企業興辦高職教育法制保障問題之探討

許少鵬

摘 要：本文在對企業興辦高等職業教育的法制保障存在的問題進行分析的基礎上，提出了牢固樹立“依法執教”、“依法治校”觀念，健全高職教育的法律制度，對營利性和非營利性法人分類實施管理，完善招生制度、學費標準和政府資助補貼政策，建立有效支持高職院校專業建設的法規體系等加強企業興辦高職教育法制建設的對策和建議。

關鍵詞：企業辦學；高等職業教育；法制建設；對策；建議

一、我國企業舉辦高等職業教育法制建設的歷程

我國企業辦學的法制建設，肇始于1982年12月通過的《中華人民共和國憲法》。《憲法》規定：“國家鼓勵集體經濟組織、國家企事業組織和其他社會力量，依照法律規定舉辦各種教育事業”。企業興辦高等職業教育的法律體系在不斷完善。

1993年2月中共中央、國務院印發《中國教育改革和發展綱要》，明確“職業技術教育是現代教育的重要組成部分”，提出“改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制……加快教育法制建設，建立和完善執法監督系統，逐步走上依法治教的軌道。”

1993年8月國家教育委員會頒布《民辦高等學校設置暫行規定》，規定 “民辦高等學校及其教師和學生享有與國家舉辦的高等學校及其教師和學生平等的法律地位”，“民辦高等學校不得以營利為目的”。

1995年9月施行《教育法》，規定 “國家鼓勵企事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構。任何組織和個人都不得以營利為目的舉辦學校及其他教育結構”。

1996年5月施行《中華人民共和國職業教育法》，明確“政府主管部門、行業組織應當舉辦或者聯合舉辦職業學校、職業培訓機構，組織、協調、指導本行業的企業、事業舉辦職業學校、職業培訓機構”。

1997年10月施行《社會力量辦學條例》。這是新中國第一部專門規范民辦教育的行政法規。

1998年8月頒布《高等教育法》，明確“國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業的改革和發展”。

2002年12月公布《民辦教育促進法》，明確“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”，“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，國家保障民辦學校的辦學自主權”。規定 “出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。

2007年2月教育部發布《民辦高等學校辦學管理若干規定》，要求 “按照積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針，引導民辦高等教育健康發展”，規定“ 民辦高校的借款、向學生收取的學費、接受的捐贈財產和國家的資助，不屬于舉辦者的出資。

2010年6月通過《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，提出建立“政府主導、行業指導、企業參與”的職教運行機制，“大力支持民辦教育”和“依法管理民辦教育”，規范民辦學校法人登記。并首次提出“積極探索營利性學校和非營利性學校分類管理”。

2014年6月國務院下發《關于加快發展現代職業教育的決定》，明確“企業是職業教育重要的辦學主體……鼓勵行業和企業舉辦或參與舉辦職業院校”。2014年6月教育部等6部委發布《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》，提出“鼓勵企業舉辦或參與舉辦職業院校，到2020年，大中型企業參與職業教育辦學的比例達到80%以上”。

二、企業興辦高等職業教育的法制保障存在的問題

（一）法律地位與法人財產權模糊。（1）計劃經濟時代具有行業管理或行政管理職能的行業主管部門舉辦的高職院校，其財產屬國有財產，屬事業單位法人。此類院校實際為政府舉辦，一般已交教育行政主管部門管理。行業主管部門或原行業主管部門已公司化運營的企業集團一般不再投入辦學資金，參與辦學的程度已不高，主要是在行業企業的培訓及實習實訓基地建設方面提供支持和合作。此類院校受政府部門統管較多、市場介入不夠。（2）國有大型企業（集團）舉辦的高職院校，一般是計劃經濟時代“企業辦社會”性質的企業附屬學校發展而來，為數已不多。此類院校處于政策的夾縫中，政府的支持、財政性資金的獲得少于政府所辦院校，舉辦企業的投入、收取學雜費的標準、辦學的自主權又比不上民營企業舉辦的院校。（3）個人或企業主或民營教育投資公司、民營企業以及混合所有制企業為公益及盈利目的、企業發展需要主動舉辦的高職院校，屬民辦非企業單位法人。此類院校存在的主要問題是法律地位及法人治理機制不清晰、法人財產權不明確、政府資助與補貼等政策落實不力、缺乏公平競爭。

（二）法律規定的非營利目的與客觀存在的逐利動機的矛盾。根據《教育法》以及《民辦教育促進法》，企業辦學不能當然地象企業經營那樣具有營利性目的。但是，企業本質上是營利性組織，職業教育與經濟活動密切相關，是投資活動，具有濃厚的產業特征，客觀存在營利性動機。據全國人大教科文衛委員會一次調查表明，只有10%投資辦教育的機構或個人是出于公益性目的，90%是要求有回報、盈利的。中國民辦高等教育的資金來源，幾乎完全以學費為主。限于我國國民收入水平較低，民辦高校不可能采取高收費來增加學校經費。辦學資金的來源、人才培養水平提升所需的資金保障等與逐利動機的滿足不可避免地出現沖突。

（三）招生就業、學費收取和資助補貼等制度方面的不完

善。招生就業制度缺少規范。招生計劃、招生程序失范，招生與就業缺少銜接，就業指導和服務義務的履行不到位。高職院校設置標準、高職院校人才培養工作評估標準及專業評估辦法的更新、完善沒有與時俱進，不足以作為確定學校招生規模的依據，難以保障高職院校的辦學能力、教學質量。

學費收取的標準、政府資助及補貼的制度安排、辦學投入及辦學成本支出的規范等不完善。政府的生均經費只撥付給政府舉辦的高職院校，導致公辦學校比民辦高職院校學費水平低很多，極大的影響了民辦高職院校的生源數量和質量，客觀上造成了對民辦高職院校及其學生的不公平。

（四）對企業舉辦的高職院校的專業建設支持不力。 “校企合作、工學結合”的制度、法規不健全。實習實訓基地共建共享、校企人員互兼互派等缺乏規章、辦法。對企業和學校分享職業教育的成果中“搭便車”行為缺少有效的制約措施。校企合作的共贏得不到保障。“雙師型”教師隊伍建設、教師培訓進修缺乏可行的制度安排。信息化教學的規范缺失。企業舉辦的高職院校在職業教育重點項目建設上很少獲得立項和建設經費支持。

三、加強企業興辦高職教育法制建設的對策和建議

（一）牢固樹立“依法執教”、“依法治校”觀念。借國家推進法治東風，對職業教育的管理者、舉辦者和辦學者加強法制教育，強化法治意識，使“依法執教”、“依法治校”成為自覺行動。充分認識法制建設的重要性、緊迫性，積極推進教育立法、已有法規的修訂及執法工作。

（二）健全高職教育的法律制度。在修訂教育法、職業教育法、民辦教育促進法、高等教育法、教師法以及教育、勞動、人力資源等相關法律法規時，應在明確法律地位、制定規劃、確定經費投入體制、制定生均經費標準、引導多渠道籌資、學費減免、加強管理、信息服務等多方面注意完善。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出的“政府主導、行業指導、企業參與”職教運行機制， 三個不同的主體及其關系在相關法律法規的修訂中應體現出來。《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》的“積極支持各類辦學主體通過獨資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業教育，探索發展股份制、混合所有制職業院校……允許社會力量以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”等內容應制訂、修改、補充相應的法律法規來保障其有效實施。加快高職院校章程制定、完善步伐。提高高職院校內部規章制度的合法性和科學性，加強高校內部規章制度的行政和司法監督。

（三）對營利性和非營利性法人分類實施管理。民辦教育的公益性與可營利性并不矛盾，部分教育機構合法地營利還會促進整個教育事業的發展，從而增加社會公益。《民辦教育促進法》規定了合理回報，又明確 “在工商行政管理部門登記注冊的經營性的民辦培訓機構的管理辦法，由國務院進行規定”，可理解為對營利行為的肯定，體現了立法者的創新與突破。2010年頒布的《教育規劃綱要》提出“開展營利性學校和非營利性學校分類管理的試點”，將以前模糊的概念和做法明晰化、制度化了。管理大師德魯克在對非營利性組織和公共服務業，特別是教育和醫療服務的管理問題進行了全面深入的研究后，認為“只要公共服務業務的發展有可能轉變為營利性業務，就應毫不猶豫地進行這種轉變”。 美國2008年營利性大學達到1043所，占美國私立大學的39.1%。日本《私立學校法》規定：學校法人可在不影響所設私立學校教學的情況下，從事以獲得盈利為目的的事業。

從我國國情出發，給予舉辦者合理回報和進行營利性學校試點不失為有效的嘗試手段之一。可通過立法，將民辦高校劃分為營利性和非營利性法人，對營利性與非營利性民辦學校實施分類登記管理，將公益性原則作為學校法人共同遵守的原則性規定。

（四）完善招生制度、學費標準和政府資助補貼政策。制訂高職院校辦學能力的建設和評估辦法，科學核定高職院校辦學規模，對辦學規范、管理嚴格的民辦職業院校，逐步實行自主確定招生范圍和年度招生計劃的制度。面向市場，規范招生就業的信息整理、分析、發布，為制定招生計劃、發展規劃提供科學的依據。完善招生就業、辦學規模等方面的法規，維護招生秩序，保障就業指導及服務到位，有效調控企業舉辦的高職院校的辦學規模。建立辦學投入、成本的分析、測算和監控制度，對學費合理定價，規范學費標準。規定公辦院校不得因有政府撥付的職業教育生均經費而為搶生源降低學費，有效發揮學費對辦學成本的補償作用、對辦學資金的保障作用。制訂相關配套政策，吸引捐資辦學。做好落實政府資助補貼的制度安排。對職業教育的優惠政策，確保民辦學校與公辦學校同等享受。

（五）建立有效支持高職院校專業建設的法規體系。制定促進校企合作和職業教育集團化發展的法律法規，制訂產學研合作教育條例。發揮企業辦學優勢，協調解決合作各方績效目標、考核標準存在的矛盾，促進校企合作雙方結成利益共同體。

完善職業教育重點建設項目管理辦法、職業教育基礎能力建設規劃，民辦職業院校與公辦職業院校公平分享職業教育資源。制訂提升“雙師型”素質的教師獲取職業資格證書、企業實踐、聘請行業企業人員任教等措施，規定職業教育教師在資格標準和認證、職務職稱晉升、培養和培訓、福利待遇等方面的權利。編制職業教育信息化相關標準，加強教育信息化建設的規劃和統籌。

參考文獻：

[1] 邢暉.《職業教育法》修訂應體現“跨界”特征[N].中國教育報.2011年7月28日.

[2] 中國高等教育學會組編.改革開放30年中國高等教育發展經驗專題研究[M].北京：教育科學出版社，2008.