萊蕪市涉農資金整合試點情況調研報告

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萊蕪市涉農資金整合試點情況調研報告

高煥喜1，狄杰友2，紀軍3

（1.山東行政學院，濟南250014；

2.中共萊蕪市委農工辦，山東萊蕪271100；3.萊蕪市財政局，山東萊蕪271100）

摘要：長期以來，財政涉農資金多頭申報、分散使用、效益欠佳的現象十分普遍。如何在全面深化改革中解決這一問題，山東省萊蕪市涉農資金整合試點給了我們新的啟示。

關鍵詞：涉農資金；整合；萊蕪市

2013年，山東省政府把萊蕪作為全省涉農資金整合試點，一年多來，萊蕪不斷強化機遇意識和擔當精神，全力推進改革試點工作。2013年，省財政廳整合涉農資金37項、4.37億元，市級整合涉農資金11項、1.58億元，帶動金融和社會資本投入14.6億元。2014年，省財政廳整合涉農資金32項、4.08億元，市級整合涉農資金13項、8863萬元，帶動金融和社會資本投入30多億元。

一、基本情況

（一）堅持規劃引領，構建涉農資金整合新格局

萊蕪市按照“規劃先行搭平臺、政府緊跟定項目、部門對口抓落實”的思路，聘請專家團隊編制萊蕪市新城鎮試點頂層設計方案，集中市委農工辦、市財政局等7個部門力量研究制定《萊蕪市實施涉農資金整合、推進生態文明鄉村建設試點實施意見》，以“一個方案、一個意見”引領試點方向，規范試點行為，調控試點進程。一是明確試點方向。從生產高效、生活舒適、生態美好三個維度確定萊蕪市“三生共贏”涉農資金整合試點目標，形成了一套評價“三生共贏”涉農資金整合試點目標的指標體系，一本落實試點目標指標體系的發展綱要，一套落實試點目標發展綱要的建設規劃、一套評估監測涉農資金整合試點目標的辦法，成為萊蕪市涉農資金整合試點工作的指導性文件。二是明確試點區域。綜合考慮萊蕪市各功能區人口規模、資源稟賦、經濟發展、綜合交通等狀況，從全市生態旅游、現代農業、工業轉型、復合經濟等四類主體功能區中，選擇雪野、大王莊高質生態旅游片區和楊莊、寨里現代高效農業片區作為首批試點片區，探討通過涉農資金整合，推動山區丘陵地區現代農業和觀光旅游“一三產業融合發展”、平原農業地區高效農業與生態文明鄉村“產城互動發展”的區域發展新模式，以此放大涉農資金整合效果。三是明確試點重點。將試點方案和意見細化為抓點、連線、擴面“三整治”和產業富民“一強基”四項工作重點，以規劃定項目、定政策、定資金，集中投放、集約發展。抓點，就是抓好鎮駐地村、集中居住區、特色村三個重要節點的綜合整治。連線，就是同步推進鎮村“路網、水網、管網”三網的綜合配套。擴面，就是實施高標準基本農田整治等區域性項目的綜合整治。強基，就是以“一村一品、一鎮一業”為目標，大力發展農業強鎮、旅游名鎮、商貿重鎮，大幅提高農民經營性收入、財產性收入和轉移性收入，彰顯涉農資金的普惠性。四是明確試點職責。試點片區按照“一個方案、一個意見”要求，精心設計項目載體，抓好項目協調、落實等工作。市財政局履行牽頭組織協調職責，定期召開部門聯席會議，注重爭取涉農部門的理解和支持，最大限度整合相關資金、項目。農業、林業、水利、國土、交通等涉農部門按照試點項目要求，“共同挖坑、分別栽樹”，盡可能向示范片區傾斜。通過各級各部門齊抓共管，初步形成集聚資金辦大事、整合力量創精品的新格局。

（二）突出制度設計，構建資金整合放大新機制

該市按照省財政廳提出的“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”整合試點要求，注重從制度層面，做好“一整合”“三放大”四篇文章。“一整合”就是大力推進歸并整合。在省級整合涉農資金的基礎上，萊蕪市從預算編制環節入手，對性質相同、用途相近、使用分散的資金進行適當歸并，將家庭農場、龍頭企業發展、品牌創建、土地流轉等7項資金整合為“現代農業發展”專項資金，重點支持農業新型經營主體發展；將村莊綜合整治、農村環境建設、農村公路、文體設施等8項資金整合為“生態文明鄉村建設”專項資金。同時，為加快整合試點步伐，2014年市級預算在安排涉農專項配套資金7290萬元的基礎上，又單獨安排涉農資金整合項目市級配套資金2000萬元，確保年度試點規劃落到實處。“三放大”即引導放大、平臺放大、融資放大。所謂“引導放大”，就是充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的撬動作用，引導工商資本和社會資金向試點項目區集聚。如雪野鎮通過整合土地開發、造林綠化、農村公路、生態文明鄉村獎補等財政資金，打造200公里的雪野綠道，沉寂的山區土地資源變為活躍的創業資本，吸引了6家有實力的企業進駐投資，帶動5000萬元工商資本跟進投入。所謂“平臺放大”，就是以主導產業、重點項目為平臺，按照“存量微調、增量集中”的原則，歸集各涉農項目，實現了“1+1〉2”的效果。去年以來，該市按照“集成設計、集中連片、集約投放”的原則，研究確定了高效節水灌溉示范基地、生態文明鄉村建設、全程產業鏈打造等一批“項目體量大、整合資金多、示范效果好”的平臺項目，引導各方面資金、項目、政策集約投放，做到規劃一片，建成一片，帶動一片，見效一片。如寨里鎮以鄉村連片治理項目、打造生態文明鎮為平臺，先后吸引文明辦、工青婦、文廣新體等部門投資投物500多萬元，形成“各炒一盤菜、共做一桌席”，放大了財政資金使用效益。所謂融資放大，就是對整合使用的財政資金，通過保險、擔保、基金、入股、土地經營權抵押等方式，廣泛吸納金融和社會資金投入涉農項目，放大財政資金乘數效應。如為解決農業新型經營主體融資難、擔保難等問題，他們聯合魯信集團投資擔保公司和有關銀行，探索以財政資金為擔保、農村土地經營權作抵押的融資模式，目前已有11家新型農業經營主體獲得貸款2000萬元。

（三）培植多元主體，構建多方參與、齊抓共管新合力

涉農資金整合，政府不能唱“獨角戲”。必須以農民為主體，調動其參與改革和建設的積極性和創造性，這樣涉農資金整合才有生命力和活力。在農村基礎設施建設上，充分發揮農民的建設主體作用。農村基礎設施建設屬公益項目，目前投資主體主要是政府。他們在試點項目實施中，注重發揮農民的建設主體作用，起到了事半功倍的效果。如雪野綠道項目建設，緊緊依靠群眾，發動群眾，起到了又省又快又好的效果。“省”即節省了開支。有的村把青苗補償、拆遷補償先記賬，待村里有錢再還；有的甚至主動放棄補償資金，預計補償支出比國家政策標準可節約70%。“快”即工程進度快。上午召開綠道建設動員會后，下午就有村干部帶領群眾上山準備修路，馬頭崖村僅用一個多月就完成19.5公里道路建設工程；為加快工程進度，酉坡村書記從自家企業拿出200多萬元，有的村干部將孩子結婚準備買車的錢也用在工程上。“好”即工程質量好。各村把修路作為關系子孫后代的百年大計，受益群眾積極建議獻策，修訂完善施工方案。各村組織老黨員、老干部成立20支質量監督隊，靠在路基施工、材料拌合和澆筑等現場抓監督抓質量，對綠道的線型、質量和功能，當地群眾都比較滿意。在農村產業發展上，積極培育新型農業經營主體。借助涉農資金整合試點機遇，整合1000萬元新型農業經營主體扶持資金，新涌現出了一批活力十足的新型農業經營主體。2013年先后扶持贏泰有機田園、翔露農莊、明利蔬菜等新型農業經營主體，壯大了主體規模，規范了主體運作，帶動了農民增收，取得了良好效果。試點以來，全市新增龍頭企業、合作社、家庭農場等新型農業經營主體162家，并呈現多樣多元的發展態勢，該市新型農業經營主體已進入一個快速發展期。在資產管護方面，大力培植農民自助型管護主體。對涉農項目建設形成的資產，根據投資主體、受益主體以及資產類型，分類確定管護主體，合理界定管理權，明確使用權，搞活經營權，大力扶持農民自助型管護主體，做到了權、責、利相統一。如楊莊涉農資金整合的萬畝節水灌溉示范片區，區內15個村成立了農民用水者協會，協會負責灌區所屬支渠以下水利設施的維修、養護和運行管理，實行自我管理、自我服務。農民用水者協會的成立，解決了管理部門管不了、農民管不著、村集體管不好的“三不管”現象，改變了田間工程重建設、輕管護的局面，規范了灌區農田灌溉秩序。

（四）嚴格績效管理，構建項目遴選、資金監管新機制

一是建立項目遴選新機制。通過系統考量生態文明鄉村建設規劃與現有基礎條件、綜合評判建設項目對區域生態文明發展的促進作用與集成放大效應，統籌分析建設項目的長期績效與當前投入貢獻，有針對性地開展項目布局與建設。一方面，構建好規劃引導體系，科學編制試點規劃，合理確定建設項目的領域、布局和投資額度，積極引導各方面資金集中投放，以此調控生態文明鄉村建設的方向和進程。另一方面，構建好綜合評判體系，綜合評判涉農項目對片區基礎建設、鎮村居住、生態環境、公共服務、產業發展的整體推進作用，以實現有限資金獲得最大效益。在此基礎上，項目遴選按照鎮級申報、區級初選、市級篩選、省市兩級共同確定的程序，層層篩選、層層把關、分級負責，確保項目遴選科學合理，實現財政投資效益最大化。二是建立項目資金績效管理新機制。為提高整合涉農資金使用效益，他們研究制定了《萊蕪市涉農資金整合試點項目績效考核辦法（試行）》，辦法明確績效評價范圍，細化績效評價指標，積極推進第三方評價，做到用錢必問效，無效必問責。2013年他們對6個涉農資金使用情況開展績效評價，取得了明顯效果。通過實時監測項目建設進度，及時檢查資金使用，跟蹤評價工程效益，確保項目建設達到預期成效。績效評價不合格的，采取降低下年投資、扣減本期投資、追回已撥資金等措施。三是建立資金監管新機制。為規范整合涉農資金管理，他們研究制定了《萊蕪市整合涉農資金管理辦法》，明確資金使用管理流程，推行市級專戶管理、區級報賬提款、政府投資評審制，嚴格資金使用管理，確保整合資金安全運行、高效使用。

二、成效

通過一年多來的改革實踐，萊蕪涉農資金整合試點工作取得初步成效，實現了政府、部門、群眾“三滿意”的效果。

（一）促進了農業產業結構調整

通過實施涉農資金整合，集中財力，集中連片，綜合開發，硬化了道路，完善了田間水利設施，試點片區農業生產條件明顯改變，促進了農業產品結構調整，目前，試點片區生姜、大蒜、中藥材種植面積都有了新突破。僅雪野鎮酉坡村就通過整合涉農資金，硬化道路25公里，新建蓄水池3處，埋設地下暗管60公里，新成立2個農民專業合作社，由合作社帶領農戶發展大櫻桃、蘋果、葡萄種植1050畝，徹底改變了以往靠天吃飯、只能種植糧食作物的歷史，農業收入比以前種玉米等低值作物增長了近10倍。

（二）增加了村集體經濟收入

通過整合涉農資金，加大土地整理力度，村集體將新增耕地承包給農民或流轉給農民專業合作社，有效增加了村集體收入，解決了農村“無錢辦事”的局面。雪野鎮富家莊村通過實施土地整理，新增耕地100多畝，村集體將新增土地流轉給農民專業合作社，年增加村集體收入11.7萬元。

（三）壯大了新型農業經營主體

通過扶持新型農業經營主體，試點片區農業規模化經營步伐加快，去年以來，試點片區新發展農民專業合作社107家，農民種田大戶28戶，聯系農戶2460戶，有效地推動了農業產業化發展。

（四）促進了農村面貌改觀

通過實施農村集中連片整治、加強農村基礎設施建設，農村生產生活條件明顯改善，農村面貌大為改觀。如寨里農村連片治理項目基本完成，村美、河凈、路暢、燈亮、民富新面貌初步形成；雪野生態走廊項目進展順利，土地整理初具規模，地成、水成、林成、路成、主導產業成“五成”格局正在顯現。

（五）創新了涉農資金管理機制

一方面，促進基層工作思路由“要錢”到“管錢”，試點前，基層主要是“跑項目、要資金”，試點后，主要是“建項目、管項目”。另一方面，涉農部門配合更加密切。涉農項目按照市政府試點規劃布局，由財政部門與涉農部門集體會商、聯合選擇，促進了涉農部門由“各自為政”向“協同作戰”轉變，有利于形成凝心聚力創精品的局面。各級財政部門按照“既整合、又管理”的要求，不斷完善整合資金管理制度，嚴格執行項目庫、縣級報賬、績效評價等制度，提高了涉農資金科學化精細化管理水平。

（六）擴大了試點影響

黑龍江、廣東等省專程到該市考察學習涉農資金整合工作。

三、啟示

在省市兩級的共同努力下，涉農資金整合工作開局良好，初步實現了改革試點的目標，也為深化農村綜合改革帶來許多有益啟示。

（一）高層推動是根本

涉農資金整合涉及部門利益調整，互為平行的部門難以撼動條塊利益的分隔，必須建立強有力領導機制和推進機制，特別要在高層的強力推進下，突破原來的條條框框，沖破部門利益的藩籬，形成上下聯動，部門配合、群眾參與的工作格局。正是由于山東省政府的科學決策、中央及省領導的高度關注、省財政廳的正確指導、基層主要負責同志的親自掛帥，才使得涉農資金整合工作有了實質性突破。

（二）頂層設計是基礎

涉農資金整合是一項系統工程，必須進行科學合理的規劃設計，建立政策、項目、資金“三位一體”良性互動機制，做到以規劃定項目、定政策、定資金，以此實現涉農資金的有機整合和統籌安排。省財政廳關于涉農資金整合的源頭設計、萊蕪市生態文明鄉村建設規劃的制定，引領了改革試點的方向，保證了試點工作得以有序推進。

（三）部門聯動是保障

涉農資金整合涉及多個相關部門，單靠某一部門的力量很難取得實質性突破。只有將各部門的力量聚合起來，同級之間、上下級之間形成聯動，才能實現最合理的資源配置和最節省的資源投入，打造出精品亮點工程。只有通過建立省、市、區、鎮四級聯動工作機制，充分調動各級各方面參與試點的積極性，才能為涉農資金整合提供堅強有力的保障。

（四）民力跟進是關鍵

涉農資金整合，政府不能唱“獨角戲”。必須建立以農民為主體的整合機制，充分發揮群眾的智慧和力量，充分調動農民參與項目建設的積極性和主動性，匯集各類資源，凝聚各方力量，涉農資金整合工作才有生命力和活力。

四、建議

（一）建議扶持政策與政府發展實際相結合

針對當前財政資金分配與地方區域發展規劃不合拍、不協調的問題，各地在資金使用中很難根據規劃和項目建設實際需要進行調整，希望中央和省財政根據區域發展實際，安排不同的財政資金項目，對更加符合地方發展規劃和地方最需要的資金項目予以重點傾斜，提高財政資金扶持的針對性和有效性，以防止“撒芝麻鹽”和重復投入。

（二）建議適當增加基層自由裁量權

目前每個專項資金都有專項資金管理辦法，管理太嚴格，資金使用不靈活，建議中央和省財政在分配資金時多采用切塊、因素分配法等方式，項目申報多采用備案制，對切塊資金根據試點規劃，市區可適當調劑、統籌使用，增加基層自由裁量權，提高資金使用的靈活性，為基層開展整合資金創造條件，也更加符合中央深化改革，轉變政府職能的決策部署。

（三）建議擴大涉農資金整合范圍

為進一步提升涉農資金整合規模效益，根據試點片區經濟發展規劃和試點規劃，建議將城鎮化建設、農村養老設施建設、農村文化設施建設等涉農資金納入試點，通過政策拼盤，集中財力，實現政策資金融合配套，集中打造功能完善的新型城鎮發展樣板。

（四）建議延長試點期限，并逐步擴大試點區域

2014年，山東省確定將該市涉農資金整合試點期限將原來的2年延長到3年，這很好，鑒于目前試點僅限于兩類片區、4個鎮，為全面探索不同類型區域涉農資金整合模式，為全省乃至全國試點探索路子，建議進一步延長試點期限，擴大試點區域，增加試點項目，進一步豐富和完善涉農資金整合試點經驗。

編輯：董蕾

作者簡介：高煥喜（1950-），男，山東棗莊人，教授，山東省農業專家顧問團農經分團團長，山東農村改革與發展研究會會長。

收稿日期：2015-01-20

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.02.018

文章編號：2095-7238（2015）02-0102-05

文獻標志碼：A

中圖分類號：F812.8