息管理相關研究

計算機科學與信息技術的快速發展為應急安全管理的研究提供了有力的支撐，各國將信息管理的相關知識和理論運用于應急安全管理研究中。

應急信息管理理論方面，Graham T.Allison在他的《TheEesence of Decision》一書中強調了信息在突發事件危機決策中的作用。Irving L.Janis，闡述了信息搜集在問題的確認、問題的分析過程、最終方案形成以及評估和選擇中的作用，并提出了突發事件危機決策流程的約束模型。L.GeorgeAlexande提出，信息的必要性不僅是突發事件危機管理的法則中一個關鍵的法則，同時它還滲透并影響著其它每一個法則。R.L.Chartrand、美國調查與監督委員會、國會圖書館國會研究部共同編制了《InformationTechnology for Emer-gency Management：Report》（1984）研究報告，著重研究了信息檢索系統、信息存儲系統、應急通信系統以及其它信息技術在突發事件危機管理和防災減災方面的應用。RobertHeath（1995）提出了危機管理框架結構（cMSS），將危機管理框架分為信息和決策兩個部分。Coombs w Timothy（1999）提出了持續性的危機管理方法，并分析了危機管理的信息需求，探討了危機征兆搜尋、危機準備、危機識別、危機預防和危機恢復等有關相關信息搜集、處理和利用等信息管理問題。美國安全技術研究機構的報告《Crisis Infor-marion Management Software（CIM8）Intempembility》（2004）指出了各類突發事件危機信息管理系統之間的互用關系，認為許多應急組織內的關鍵信息流能夠借助危機信息管理軟件實現相應的管理。endprint

應急信息管理系統研究方面，20世紀80年代以來，全球逐步建立了諸多行之有效的以災害應急事務處理和服務為目標的災害信息系統：全球應急管理系統，全球危機和應急管理網絡，國際災害信息資源網絡，緊急響應聯系系統，日本災害應變系統，拉丁美洲區域災害準備網絡等。這些信息系統在災害信息存儲和共享、協助各國政府制定減災防災決策和戰略、處理緊急災情、對國民進行防災和應急響應教育等方面，發揮了十分重要的作用。

應急決策支持系統研究方面，應急決策支持系統（E-mergency Decision Support System，EDSS）最早是從管理信息系統（Management Information System，MIS）發展起來的，決策者或專家可以利用該系統內部的以往緊急事件處理成功或失敗的案例結果指導突發事件，指揮協調各部門的力量來處理突發事件，保障人們生命財產的損失降到最低。目前各國專家的研究主要是致力于基于模型、基于數據及基于知識等方向的應急決策支持系統的開發。

應急預案研究方面，G Barbarosoglu，Y Arda研究了在地震災害發生后，救援物資運輸方案的兩階段隨機規劃問題。M.crichton，R.Fli等人設計了一套以提高應急決策和判斷能力的培訓游戲，同時論述了應急預案管理中的培訓和演練。L.Jenkins等人提出編制一個涵蓋全部災害的預案是無法實現的。

2、國內發展、實踐與研究現狀

2.1 國內突發事件應急安全信息管理舉措

從“十五”到“十一五”期間，我國在公共安全領域保持著政策的持續性和一貫性，具體來說，在“十五”初期，科技部將主要科研力量集中在重大事故災難應急預案上，國家科技攻關計劃為“城市公共安全規劃與應急預案編制及其關鍵技術研究”，該課題主要是研究城市會遇到何種影響公共安全的危險以及遇到此類危險時的應急技術及預案，該課題的研究可以實現提高城市遇險時的應急水平。而在接下來的2005年和2006年，國務院相繼審議通過了《國家突發公共事件總體應急預案》和《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》，兩個法案從國務院的高度出發，規定了國家層面應對突發公共安全事件的總原則，以及相應的運行機制。同時還提出了要建立國家應急平臺體系。在隨后的2007年，科技部在《國家科技支撐計劃“十一五”發展綱要》明確提出了“十一五”期間重點發展的項目，即為“國家公共安全應急平臺關鍵技術研究與示范”。國家通過以上的科研及法案，實現了針對公共安全風險的被動應付到主動防范，并且一步一步提升科技含量，促進了國家公共安全領域的戰略轉變。

2.2 國內突發事件應急安全信息管理相關研究

我國對突發事件應急信息管理的系統研究比西方一些。發達國家晚，水平也相對落后。

理論研究方面，王家義的應急管理體系提升了危機預警的重要性，變被動處理為主動防范。董傳儀從危機預警、危機處理和危機恢復3個方面對信息的支持作用予以闡述。黃麗裙在闡釋危機管理、危機信息管理、危機信息流程理論的基礎上，提出了危機管理信息流程分析的DIO模型。筱雪深入剖析了我國在危機管理中存在的主要問題，并且系統的總結了日本在危機管理模型和應急模擬體系方面的研究進展。劉煥成則以美國為借鑒對象，提出對我國危機管理的建議。

應急預案研究方面，楊懋源，宋峰針對地震災難探討了相應預案的體系性、可行性及科學性。劉鐵民闡述了應急系統建設的基本流程及應急預案編制的具體準則。吳宗之。劉茂對應急預案的建立、實施、應急響應、事后評估等做了深入研究。陸立德，徐旭初討論了防災預案的優化、制定原則、預案的要素和邏輯結構等問題。

信息管理系統研究方面，張建華，劉仲英等將應急預案信息系統的系統設計引入兩種人工智能技術相結合的新技術，即將基于規則推理（RBR）與基于案例推理（CBR）相結合，設計全新的系統的結構和工作流程。楊杰倡導建立以IT技術為基礎的預案信息管理系統。作為洪水災害重點多發區的長江流域一直是學者們研究的重點。其中，張強針對旱澇氣候設計的預警系統涵蓋了數據接收，數據分析，質量檢查、動態監測和預警，信息統計，數據管理等多項功能，中國科學院遙感應用研究所黨順行（2003）博士基于WebGSI的洪災信息管理系統包含了5層結構，集DCOM中間件、數據庫、地圖、WEB等服務器和客戶端于一身。王學棟總結以上研究，提出應建立具有國家層面一致性的災害信息系統，從而形成對災害的總體認識，合理制定對策。

風險評價研究方面，黃崇福，史培軍等總結了城市可能遇到的自然災害風險，并針對風險建立了評價模型。易立新等人針對城市火災設計了評價指標體系。田玉敏等人提出了應用數學模型評價高層建筑的火災風險。馮利華針對洪水災害提出利用人工神經網絡完成信息轉化和處理工作，并應用該網絡進行水災預測。向喜瓊，黃潤秋等基于GIS提出了地質災害預測系統和地質環境評價系統，將風險評價拓展到了地質災害領域。婁丹丹，徐剛等同樣基于GIS論述了其在地質災害風險評價中的經驗，當前狀態和可操作性。

3、結語

綜上所述，在突發事件應急安全信息管理的理論研究和實際應用方面，國外較國內普遍更為先進成熟。雖然，我國在應對突發事件的科技基礎研究方面已取得了一些進展，但各相關領域在整體上仍處于條塊分割狀態，缺乏應對突發事件的總體框架和統一的指揮決策體系。在理論研究方面，國內的信息管理理論研究將事先預警、事中應對和事后回復割裂開來，相關研究集中在其中的一個方面，而并沒有如國外一樣將三者有機結合在一起進行總體考慮。反觀國外，美國、日本不僅在公共危機信息管理方面有較深入的理論研究，在實踐中，強大的信息管理系統及網絡和完善的法律共同組成了應急管理體系的強大基礎，我國應借鑒彼國之經驗，結合本國實際情況，完善體系要素，建設體制，構建系統和運行機制，將三者有機結合，整體把握，從而創建具有本國特色的信息保障體系。endprint