美國洪水保險之進程及啟示

美國洪水保險之進程及啟示

何霖

(四川文理學院四川革命老區發展研究中心，四川達州635000)

摘要：美國洪水保險計劃是世界上最為成功的巨災保險制度之一，已成為世界各國研究和探索洪水保險的重要參考。對美國洪水保險的發展、變革歷程及其主要內容予以介紹和評述，以期對我國巨災保險制度的建立有所裨益。

關鍵詞：美國；洪水保險；啟示

作者簡介：何霖(1982—)，男，四川宣漢人。副研究員，碩士，主要從事巨災保險法研究。

中圖分類號：D922、284；F840.64文獻標志碼：A

收稿日期：2015-06-15

基金項目：四川省社科聯外語專項“‘酷兒’理論視域下的黑人女作家作品中的女性身份訴求”(SC13WY18)；四川省教育廳重點項目“酷兒理論緯度下的托尼·莫里森作品研究”(14SA0131)

洪水災害是我國發生頻率最高、損失最為嚴重的自然災害之一。受緯度、地形、海陸分布等條件影響，我國氣候變化十分復雜，洪澇災害極為頻繁。1954年大水災，全國受災面積達2．4億畝，成災面積1．7億畝，長江洪水淹沒耕地4 700余萬畝，死亡3．3萬人。[1]20世紀90年代以來，我國洪災愈發頻繁，損失不斷增大。1998年，一場大洪災幾乎席卷了大半個中國，“共有29個省區遭受了不同程度的洪澇災害，直接經濟損失高達1 666億元”。[2]從每年民政部、國家減災委發布的自然災害基本情況來看，除去地震災害，我國自然災害以洪澇、干旱和臺風災害為主，其中，洪澇及其引發的地質災害所造成的損失占最大比例。

20世紀80年代以來，我國開始了洪水保險的探索。20世紀90年代，我國一些地區開展了洪水保險的試點，但都以失敗告終。主要原因在于我國洪災保險依附于主險，費率依火災險之標準，未考慮洪災風險因素，因而容易出現保險公司逆向選擇的情況。近年來，我國先后在深圳、云南、寧波、四川啟動巨災保險試點，探索符合本國國情的巨災保險道路。2014年，水利部在《關于深化水利改革的指導意見》中明確提出，要探索建立洪澇干旱災害保險制度。

相較我國而言，域外諸多國家洪水保險走在前列，有關理論研究也極為成熟。美國是世界上最早推出洪水保險的國家，至今已有一百多年的發展歷史。美國也是最早以立法形式推行全國性洪水保險的國家，雖幾經周折，但不斷探索，不斷完善，現已成為世界上最為成功的巨災保險制度之一，也成為世界各國研究和探索洪水保險的重要參考。

一、美國洪水保險之發展歷程

(一)美國洪水保險之肇始

美國洪水保險始于1897年的伊利諾伊州。受1895年、1896年連續兩次重大洪災影響，當地一家保險公司適時推出洪水災害保險業務，主要針對密西西比河與密蘇里河沿岸的居民。該業務推出后，僅有洪災高風險地區的居民購買。然而，1898年的洪災來襲，水災損失超過了保險基金總和，該公司損失巨大，不得不退出該業務。

到了20世紀20年代，隨著經濟的發展，美國保險業出現快速增長。出于吸收更多保費、追逐更大盈利的目的，不少保險公司將洪災損失納入賠付范疇。①隨著保險市場的逐步擴大，保險的覆蓋面增加，保險公司的風險也迅速擴張。20世紀20年代后期，一些保險公司由于1927年密西西比河大洪水的賠付遭致破產，②保險業才認識到他們在應對洪水風險時準備并不充分，抗風險能力嚴重不足。保險市場對洪水保險的熱情迅速降到冰點。至此，單純的保險公司介入洪災保險宣告徹底失敗。

(二)聯邦洪水保險制度之夭折

由于洪泛區土地成本偏低，刺激了人們的開發熱情，這類區域經濟發展很快，也導致每次洪災所造成的損失越來越大。到了20世紀50年代初，美國反思救災思路，并開始重視洪水保險所能發揮的功效。1952年，美國總統杜魯門向國會提交了洪水保險法案，但未獲通過。1955年，美國先后遭致兩次颶風襲擊，在巨大損失的刺激和推動下，美國國會于1956年通過了《聯邦洪水保險法》，意圖通過征收洪水保險保費，抵消低廉低價的誘惑，并在一定程度上減輕政府財政負擔。但由于立法準備的不充分，國會存在疑慮，加之保險行業的意見分歧，導致保險基金最終未獲批準，該法出臺9個月后即宣告死亡。

(三)國家洪水保險體制之緩慢進展

1964年，美國阿拉斯加南部發生9.2級地震，造成178人死亡，經濟損失約5億美元。1965年，颶風“Betsy”造成約24億美元的經濟損失。經此，聯邦的救災費用增加了4.5倍，國家洪水保險計劃再次提上議事日程。1965年，《東南部災害救濟法》明確要求開展洪水保險研究。1968年，美國國會通過了《全國洪水保險法》,1969年又通過了《國家洪水保險計劃》(NFIP)，[3]73組建了專門負責該計劃的聯邦保險管理局；同時，建立了洪水保險基金，統籌國家洪水保險計劃。[4]政府對保費收入與實際支出的差額給予補助，并作為洪水風險的最后保險人，承諾支付超出私營保險公司財力的賠償。由于逆向選擇以及相關信息的缺失，該計劃進展緩慢。

(四)國家洪水保險之強制化

美國國會于1973年通過了《洪水災害防御法》，將洪水保險的投保方式由自愿改為強制，[5]并且不再向確認為有洪水風險的資產提供聯邦資助。強制化的實施激發了大量的矛盾，反對聲日益高漲。1977年的《洪水保險計劃修正案》做出了一定的妥協。1979年，FIA歸聯邦緊急事務管理署(FEMA)統一領導，由政府繼續推進強制性洪水保險計劃。

(五)市場運作機制之重新探尋

1981年，聯邦政府在與保險行業代表經談判后，推出了一個“以你自己的名義”的計劃。[3]73該計劃中，私營保險機構將不承擔賠付風險，僅以其名義代售洪水保險，將所有保費轉給FIA，并提取傭金。也就是說，保險公司和中介的責任僅僅只是代辦承保和理賠手續，保費和賠款由財政部下設的全國洪水保險基金會收取和支付，聯邦政府作為直接保險人，提供無限擔保。③至此，FIA確保了自己在NFIP中的主導地位，提高了洪水保險的運作效率。到1985年，NFIP已經基本實現了收支平衡。

(六)國家洪水保險計劃之變革進程

此后，美國國家洪水保險計劃經歷了多次革新，其中，1994年、2004年、2005年、2007年、2012年、2014年的幾次變革較為重要。

1994年，美國國會通過了《國家洪水保險改革法》，增設了洪災減輕資助計劃，強化了貸款機構的法律責任，大幅度提高了保險金額，調整了費率標準等。

為解決洪水保險中的重復性損失財產問題，美國國會于2004年通過了《國家洪水保險改革法》，設立了領航計劃，試圖通過對相關投保人提供資助，幫助其減輕財產損失。但在實際操作中，該問題并未得到有效解決。

2005年，為確保NFIP的可持續運行，聯邦將NFIP的借款權限增加到207.75億美元，以應付卡特里娜颶風的賠付。④

2007年，針對卡特里娜颶風所帶來的系列影響，兼之費率厘定的相關因素，聯邦政府開啟了新一輪的洪水保險計劃改革，主要集中于“對精算方式進行改革、對保險范圍和覆蓋面予以擴大，并將保險與減災措施相結合”等方面。[3]73

受幾次巨災賠付影響，從收支平衡有結余到屢次向美國財政部借款，到2012年9月，美國國家洪水保險計劃的資金缺口高達178億美元。2012年7月，美國國會通過了《2012年洪水保險改革法》，從老房子費率與保險覆蓋面，設立洪水儲備基金與制定還款計劃，以及加快更新洪水風險圖三大方面予以革新。

然而，此法案頒布后僅三個多月，“桑迪”颶風來襲，FEMA被迫再次向財政部借款97億美元。其影響遠不止于此，由于“桑迪”導致洪泛區大增，而“2012改革法案”要求減少對老房子的保費優惠，致使社會壓力陡然增大，美國國會不得不于2014年3月1日頒布《房屋洪水保險負擔能力法》，廢除、調整了《2012年洪水保險改革法》中若干條款，維持老房子原有費率，并調低了洪水保險儲備基金費用等。[6]37

二、美國洪水保險計劃之主要內容

(一)管理機構

作為國家性巨災保險項目，美國洪水保險計劃(NFIP)接受聯邦政府的直接管理。現主要由“聯邦保險管理局”(FIA)和“減災理事會”來管理。NFIP建立之初，聯邦政府組建了專門負責該計劃的聯邦保險管理局。

(二)參與對象

NFIP的承保對象較為特殊，為鼓勵減災，其以社區為承保對象，單獨的個人不能投保。也就是說，聯邦政府根據洪區管理等相關條件來確定風險區，之后通知風險區內的相關社區，要求他們參加洪水保險計劃。只有在社區申請參加NFIP，并采用了NFIP所要求的區劃方法和建筑法規后，該社區內的房屋所有人才可以購買洪水保險。

(三)承保范圍

NFIP主要針對洪水風險，即承保風險為單一風險——洪水風險；承保對象主要是以家庭財產和小型企業財產為主，大型企業財產未納入承保范圍。這是因為NFIP本身就是為保障受災民眾的基本生活需要而設立的財政補貼型保險項目，所以超過這一范疇的保險需求由投保人自愿購買商業保險而獲得滿足。

(四)投保模式

半強制模式。最初，采取自愿參保的模式，但進展十分緩慢。1973年《洪水災害防御法》中，最重要的強制手段就是將貸款與洪水保險捆綁，處于洪水風險區的社區居民，只有購買了洪水保險才能獲得聯邦保險的信貸機構的貸款。后來，由于該措施激發了社會矛盾，反對聲較為激烈，1976年，美國國會放寬了抵押貸款的禁令。同時，將政府的各項救助、財政支援、所得稅減免等作為促使社區參保的重要砝碼，如果該社區不參加NFIP，當遭受洪災時，該社區內的居民將不能享受各種國家救助。[7]

(五)經營模式

NFIP由全國洪水保險基金負責積累和管理資金。各社區申請參加該計劃后，社區內民眾可以購買由參加“以你自己的名義”計劃的保險公司所代售的洪水保險，保險公司將售出的保單和收取的保費全部交給洪水保險基金，用于支付洪水災害賠付。當基金不足時，可向國家財政部申請臨時借款。也就是說，NFIP的資金來源于保單收入、政府撥款、投資紅利以及必要時的臨時性財政借貸。

(六)主要產品

提供住宅保單、一般財產保單、住宅公用建筑聯合保單等三種產品。

(七)賠償限額與免賠額

NFIP的目的是保障受災民眾的基本生活需要，因此，設置了賠償限額與免賠額。根據1994年修正案之規定，NFIP承保限額為：“居民住宅性房屋不超過25萬美元，室內財產不超過10萬美元；小型企業非住宅性房屋不超過50萬美元，室內財產也不超過50萬美元”。[6]23免賠額均為500美元，在所有賠付中先行扣除。對于重復損失的建筑，NFIP設定的最高賠償限額為1.5萬美元。

(八)費率厘定

NFIP的費率主要由聯邦政府依據洪水保險費率圖(FIRM)確定，因此，主要采用差別費率規則。聯邦緊急事務管理署(FEMA)統一繪制出洪水風險圖，并據此制定洪水保險費率圖。保險費率一般分為兩類，一是完全精算費率，適用于“居住在百年一遇洪水風險區之外的居民，以及居住在該區域內，但其建筑是在FEMA提供FIRM之后按照洪水風險程度建造或改建的建筑”；另一類是貼補后的低費率，主要針對FIRM制作前建造的老建筑，由NFIP補貼部分保費。另外，也有采用單一費率規則的特例。對于極少數部分尚未繪制出洪水保險費率圖的社區，則采取單一費率規則，對之“提供小于精算的保險費的有限制的保額”；同時，還要求這些社區有效控制對洪泛區的開發和利用。[7]25

(九)責任分擔

私營保險公司不承擔任何賠付責任，僅僅只是代售洪水保險、代為處理災后賠付等事務，持有100%的再保險。洪水保險的賠付由洪水保險基金全額承擔，政府作為最終保證人，在洪水保險基金償付不足時提供有息貸款或特別撥款，用以支持賠付，保證NFIP的正常運行。尤其是出現特大洪水災害時，政府貸款是保險賠付的主要力量。

經過四十多年的運行，美國洪水保險計劃市場參與度不斷提高，收支基本平衡，僅因最近幾年特大災害的巨額賠付造成了虧損。客觀地講，美國洪水保險計劃取得了巨大的成功，在救災減損方面發揮了極其重要的作用。

三、美國洪水保險計劃之啟示

(一)法律法規須健全

洪水保險的全面推行，相關法律制度的健全是關鍵。美國洪水保險計劃的法律法規極為健全，其主干法律為1968年《全國洪水保險法》、1969年國家洪水保險計劃》、1973年《洪水災害防御法》。后有1977年《洪水保險計劃修正案》、1994年《國家洪水保險改革法》、2004年《國家洪水保險改革法》、2007年《洪水保險改革與現代化法案》、2012年《洪水保險改革法》、2014年《房屋洪水保險負擔能力法》等修正案。[8]

(二)風險轉移須穩健

美國洪水保險計劃中，政府作為洪水風險的最后保險人，主要通過洪水保險基金獨立運行、臨時性財政借款、巨災風險證券化等手段進行風險轉移。首先是洪水保險基金獨立運行。NFIP的資金由洪水保險基金單獨籌集和管理，收取保費、支付賠償、借貸并償還本息。其次是國會在必要時提供臨時性財政借款，當洪水保險基金不足以支付當次賠付時，國會授權財政部向洪水保險基金提供有息借款或特別撥款。該借款由洪水保險基金用其收入進行償還。再者是設立洪水保險儲備基金?！?012年洪水保險改革法》設立了洪水保險儲備基金，用于減輕財政壓力，償還財政借款。其初期費率為每份保單保險資產的1%，2014年則調整為原住民每單25美元，其他保單為250美元。[9]最后是巨災風險證券化手段。由于再保險市場供給嚴重不足，美國保險業早在1992年就推出了巨災期貨，此后，各種巨災風險證券產品接連出現，增強了保險市場的抗風險能力和償付能力。

(三)保險費率須合理

保險費率直接影響到市場參與度。為了提高洪水保險的覆蓋率，NFIP的費率一直比較低。目前的費率約為保額上限的0.3%。[10]從2014年對2012年法案的修正來看，社會各界的強烈反對將直接影響政府的決策，最終，美國國家洪水保險計劃維持原有的老房子費率，并將洪水保險儲備基金的費率調低。

(四)政府職能須明確

在美國洪水保險基金中，政府承擔了以下職責：一是直接保險人，承擔洪水保險的保險風險和承保責任；二是管理者，成立了“聯邦保險管理局”(FIA)，專門負責該計劃的管理和推進；三是推動者，通過稅務免除、費率貼補、特別撥款、提供有息貸款甚至強制手段等方式，推動NFIP盡可能地覆蓋洪水風險區，保障受災民眾基本生活保障。

注釋：

① 由于初期洪災區投保人較少，保險公司用于水災的賠付較少，不構成嚴重的負擔，收取更多的洪災保險保費，甚至成為保險公司收入的重要增加點。

② 1927年密西西比河下游發生大洪水，其中七個州的170個縣共計淹沒土地518萬公頃，70萬人無家可歸，200多人死亡，13.5萬座建筑物倒塌或損壞，為美國最嚴重的洪水災害之一。

③ 或稱為“自行簽單計劃”。目前全美共有200多家私營保險公司參與該計劃。

④ 2005年僅卡特里娜就給NFIP帶來約230多億美元的損失，完全超出了洪水保險計劃的承受力范圍。NFIP自成立到2004年，其洪災保險賠款總額也才127億美元。

⑤ 目前出現的巨災風險證券產品主要有：巨災債券、巨災期貨、巨災期權、巨災互換、資本票據、巨災權益看跌期權、行業損失擔保、“側掛車”等。

參考文獻：

[1] 趙苑達.美國國家洪水保險制度[J].中國減災，2004(3):112.

[2] 仲偉.美國國家洪水保險制度分析[D].長春：吉林大學，2009：13.

[3] 李瑾.巨災保險制度國際比較：理論困境、政策突破及中國啟示[D].南京：南京大學，2011.

[4] 任自力.美國洪水保險法律制度的變革及其啟示[J]金融服務法評論，2012(1)：176.

[5] 焦清平.中國商業保險業的風險管理研究[D].武漢：武漢理工大學，2008：74.

[6] 肖嬋.借鑒國際經驗論我國巨災保險機制的設計[D].上海：復旦大學，2010.

[7] 劉彧.美國國家洪水保險計劃的評價及啟示[D].北京：對外經濟貿易大學，2006：53.

[8] 何霖.我國巨災保險法律制度研究現狀及展望[J].四川文理學院學報，2012(04): 53.

[9] 姜付仁，王建平，廖四輝.美國洪水保險制度運行效果及啟示[J].中國防汛抗旱，2014(04): 73.

[10]何霖.日本巨災保險之進程與啟示[J].災害學，2013(2): 127-130.

[責任編輯范藻]

The Progression with Lessons of America Flood Insurance

HE Lin

(Sichuan Revolutionary Area Development Study Institute in Sichuan University of Arts and Sciences,

Dazhou Sichuan 635000, China)

Abstract:America flood insurance program is one of the most successful catastrophe insurance system around the world, so it is the most valuable reference when the other nations study and research the flood insurance. It is helpful for the establishment of China's catastrophe insurance system to introduce and comment on the progression and content of America flood insurance.

Key words:America; flood insurance; lesson