美國奧巴馬政府職業教育改革：動因與特色

李沖 劉世麗

摘 要 奧巴馬政府職業教育改革的基本特色是進一步促進職業教育與普通教育的融合。職業教育改革的根本立足點是國家戰略需求，改革的主要手段是財政政策工具。允許和鼓勵產業界參與是改革出現的新變化。

關鍵詞 奧巴馬政府;教育改革;職業教育;普通教育

中圖分類號 G719.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）24-0045-06

以國家的戰略需要為導向，使用財政政策工具改革教育是“二戰”以來美國歷屆聯邦政府的傳統。奧巴馬政府上臺之后，美國不僅在國際上面臨著新興經濟體（主要是中國）迅速崛起的挑戰，同時，國內也面臨著經濟衰退和失業率攀升的雙重壓力。為解決這些問題，奧巴馬政府對職業教育改革給予了極大的關注，其基本特色是進一步促進職業教育與普通教育的融合。

一、奧巴馬政府職業教育改革的背景

美國的教育體制是在移植和改造歐洲國家教育制度的基礎上形成的，不過，與很多歐洲國家不同，美國實行的是單軌學制。1917年頒布的《史密斯·休斯法》以立法的形式確立了職業教育在美國公立中學（綜合高中）中的地位。不過，作為兩種不同的學校制度，職業教育和普通教育在美國的教育思想體系中長期處于分離和對立的狀態。

普通教育奉行自由主義教育的傳統，以人的理性自由發展和德性完善為最高教育目標;職業教育以傳授職業技能和職業知識為核心，以滿足勞動力需求為主要目標。在整個20世紀，職業教育與普通教育的斗爭在美國一直起伏不斷。20世紀初，以杜威為代表的一批實用主義教育家發起了進步主義教育運動，對職業教育與普通教育分離的思想發起了挑戰。在進步主義教育人士看來，基于自由主義傳統的公立教育僅僅注重于事實的掌握和心智的訓練，不僅低效和缺乏自我驅動力，而且也完全脫離了不斷發展的工業社會需求[1]。公立教育的目標不僅應滿足個人自我實現的需要，還需要學生接受職業教育，教會他們解決問題的能力。進步主義教育運動對美國公立教育產生了巨大的影響，一是把為少數人服務的“自由教育”轉變為面向人人的普通教育;二是使自然科學成為普通教育的一個重要內容。雖然進步主義教育運動的影響巨大，綜合高中在美國公立教育中逐漸普及，但是美國高中的自由主義教育傳統一直根深蒂固，例如，自由主義教育思想的繼承者、永恒主義教育家赫欽斯認為，如果自由教育是適用于自由公民的教育，如果全體公民又都是自由的，那么每個人都應當接受自由教育。直到20世紀80年代末，雖然美國公立中學經歷了三次大的教育改革運動（20世紀20、30年代;40至60年代;60至80年代），職業教育和普通教育溝通、融合的趨勢愈發明顯，但自由主義教育傳統在公立學校中依然占據主流地位。據相關統計，綜合中學里43%的學生進入學術科，33%的學生進入普通科，只有24%的學生進入職業科[2]。

二、奧巴馬政府職業教育改革的根本動因

（一）中國崛起的壓力

中國改革開放之后，經濟發展經歷了30多年的迅猛增長，2010年中國超過日本，成為僅次于美國的世界第二大經濟體。依據世界銀行（WBG）和國際貨幣基金組織（IMF）的預測，如果中國經濟繼續保持目前的增長速度，按照名義國內生產總值（GDP）算法，中國將在2017年左右成為世界最大經濟體;如果按照購買力平價（PPP）計算，中國在2014年即可超越美國，成為全球最大經濟體。雖然美國深知，無論是經濟發展的質量，還是人均占有財富的數量，中國距離美國還存在著巨大的差距，不過中國經濟發展取得的成就和發展勢頭，依然給美國帶來了巨大的壓力，這種壓力從奧巴馬在國情咨文中提及中國的次數即可見一斑。

2009年2月，上任之初的奧巴馬向美國國會參眾兩院發表的非正式國情咨文中只提到了中國1次;2010年1月，奧巴馬發表的第一次正式國情咨文中，提及中國的次數增加到2次。此后，奧巴馬在2011年國情咨文中提及中國4次;2012年國情咨文提及中國5次;2013年國情咨文提及中國1次;2014年國情咨文提及中國2次。面對飛速崛起的中國，奧巴馬政府認為，美國當前的處境與1957年蘇聯成功發射第一顆人造衛星“斯帕特尼克”號是一樣的。例如，美國能源部長史蒂芬·楚（Steven Chu）指出，如果美國不加大對清潔能源技術的投入，中國會在這方面超過美國。另外，參議院外交委員會主席約翰·凱瑞（John Kerry）曾抱怨說：“‘斯帕特尼克號已經升天了，但是美國卻并未像上世紀60年代那樣做出積極的回應。”2010年9月27日，奧巴馬在接受美國全國廣播公司（NBC）采訪時表示，中國、印度等國在教育領域的表現勝過美國。“現在，我們又回到了斯帕特尼克時期……，我們應當一如既往地發展教育、開拓創新”，美國贏得未來的關鍵在于“需要確保每個孩子能受到良好的教育，每一個人能擔負得起的大學或職業培訓。”[3]2012年，美國外交關系委員會（The Council on Foreign Relations）發布的《美國教育改革與國家安全》報告中指出，教育發展的不均衡影響國家凝聚力和自信心，以及美國領導全球的能力和愿望。教育危機是美國國家安全危機，教育的失敗正在影響著美國的國家安全[4]。

（二）美國經濟的新變化

20世紀90年代以來，依賴高附加值的網絡、信息和通訊、高新技術等產業，美國經歷了較長一段高增長、低通脹的經濟繁榮時期。不過，2008年出現的次貸危機，以及隨后引發的金融危機給美國經濟帶來了沉重的打擊，奧巴馬入主白宮時，美國正處在全面的經濟危機之中。經濟危機使奧巴馬政府認識到美國不能再依賴于金融創新和信貸消費拉動經濟，必須重視國內產業尤其是先進制造業的發展。

為此，奧巴馬發表聲明，發出了向實體經濟回歸的信號，提出美國經濟要轉向可持續的增長模式，即出口推動型增長和制造業增長，“再工業化”成為美國重塑競爭優勢的重要戰略。隨即，奧巴馬政府推出了大力發展新興產業、鼓勵科技創新、支持中小企業發展等政策和措施。

2012年，美國的實體經濟有了較大回升。美國制造商重新開始雇人，自1990年代末期以來首次創造了工作機會;汽車產業更新設備，重新改組，新增大量就業崗位;在稅收優惠等政策的支持下，大量制造業企業從海外回遷。2014年，奧巴馬宣稱“美國失業率5年來最低、房地產市場反彈、制造業自20世紀90年代以來首次增加就業、近20年來國產石油產量首次超過進口。國家的赤字削減一半還多”。伴隨實體經濟回升的是對具有相關職業技能勞動力的大量需求，為此，奧巴馬呼吁，為在“下一輪高科技制造業崗位的競爭中戰勝其他國家”[5]，美國需要一支具有較高技術和職業能力的高素質勞動力大軍。

（三）促進就業的需要

奧巴馬入主白宮時，美國失業率持續惡化。2009年10月份，美國失業率升至10.2%，失業總人數達到840萬人，創下“二戰”以來任何衰退周期中的最高水平。2010-2013年，美國社會失業率一致保持較高的水平，分別為9.7%、9.1%、8.2%和7.9%。有關專家估計，美國必須創造1000萬個新的就業機會，才能回歸到2007年的失業水平[6]。

為了緩解嚴峻的就業形勢，奧巴馬政府2009年頒布的《美國復蘇和重新投資法》首先在就業方面注入資金，保全和創造350萬份工作機會。不過，奧巴馬政府清楚的認識到，復蘇計劃和金融穩定計劃只是緩解就業壓力的短期措施，要從根本上增加就業，唯一途徑是進行長期投資，開創新型產業，全面恢復美國經濟。不過，在以經濟手段促進就業的同時，美國的許多企業領導人卻向政府抱怨，“他們想要在美國雇人，但卻找不到擁有所需技能的人員”，“需要招聘的人員數量是能夠勝任這類工作人員的兩倍”。例如，IBM等公司一直聲稱他們有數以千計的職位空缺，迪斯尼集團等大企業甚至自己開辦“大學”，為員工提供技術、管理等方面的職業技能課程。奧巴馬提醒美國人，要思考在數百萬人找不到工作的同時，卻依然空缺的大量崗位。解決這一問題就要重視和大力發展職業教育，培訓更多的美國人，“讓他們掌握能夠直接解決就業的技能”[7]。

三、奧巴馬政府職業教育改革的基本內容

（一）增加教育投資

奧巴馬上臺之時，由于受金融危機影響，美國許多州都在削減教育經費。2009年2月，奧巴馬剛入主白宮之時，便呼吁各州州長不要再削減教育經費，同時，迅速簽署了《美國復蘇與再投資法》（American Recovery and Reinvestment Act）。該項法案規定，聯邦政府將在教育領域增加一倍投入，總數額超過1400億美元。在奧巴馬政府歷年的財政預算開支報告中，公共教育領域的預算不減反增，2010年為462億美元、2011年為497億美元、2012年為680億美元，2013年為698億美元，2014年為710億美元。

2011年3月4日，奧巴馬在邁阿密的一所高中發表演講時稱，美國如果要在科學技術方面繼續全球領先，就必須投資教育。美國政府需要在教育方面投入更多的資金，即使削減其它方面的預算，也得這樣做。他強調說：“如果美國不致力于教育，那就是在犧牲自己的未來。”[8]此外，為了提高教育投資的使用效率，奧巴馬任命在芝加哥倡導“公司化”教育改革的阿恩·鄧肯（Arne Duncan）為教育部長，負責實施教育改革計劃。

2009年7月，奧巴馬與鄧肯推出了一項名為“攀登頂峰計劃”（Race to the Top）的教育改革措施。該計劃的大體內容是：（1）按照聯邦政府的標準，開發、實施高質量的評價工具;（2）制定完善的可以激勵教師的評價、薪酬及留任政策，確保將最優秀的教師分配到關鍵學科及最需要的地區;（3）創建全州學業數據庫，向所有利益相關人公布數據，提高教學質量;（4）針對教學質量長期不佳的學校，各州應采取有效的革新措施，實施私有化改革計劃;（5）加強與商界領袖、教育家及其他利益相關人的合作，以提高學生成績;對表現優異的“特許學校”（charter school）①，加大支持力度[9]。2013年，美國教育部提議對該計劃繼續投入8.5億美元，用于支持各州和地方消除學業成就差距、增加學生學業表現的改革和創新。其中，教育部還專門劃出一部分資金，用于“攀登高峰——早期學習挑戰”（Race to the Top——Early Learning Challenge）計劃，推進全美學前教育改革。

（二）修訂職業教育法案

奧巴馬主政后多次強調職業教育的重要性，指出“教育是解決經濟衰退的一劑藥方，因為我們知道，今天在教育方面領先于我們的國家，明天會在競爭中超過我們”[10]“我們需要為美國民眾的教育和技能學習進行投資”[11]“我們的公民必須接受教育和從事工作所必備技能的培訓”[12]。

2012年4月，美國教育部職業與成人教育辦公室發布了題為《投資美國的未來：職業和技術教育改革藍圖》的政策改革報告，報告指出：盡管1984年頒布的《帕金斯法案》經歷了1990年、1998年和2006年的三次修訂，在提高職業和技術教育項目的質量方面取得了重要進步，但其在有效應對青年和成年人的各種教育和經濟需求，并使其為進入21世紀知識本位以及全球化的勞動力市場做好準備方面還遠遠不足。為此，聯邦政府必須對職業和技術教育的投資進行重新定位，以履行如下職責：無論其背景和生活環境如何，都要能使所有學生進入繼續教育及有發展前景的職業領域。加強和提升滿足職業和技術教育項目需求的能力是非常緊迫的，不能僅僅對其進行微小的改革，必須實現其根本轉型。為此，提出以聯合（Alignment）、合作（Cooperation）、責任機制（Accountability）和創新（Innovation）為基本原則的改革藍圖，同時投入10億美元的競爭性資金擴展職業和技術教育項目，并提出了一系列計劃，鼓勵學校和雇主之間加強合作。新的改革藍圖通過繼續加強問責制，提高學生的學業成績;通過建立財團基金，加強中學與中學后教育的聯系;通過整合各種社會資源，加強社會各界的合作，促使職業教育的設計與開展進一步與現實需求相結合;通過建立職業和技術教育創新與轉型基金，鼓勵創新和競爭，提高各州辦學的自主性，明確中央與地方的權責，進一步提高職業教育的管理效率。

（三）鼓勵高中為就業做準備

奧巴馬非常推崇德國職業教育與普通教育相結合的經驗，積極推動美國綜合高中的教育改革。如2011年成立的紐約P-TECH項目，由紐約公立學校系統與IBM公司以及紐約城市大學合辦，高中從9年級到14年級，比普通美國四年制高中多出兩年，這期間為高中生提供大學課程。學生畢業后，除高中畢業證外，還能夠拿到副學士學位（associate degree，相當于中國的專科學位）。更引人注目的是，IBM公司不僅參與設計了該項目的STEM課程（Science，Technology，Engineering，Mathematics的簡稱），為學生提供就業培訓和實習工資，而且還保證他們在申請IBM公司工作時可以得到優先考慮。這種新型模式，實質上是一種普通教育與職業教育結合的新形式，代表了美國打破職業教育與普通教育分離的新嘗試。

在2013年國情咨文中，奧巴馬援引了這種模式，提出“要給每一個美國學生提供這樣的機會”[12]，要重新設計美國的高中，讓他們能更好地提供給畢業生一種滿足高科技經濟需求的機會。奧巴馬進一步鼓勵高中要為就業做準備，他呼吁，“讓我們確保高中學歷的美國孩子可以走上一條通往好工作的道路。”政府將獎勵與大學及雇主建立伙伴關系的高中，以培養出能滿足當今和未來雇主所需技能的高中畢業生。目前，美國已經有270多所中學采用了這種混合模式[13]。支持者認為，這樣的高中/大學/企業混合型學校，為學生，特別是那些家庭條件差的學生提供了通往中產階級的捷徑，他們不需要繳納高昂的大學學費就可以獲得副學士學位。

（四）大力發展社區學院

在美國的高等教育體系中，社區學院是連接普通教育與職業教育最為重要的機構。奧巴馬在2009年的國情咨文中指出，社區學院比以往任何時候都應該承擔更多的責任[10]，應為政府實現2020年高等教育的發展目標發揮關鍵性的作用。在隨后的2010年、2011年國情咨文中，奧巴馬都明確提出要“重振社區大學”“使美國的社區學院恢復活力”[11][14]。2012年的國情咨文中，奧巴馬指出，“現在必須把資源更多的給予社區學院，讓它們成為社區職業培訓中心——教會人們目前企業所急需的從數據管理到高科技生產等各項技能。”

在奧巴馬的第一個任期內，美國政府建立了“美國畢業計劃”，確定了到2020年社區學院應增加500萬名畢業生的目標;同時，建立社區學院挑戰基金（the Community College Challenge Fund），目的是確保社區學院創新和開展行之有效的改革;另外，還承諾要進一步提供提升社區學院畢業率的創新基金以及加強現代化社區學院設施建設的基金計劃。

在第二個任期內，奧巴馬繼續加強聯邦政府對社區學院的投資。首先，在“美國畢業計劃”和“貿易調整援助社區學院和職業培訓資助計劃”的基礎上，繼續投資社區學院，并加強其與產業界聯系的伙伴關系;其次，鼓勵社區學院與產業界加強合作以促進學生的職業準備，通過推行“職業和技術教育計劃”（CET）和“未來技能計劃”來實現社區學院與產業界的結盟;再次，強調社區學院在職業培訓中的地位。為此，政府通過了一項總額為80億美元的“社區學院和生涯基金”計劃，目的就是讓社區學院轉變為人人可以學到關鍵技能，并獲得行業認可證書的社區職業中心[15]。

四、奧巴馬政府職業教育改革的特色分析

（一）職業教育改革的立足點是國家的戰略需要

以國家戰略需求為導向改革教育內容和運行機制是美國聯邦政府“二戰”以來的重大政策轉向。“二戰”之前，美國教育事務主要由州政府領導和民間教育團體自由開展，聯邦政府只是負責“搜集數據與事實，通報各州的教育狀況與進展”[16]。二戰開始之后，美國聯邦政府開始使用政策工具干預教育，用以打造符合美國國家戰略需要的教育。

實質上，奧巴馬政府職業教育改革的立足點依然還是美國的國家戰略需要，改革的路線也是里根、布什、克林頓以及小布什政府教育改革政策的繼承和延續。不過，與美國前幾屆政府不同的是，奧巴馬政府面對的國際國內形勢發生了變化，因此，體現在教育改革上的國家戰略需要也不同。奧巴馬政府一方面要通過增加投資以促進實體經濟復興和降低失業率，另一方面還要著眼于未來，應對新興經濟體給美國帶來的挑戰。

而透視美國的教育現狀，奧巴馬政府認識到，雖然美國教育在制度上保證了職業教育與普通教育的結合，但是，教育思想上的裂痕仍然使二者處于分離的狀態。這種狀態造成的結果是，由自由教育培養出來的“高級人才”，由于缺少必要的職業訓練和職業技能，無法迅速適應雇主的要求，而由職業教育培養出來的，以特定工作技能訓練為主的“低端人才”，由于缺乏必要的知識儲備和職業拓展能力，同樣無法適應雇主，尤其是那些對創新依賴度極高的高科技企業的要求。在這樣的背景之下，美國要走出目前的困境，同時，又能夠在未來的高科技競爭中戰勝對手，進一步促進職業教育與普通教育的融合是美國當下的國家戰略需要。

（二）財政政策是改革主要使用的政策工具

美國自里根政府以來，歷屆獲勝的總統都是拿出一套雄心勃勃的教育改革計劃用以爭取民眾的支持，奧巴馬也不例外，競選期間提出了一套規模十分龐大的教育重建方案，發表了12次教育演講。不過，雖然奧巴馬的教育改革計劃能夠打動美國人民，使他成為美國歷史上的首任黑人總統，但是，卻無法打動國會中的右翼政客及其背后的金融、工商業巨頭來支持他頒布新的教育法案。從奧巴馬入主白宮以來的一系列教育改革舉措上看，改革方案仍局限在對以往教育法案的延續和修補之上，尤其是在改革方案的推進措施上，財政政策仍然是主要的政策工具。例如，奧巴馬上任之初推出的“攀登頂峰”計劃，實質上是對小布什政府期間國會兩黨博弈、妥協形成的《不讓一個孩子掉隊》法案的細化與完善。《投資美國的未來：職業和技術教育改革藍圖》雖然對美國職業和技術教育的藍圖進行了重大修訂，但是仍然沒有擺脫《帕金斯法案》所確立的美國職業教育的基本原則。同時，在上述改革措施的推行上，由于國會中右翼政客的掣肘，奧巴馬政府能夠使用的政策工具有限，而僅憑通過“物質刺激”（財政政策）的方式，希冀實現“重建美國教育”的宏偉目標，顯然不夠。正如吉魯（Giroux）等人所批評的那樣，“奧巴馬的教育改革背叛了美國公立教育”[17]。

（三）允許和鼓勵產業界參與是改革出現的新變化

盤點奧巴馬政府的職業教育改革政策，其基本路線依然還是在延續里根至小布什政府以來的常規套路，正如有的評論家所指出的那樣，“在教育上，奧巴馬實質上是在讓小布什延續他的第三個總統任期。”[18]不過，雖然與小布什政府同樣強調標準化考試、績效問責制和公司化改革，但是，奧巴馬政府更加強調產業界直接參與教育改革。2007年11月，奧巴馬首次發表教育演講的主題就是“每個人都應為全體美國兒童的成功負責”。入主白宮后，奧巴馬教育改革的各項舉措中，鼓勵工商業界直接參與教育改革可以說是區別于前任政府的一個新變化。例如，奧巴馬繼續支持大力發展“特許學校”，不僅繼續堅持《不讓一個孩子掉隊》法案中有關連續三年在州標準化統考中不合格的公立學校要進行“公司化”改革的要求，而且，還允許特許學校和公立學校一樣爭取聯邦或州政府的公共教育經費。還有，為實現提高美國人職業和技術能力的目的，奧巴馬政府不僅要求美國的高中和社區學院加強同產業界的聯系，同時，還允許和鼓勵工商業界爭取教育改革的競爭性資金，直接參與學校的課程改革計劃等。

參 考 文 獻

[1]Findlay H. J. Philosophy and Principles of Todays Vocational Education[C]//In C. Anderson & L. C. Ramp， （Eds.）. Vocational Education in the 1990s II： A Sourcebook for Strategies， Methods and Materials. Ann Arbor， Michigan： Prakken Publications，1993：21-33.

[2]馮華. 今日美國綜合中學（一）[EB/OL]. [2000-09-28].http：//www.nrcce.com/.

[3]Lexington. China in the Mind of America [EB/OL]. [2011-01-20].http：//www.economist.com/node/17964348？story_id=17964348.

[4]The Council on Foreign Relations.2012.U.S. Education Reform and National Security [EB/OL]. [2012-03-21]. http：//www.cfr.org.

[5]Obama B. President Barack Obama's 2014 State of the Union Address [EB/OL]. [2014-01-28]. http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/01/28/president-barack-obamas-state-union-address.

[6]Bureau of Labor Statistics Data. Labor Force Status： Unemployment rate[EB/OL]. [2014-01-07].http：//www.google.com.hk/#newwindow=1&q=unemployment+rate+in+USA&safe=strict.

[7]Obama B. Remarks by the President in State of the Union Address [EB/OL].[2012-01-24].http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/01/24/remarks-president-state-union-address.

[8]周滿生. 奧巴馬政府任內的教育政策[J]. 華中師范大學學報（人文社會科學版），2012（4）：140-145.

[9]何珊云. 奧巴馬與美國聯邦政府的教育改革[J]. 全球教育展望，2013（8）：53-57.

[10]Obama B. Remarks of President Barack Obama-As Prepared for Delivery Address to Joint Session of Congress [EB/OL]. [2009-02-24]. http：//www.whitehouse.gov/the_press_office/Remarks-of-President-Barack-Obama-Address-to-Joint-Session-of-Congress/.

[11]Obama B. Remarks by the President in State of the Union Address [EB/OL]. [2010-01-27]. http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-state-union-address.

[12]Obama B. President Obama's 2013 State of the Union [EB/OL]. [2013-02-13]. http：//www.whitehouse.gov/blog/2013/02/13/president-obamas-2013-state-union.

[13]青帝. 美國職業教育又抬頭[J].大學生. 2014（11）： 46-47.

[14]Obama B. Remarks by the President in State of Union Address [EB/OL]. [2011-01-25]. http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/01/25/remarks-president-state-union-address.

[15]殷朝暉， 雷麗. 美國：奧巴馬政府多項舉措大力發展社區學院[N]. 中國教育報， 2012-12-28（7）.

[16]何珊云. 奧巴馬與美國聯邦政府的教育改革[J]. 全球教育展望. 2010（8）： 53-57.

[17]Giroux H and Saltman K. A. Obama's Betrayal of Public Education？ Arne Duncan and the Corporate Model of Schooling [J]. Cultural Studies- Critical Methodologies， 2009（6）： 772-779.

[18]郭玉貴. 平衡·改革·爭議——看“奧巴馬時代”的教育走向[N].中國教育報， 2009-1-20.