突發(fā)事件應(yīng)急安全信息管理研究綜述

李賀南　史琳　宋微　陳輝

[摘要]隨著人類社會(huì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加速，社會(huì)復(fù)雜性和流動(dòng)性急劇增加，隨之而來的世界范圍內(nèi)的突發(fā)事件日益增多，公共安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻。突發(fā)事件應(yīng)急安全信息管理的研究，是關(guān)系到國計(jì)民生和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的重大科研攻關(guān)項(xiàng)目。如何更好地利用現(xiàn)有資源以及掌握的科學(xué)技術(shù)應(yīng)對(duì)公共安全突發(fā)事件，更好地保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)，就越發(fā)具有突出的現(xiàn)實(shí)意義與實(shí)用價(jià)值。

[關(guān)鍵詞]突發(fā)事件；應(yīng)急安全；信息管理；研究綜述

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-0821（2014）11-0173-04

近年來，隨著人類社會(huì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加速，社會(huì)復(fù)雜性和流動(dòng)性急劇增加，隨之而來的世界范圍內(nèi)的突發(fā)事件日益增多，公共安全形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。目前，我國的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段，發(fā)展和改革處于關(guān)鍵時(shí)期，城市化、工業(yè)化加速發(fā)展，重大事故、自然災(zāi)害、社會(huì)安全事件和公共衛(wèi)生事件等時(shí)有發(fā)生，人民的生命和財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重的傷害和威脅，同時(shí)也制約著國民經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。因此，突發(fā)事件應(yīng)急安全信息管理的研究，是關(guān)系到國計(jì)民生和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重大科研攻關(guān)項(xiàng)目。在我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提升、社會(huì)環(huán)境和諧穩(wěn)定的今天，如何更好地利用當(dāng)代發(fā)達(dá)的科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)有的豐富資源應(yīng)對(duì)公共安全突發(fā)事件，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)，就越發(fā)具有突出的現(xiàn)實(shí)意義與實(shí)用價(jià)值。

1、國外發(fā)展、實(shí)踐與研究現(xiàn)狀

1.1 各國突發(fā)事件應(yīng)急安全信息管理舉措

20世紀(jì)90年代，隨著緊急突發(fā)事件的頻發(fā)，促進(jìn)了應(yīng)急信息管理系統(tǒng)在世界各國各領(lǐng)域上的飛速發(fā)展。一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)成功利用先進(jìn)的應(yīng)急科學(xué)技術(shù)與信息通信設(shè)備武裝本國的公共安全保障體系。這些管理體系都是根據(jù)本國的實(shí)際情況，整合可利用的有效資源并通過采用先進(jìn)信息技術(shù)，如地理信息系統(tǒng)（GIS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）及通訊網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等，實(shí)現(xiàn)了公共安全管理體系的集成與輔助決策支持。

1.1.1 美國

1979年，美國成立了聯(lián)邦應(yīng)急事物管理局（FEMA），該部門由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，是美國國土安全部的4個(gè)主要部門之一，其任務(wù)就是對(duì)災(zāi)害和突發(fā)事件進(jìn)行管理，主要處理應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急反應(yīng)、減災(zāi)和災(zāi)后重建等業(yè)務(wù)，該部門應(yīng)急響應(yīng)決策是建立在最快速、最準(zhǔn)確和最可靠的信息系統(tǒng)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)之上的。

1986年，美國國會(huì)通過SUPERFUND法的修正案，其中的《應(yīng)急計(jì)劃和社區(qū)知情權(quán)法》詳細(xì)闡述了突發(fā)事件的響應(yīng)問題。1987年《應(yīng)急計(jì)劃技術(shù)指南》由美國環(huán)保署和聯(lián)邦應(yīng)急管理署發(fā)布。此外，美國政府還頒布了《全國緊急狀態(tài)法》、《反恐怖主義法》、《信息自由法》等等，這些法案不僅規(guī)范了應(yīng)急管理中各個(gè)層面、各利益相關(guān)者的權(quán)利及義務(wù)，同時(shí)也促進(jìn)了整個(gè)應(yīng)急管理的操作流程制度化。

美國聯(lián)邦政府還建立了消防應(yīng)急系統(tǒng)、森林防火應(yīng)急管理系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急管理系統(tǒng)等，這些信息管理系統(tǒng)都具有預(yù)防快速響應(yīng)等功能，為突發(fā)事故的指揮調(diào)度起到積極的作用。

1.1.2 日本

受地質(zhì)和氣候條件的影響，日本是自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，也是一個(gè)受到突發(fā)公共事件威脅嚴(yán)重的國家，所以，日本是世界上突發(fā)事件應(yīng)急管理最具成效的國家之一。隨著突發(fā)事件應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)的逐漸豐富，日本的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力不斷增強(qiáng)，且目前己經(jīng)形成了一套相對(duì)成熟的災(zāi)害危機(jī)管理機(jī)制。

早在1991年，日本就成立了東京都防災(zāi)中心。該中心針對(duì)隨時(shí)可能發(fā)生的地震等災(zāi)害，采取有效的應(yīng)急行動(dòng)，發(fā)揮著整個(gè)東京都地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)行動(dòng)指揮部的作用。日本對(duì)于將先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段應(yīng)用于防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域也相當(dāng)重視，1997年成立了防災(zāi)科技相關(guān)省廳聯(lián)絡(luò)會(huì)，積極推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)部門之間的合作以及對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)技術(shù)研究提供大力支持，如，已經(jīng)建立了先進(jìn)的災(zāi)害信息搜集、傳輸和共享系統(tǒng)，并建立了連接中央和地方政府各有關(guān)部門的防災(zāi)無線通訊網(wǎng)絡(luò)，以及能夠?qū)?zāi)害造成的損失規(guī)模進(jìn)行快速評(píng)估的地理信息系統(tǒng)（GIS）。

在阪神大地震十周年之際，日本政府推出了“災(zāi)害應(yīng)急模擬指揮首長(zhǎng)特訓(xùn)軟件”，配發(fā)給各地政府，以加強(qiáng)各地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的災(zāi)害應(yīng)急管理能力。各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)通過計(jì)算機(jī)對(duì)各種災(zāi)害的模擬，做出應(yīng)急指揮，這樣，可以提高政府領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)危機(jī)或突發(fā)事件時(shí)正確進(jìn)行應(yīng)急指揮的能力，以減少因指揮不當(dāng)而使災(zāi)害損失擴(kuò)大化。

在應(yīng)急信息管理建設(shè)上，日本結(jié)合本國國情從完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)人手，充分應(yīng)用各種先進(jìn)的信息技術(shù)、通信技術(shù)，構(gòu)筑起了嚴(yán)密、高效、技術(shù)先進(jìn)、功能完善、覆蓋全國的應(yīng)急防災(zāi)信息化通訊網(wǎng)絡(luò)體系，包括消防防災(zāi)無線網(wǎng)、市盯村防災(zāi)行政無線網(wǎng)、都道府縣防災(zāi)行政無線網(wǎng)、以及中央防災(zāi)無線網(wǎng)等。而在現(xiàn)代信息通信技術(shù)的應(yīng)用上，日本作為世界上信息通信技術(shù)最為發(fā)達(dá)的國家之一，充分運(yùn)用先進(jìn)的移動(dòng)通信技術(shù)、臨時(shí)無線基站、無線射頻識(shí)別技術(shù)等等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為防災(zāi)、救災(zāi)、減災(zāi)的手段。

1.1.3 其他國家

英國的緊急事件應(yīng)急預(yù)案分為4個(gè)層級(jí)，分別為私營公司級(jí)、市級(jí)、郡級(jí)和國家級(jí)，各層各級(jí)都建立了相對(duì)完善的突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)體系。1984年，英國頒布了《重大事故預(yù)防控制規(guī)程》。

1993年，澳大利亞成立了EMA，即負(fù)責(zé)所有類型災(zāi)害的應(yīng)急管理署。該部門主要負(fù)責(zé)事故或?yàn)?zāi)害發(fā)生后的抗災(zāi)、救災(zāi)的任務(wù)。應(yīng)急管理署（EMA）還通過在各個(gè)州和各個(gè)地區(qū)制定一系列有關(guān)突發(fā)事件的應(yīng)急訓(xùn)練、政府響應(yīng)、決策計(jì)劃、應(yīng)急裝備、人員疏散等方面的援助計(jì)劃來實(shí)現(xiàn)災(zāi)害的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)。

1.2 各國突發(fā)事件應(yīng)急安全信息管理相關(guān)研究

計(jì)算機(jī)科學(xué)與信息技術(shù)的快速發(fā)展為應(yīng)急安全管理的研究提供了有力的支撐，各國將信息管理的相關(guān)知識(shí)和理論運(yùn)用于應(yīng)急安全管理研究中。

應(yīng)急信息管理理論方面，Graham T.Allison在他的《TheEesence of Decision》一書中強(qiáng)調(diào)了信息在突發(fā)事件危機(jī)決策中的作用。Irving L.Janis，闡述了信息搜集在問題的確認(rèn)、問題的分析過程、最終方案形成以及評(píng)估和選擇中的作用，并提出了突發(fā)事件危機(jī)決策流程的約束模型。L.GeorgeAlexande提出，信息的必要性不僅是突發(fā)事件危機(jī)管理的法則中一個(gè)關(guān)鍵的法則，同時(shí)它還滲透并影響著其它每一個(gè)法則。R.L.Chartrand、美國調(diào)查與監(jiān)督委員會(huì)、國會(huì)圖書館國會(huì)研究部共同編制了《InformationTechnology for Emer-gency Management：Report》（1984）研究報(bào)告，著重研究了信息檢索系統(tǒng)、信息存儲(chǔ)系統(tǒng)、應(yīng)急通信系統(tǒng)以及其它信息技術(shù)在突發(fā)事件危機(jī)管理和防災(zāi)減災(zāi)方面的應(yīng)用。RobertHeath（1995）提出了危機(jī)管理框架結(jié)構(gòu)（cMSS），將危機(jī)管理框架分為信息和決策兩個(gè)部分。Coombs w Timothy（1999）提出了持續(xù)性的危機(jī)管理方法，并分析了危機(jī)管理的信息需求，探討了危機(jī)征兆搜尋、危機(jī)準(zhǔn)備、危機(jī)識(shí)別、危機(jī)預(yù)防和危機(jī)恢復(fù)等有關(guān)相關(guān)信息搜集、處理和利用等信息管理問題。美國安全技術(shù)研究機(jī)構(gòu)的報(bào)告《Crisis Infor-marion Management Software（CIM8）Intempembility》（2004）指出了各類突發(fā)事件危機(jī)信息管理系統(tǒng)之間的互用關(guān)系，認(rèn)為許多應(yīng)急組織內(nèi)的關(guān)鍵信息流能夠借助危機(jī)信息管理軟件實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的管理。endprint

應(yīng)急信息管理系統(tǒng)研究方面，20世紀(jì)80年代以來，全球逐步建立了諸多行之有效的以災(zāi)害應(yīng)急事務(wù)處理和服務(wù)為目標(biāo)的災(zāi)害信息系統(tǒng)：全球應(yīng)急管理系統(tǒng)，全球危機(jī)和應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，國際災(zāi)害信息資源網(wǎng)絡(luò)，緊急響應(yīng)聯(lián)系系統(tǒng)，日本災(zāi)害應(yīng)變系統(tǒng)，拉丁美洲區(qū)域?yàn)?zāi)害準(zhǔn)備網(wǎng)絡(luò)等。這些信息系統(tǒng)在災(zāi)害信息存儲(chǔ)和共享、協(xié)助各國政府制定減災(zāi)防災(zāi)決策和戰(zhàn)略、處理緊急災(zāi)情、對(duì)國民進(jìn)行防災(zāi)和應(yīng)急響應(yīng)教育等方面，發(fā)揮了十分重要的作用。

應(yīng)急決策支持系統(tǒng)研究方面，應(yīng)急決策支持系統(tǒng)（E-mergency Decision Support System，EDSS）最早是從管理信息系統(tǒng)（Management Information System，MIS）發(fā)展起來的，決策者或?qū)＜铱梢岳迷撓到y(tǒng)內(nèi)部的以往緊急事件處理成功或失敗的案例結(jié)果指導(dǎo)突發(fā)事件，指揮協(xié)調(diào)各部門的力量來處理突發(fā)事件，保障人們生命財(cái)產(chǎn)的損失降到最低。目前各國專家的研究主要是致力于基于模型、基于數(shù)據(jù)及基于知識(shí)等方向的應(yīng)急決策支持系統(tǒng)的開發(fā)。

應(yīng)急預(yù)案研究方面，G Barbarosoglu，Y Arda研究了在地震災(zāi)害發(fā)生后，救援物資運(yùn)輸方案的兩階段隨機(jī)規(guī)劃問題。M.crichton，R.Fli等人設(shè)計(jì)了一套以提高應(yīng)急決策和判斷能力的培訓(xùn)游戲，同時(shí)論述了應(yīng)急預(yù)案管理中的培訓(xùn)和演練。L.Jenkins等人提出編制一個(gè)涵蓋全部災(zāi)害的預(yù)案是無法實(shí)現(xiàn)的。

2、國內(nèi)發(fā)展、實(shí)踐與研究現(xiàn)狀

2.1 國內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急安全信息管理舉措

從“十五”到“十一五”期間，我國在公共安全領(lǐng)域保持著政策的持續(xù)性和一貫性，具體來說，在“十五”初期，科技部將主要科研力量集中在重大事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案上，國家科技攻關(guān)計(jì)劃為“城市公共安全規(guī)劃與應(yīng)急預(yù)案編制及其關(guān)鍵技術(shù)研究”，該課題主要是研究城市會(huì)遇到何種影響公共安全的危險(xiǎn)以及遇到此類危險(xiǎn)時(shí)的應(yīng)急技術(shù)及預(yù)案，該課題的研究可以實(shí)現(xiàn)提高城市遇險(xiǎn)時(shí)的應(yīng)急水平。而在接下來的2005年和2006年，國務(wù)院相繼審議通過了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》，兩個(gè)法案從國務(wù)院的高度出發(fā)，規(guī)定了國家層面應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件的總原則，以及相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)還提出了要建立國家應(yīng)急平臺(tái)體系。在隨后的2007年，科技部在《國家科技支撐計(jì)劃“十一五”發(fā)展綱要》明確提出了“十一五”期間重點(diǎn)發(fā)展的項(xiàng)目，即為“國家公共安全應(yīng)急平臺(tái)關(guān)鍵技術(shù)研究與示范”。國家通過以上的科研及法案，實(shí)現(xiàn)了針對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的被動(dòng)應(yīng)付到主動(dòng)防范，并且一步一步提升科技含量，促進(jìn)了國家公共安全領(lǐng)域的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

2.2 國內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急安全信息管理相關(guān)研究

我國對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急信息管理的系統(tǒng)研究比西方一些。發(fā)達(dá)國家晚，水平也相對(duì)落后。

理論研究方面，王家義的應(yīng)急管理體系提升了危機(jī)預(yù)警的重要性，變被動(dòng)處理為主動(dòng)防范。董傳儀從危機(jī)預(yù)警、危機(jī)處理和危機(jī)恢復(fù)3個(gè)方面對(duì)信息的支持作用予以闡述。黃麗裙在闡釋危機(jī)管理、危機(jī)信息管理、危機(jī)信息流程理論的基礎(chǔ)上，提出了危機(jī)管理信息流程分析的DIO模型。筱雪深入剖析了我國在危機(jī)管理中存在的主要問題，并且系統(tǒng)的總結(jié)了日本在危機(jī)管理模型和應(yīng)急模擬體系方面的研究進(jìn)展。劉煥成則以美國為借鑒對(duì)象，提出對(duì)我國危機(jī)管理的建議。

應(yīng)急預(yù)案研究方面，楊懋源，宋峰針對(duì)地震災(zāi)難探討了相應(yīng)預(yù)案的體系性、可行性及科學(xué)性。劉鐵民闡述了應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)的基本流程及應(yīng)急預(yù)案編制的具體準(zhǔn)則。吳宗之。劉茂對(duì)應(yīng)急預(yù)案的建立、實(shí)施、應(yīng)急響應(yīng)、事后評(píng)估等做了深入研究。陸立德，徐旭初討論了防災(zāi)預(yù)案的優(yōu)化、制定原則、預(yù)案的要素和邏輯結(jié)構(gòu)等問題。

信息管理系統(tǒng)研究方面，張建華，劉仲英等將應(yīng)急預(yù)案信息系統(tǒng)的系統(tǒng)設(shè)計(jì)引入兩種人工智能技術(shù)相結(jié)合的新技術(shù)，即將基于規(guī)則推理（RBR）與基于案例推理（CBR）相結(jié)合，設(shè)計(jì)全新的系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和工作流程。楊杰倡導(dǎo)建立以IT技術(shù)為基礎(chǔ)的預(yù)案信息管理系統(tǒng)。作為洪水災(zāi)害重點(diǎn)多發(fā)區(qū)的長(zhǎng)江流域一直是學(xué)者們研究的重點(diǎn)。其中，張強(qiáng)針對(duì)旱澇氣候設(shè)計(jì)的預(yù)警系統(tǒng)涵蓋了數(shù)據(jù)接收，數(shù)據(jù)分析，質(zhì)量檢查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和預(yù)警，信息統(tǒng)計(jì)，數(shù)據(jù)管理等多項(xiàng)功能，中國科學(xué)院遙感應(yīng)用研究所黨順行（2003）博士基于WebGSI的洪災(zāi)信息管理系統(tǒng)包含了5層結(jié)構(gòu)，集DCOM中間件、數(shù)據(jù)庫、地圖、WEB等服務(wù)器和客戶端于一身。王學(xué)棟總結(jié)以上研究，提出應(yīng)建立具有國家層面一致性的災(zāi)害信息系統(tǒng)，從而形成對(duì)災(zāi)害的總體認(rèn)識(shí)，合理制定對(duì)策。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)研究方面，黃崇福，史培軍等總結(jié)了城市可能遇到的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，并針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)建立了評(píng)價(jià)模型。易立新等人針對(duì)城市火災(zāi)設(shè)計(jì)了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。田玉敏等人提出了應(yīng)用數(shù)學(xué)模型評(píng)價(jià)高層建筑的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。馮利華針對(duì)洪水災(zāi)害提出利用人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)完成信息轉(zhuǎn)化和處理工作，并應(yīng)用該網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行水災(zāi)預(yù)測(cè)。向喜瓊，黃潤秋等基于GIS提出了地質(zhì)災(zāi)害預(yù)測(cè)系統(tǒng)和地質(zhì)環(huán)境評(píng)價(jià)系統(tǒng)，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)拓展到了地質(zhì)災(zāi)害領(lǐng)域。婁丹丹，徐剛等同樣基于GIS論述了其在地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前狀態(tài)和可操作性。

3、結(jié)語

綜上所述，在突發(fā)事件應(yīng)急安全信息管理的理論研究和實(shí)際應(yīng)用方面，國外較國內(nèi)普遍更為先進(jìn)成熟。雖然，我國在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的科技基礎(chǔ)研究方面已取得了一些進(jìn)展，但各相關(guān)領(lǐng)域在整體上仍處于條塊分割狀態(tài)，缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的總體框架和統(tǒng)一的指揮決策體系。在理論研究方面，國內(nèi)的信息管理理論研究將事先預(yù)警、事中應(yīng)對(duì)和事后回復(fù)割裂開來，相關(guān)研究集中在其中的一個(gè)方面，而并沒有如國外一樣將三者有機(jī)結(jié)合在一起進(jìn)行總體考慮。反觀國外，美國、日本不僅在公共危機(jī)信息管理方面有較深入的理論研究，在實(shí)踐中，強(qiáng)大的信息管理系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)和完善的法律共同組成了應(yīng)急管理體系的強(qiáng)大基礎(chǔ)，我國應(yīng)借鑒彼國之經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國實(shí)際情況，完善體系要素，建設(shè)體制，構(gòu)建系統(tǒng)和運(yùn)行機(jī)制，將三者有機(jī)結(jié)合，整體把握，從而創(chuàng)建具有本國特色的信息保障體系。endprint