我國民辦職業院校發展現狀、問題與政策建議

韓巍

摘 要 新世紀之后，我國民辦職業教育原本有著良好的發展勢頭，但在國家相關政策調整的影響下，民辦職業教育遭遇了較大挫折。當前我國民辦職業教育發展面臨諸多問題，主要包括制度環境方面存在普遍性的政策歧視、待遇偏低造成的人才流失、定位不清造成的發展不規范以及發展模式落后、專業設置與產業發展不匹配等。在未來，促進民辦職業教育發展應在以下方面進行頂層設計：加大對民辦職業院校的支持，促進民辦職業院校轉變發展模式；矯正歧視性政策，將民辦職業教育納入職業教育發展的整體框架；堅持養老金制度的正確方向，加快企業年金體系建設；做好民辦職業教育的定位和分類工作。

關鍵詞 民辦職業教育；政策歧視；發展模式；定位

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）19-0008-05

一、我國民辦職業院校發展現狀

進入新世紀之后，我國民辦高職院校發展迅速。2012年，全國民辦高職院校總數為309所，是2003年（155所）的2倍[1]。從增速上看，2004～2009年民辦高職院校的增速相對較快，2009年之后趨于平穩。新世紀之后民辦職業教育的這種快速發展，一方面源于政策扶持，另一方面也是由于我國實行高等教育擴招政策。由于公辦高等職業院校資源不足，無法滿足擴招的需要，從而給民辦高職院校發展創造了空間。

學生數量方面，2008年之前，民辦高職院校在校生數呈較大幅度的增長趨勢，每年的增幅在50%～65%之間，民辦高職發展迅速。但2008年之后，在全國高校招生規模趨于穩定的大背景下，民辦高職在校生數也趨于平穩并且略有下降，2009年、2012年就出現了負增長。招生數和畢業生數方面也表現出了類似特征，民辦高職招生數量在2009、2010年兩年出現下降，2011年開始略有回升，畢業生數的情況滯后于招生數情況兩年，也有同樣的特征。從圖2中可以看出，2010年之后，民辦高職畢業生數和招生數趨于一致，表明我國民辦高職教育進入了平穩期。

圖2 2004～2012年民辦專科學生數（單位：人）

數據來源：歷年《中國教育統計年鑒》。

注：由于統計年鑒中沒有專門統計民辦高職的學生數，同時民辦?？圃盒Ｖ薪^大部分屬于民辦高職類院校，所以此處用民辦專科學生數的數據說明民辦高職學生數的情況。

中等職業教育方面，受到國家相關政策調整（主要是中職國家助學金政策）的影響，從2009年起，民辦中職學校數量急劇下滑。2012年，全國民辦中職學校數為2649所，大致相當于2006年的水平，而發展最高峰時期的2008年，這一數據是3234所。

圖3 2003～2012年民辦中職學校數（單位：所）

數據來源：歷年《中國教育統計年鑒》。

在校生方面，隨著學校數的減少，民辦中職在校生數也急劇減少。2012年，全國民辦中職在校生數為240.88萬人，低于2007年的水平。2012年，全國民辦中職招生數為837547人，少于2006年的942965人。從2011年起，民辦中職學校招生數開始少于畢業生數，表明民辦中職教育進入了深度下滑調整期，如果缺乏有效的應對措施和政策扶持，民辦中職教育將不斷萎縮。

圖4 2003～2012年民辦中職學生數（單位：人）

數據來源：歷年《中國教育統計年鑒》。

總體來看，進入新世紀之后，我國民辦職業教育原本有著良好的發展勢頭，但在國家相關政策調整的影響下，民辦職業教育遭遇了較大的挫折。只有進一步深化改革、創造條件才能改變民辦職業教育發展的頹勢，進而實現民辦職業教育發展的突破。

二、我國民辦職業院校發展面臨的問題

（一）民辦職業教育與其他學段民辦教育相似的問題

1. 制度環境

在制度設定上，民辦教育作為教育事業組成部分的地位沒有得到足夠認可，具體表現在以下方面。

第一，在職稱評定上，公辦與民辦職業院校之間存在歧視性的差別對待。職稱是對教師職業水平的評價，在我國現行的職稱制度下，職稱等級與教師的待遇水平緊密相關。而且，擁有較高等級的職稱能在聲望以及獲取其他資源方面更具優勢，所以職稱評定是教師管理中非常重要的環節，也是激勵教師的重要制度安排。根據課題組的調研情況，與公辦院校相比，民辦院校在職稱的名額分配上存在較為明顯的缺陷，特別是在高級職稱這個本身數量就較為稀少的等次上，民辦院校獲得的名額更少[2]。從合理性的角度來看，職稱評定的依據是教師的專業技術水平，人為分配各個地區和學校的職稱數量已經存在很大的不合理，只是在現實條件下不得已而采取的方式；而在公辦職業院校和民辦職業院校的職稱數量上人為作出傾斜，則更加無法反映出職稱評定的績效導向和公平性。

從影響上來說，歧視性的職稱評定一方面會造成民辦職業學校教師的激勵不足，雖然民辦職業院校在薪酬制度上可以弱化職稱與教師待遇的關聯，但是依然會造成教師心理上的不平衡，而且也不利于公辦與民辦職業院校教師之間的交流；另一方面，歧視性的職稱評定也不利于教師的有序流動，由于職稱數量的不對等，公辦職業院校的教師不愿也無法流動到民辦職業院校，阻礙了教師作為一種職業的完整性，而這又給作為事業單位的公辦職業院校改革，特別是人事制度改革造成了障礙。

第二，在招生上，民辦職業院校也遭遇歧視性待遇以及與公辦院校的不公平競爭。由于多年來國家在教育事業監管上存在缺陷，導致許多民辦職業院校辦學質量較低，甚至發生了許多假借民辦職業教育之名進行詐騙的事情，社會上普遍存在對民辦職業院校的不信任情緒。在這樣的背景下，一些公辦職業院校在招生上采取了一些不公平的手段與民辦職業院校競爭生源。許多學生在中學畢業之前就被公辦院校招錄，也不乏已經進入民辦院校卻被“挖走”退學的情況。不少民辦院校的招生宣傳更是被公辦中學和當地教育部門拒之門外，優秀民辦職業院校的招生在很大程度上依靠的是學生及家長之間口口相傳的好口碑。由于民辦職業院校的辦學資金中學生學費占了較大比重，所以這種招生上的不公平待遇給優秀民辦職業院校的發展造成了較大阻礙。如果說職稱評定上的歧視屬于制度路徑依賴的話，招生上的歧視就更多反映了教育部門和公辦院校的本位主義以及對規則的直接破壞。這種招生上的歧視性待遇如同市場上的地方保護和不公平競爭一樣，扭曲了教育資源的優化配置，最終損害的是學生的成長和職業教育事業的發展。

產生這些政策歧視的根源是教育行政部門角色錯位和職能轉變的滯后。在計劃經濟條件下，教育部門的職能是興辦和管理職業教育事業，職業院校作為隸屬于主管部門的事業單位在很大程度上依附于主管部門，教育部門履行其職能的方式也是直接管理職業院校。在市場經濟條件下，教育部門的職能要逐步轉變，從辦教育、辦學校轉變為布局教育資源，促進教育公平和發展，其政策手段也發生了變化，從直接的組織行政管理變得更加多樣豐富，職業院校也從被動地位變為擁有很大自主權的獨立法人。而當前，教育部門則是在市場經濟條件下依然遵循計劃經濟的規則，將直接管理公辦職業學校以及提供具體服務作為其主要職能；由于民辦職業院校在組織上不直接隸屬于教育部門，因而在公辦和民辦職業院校之間形成親疏關系和身份壁壘，并采取歧視性政策。

2. 人才流失

教師是學校最核心的資源，但是民辦職業院校卻面臨著優秀教師流失的問題，造成這一問題的主要原因是民辦院校與公辦院校教師的待遇差距。

工資待遇方面，在公辦院校開展績效工資改革之前，民辦院校教師的待遇至少不會低于公辦院校教師，甚至在這方面相對公辦院校具有一定的優勢，民辦院校教師對工資的滿意度也較高。但是在公辦院校實施了事業單位績效工資制度之后，國家加大了對公辦院校教師的投入力度，民辦院校喪失了這方面的優勢，甚至還成為了又一個劣勢。

由于待遇上的差別，民辦職業院校的教師不斷流向公辦院校，極大影響了民辦職業院校的教學和發展，即使尚未離開的民辦院校教師，也由于待遇差別而存在心理落差，進而影響了整個教師隊伍的穩定性。

3. 發展不規范

合理回報是民辦教育發展中最受關注的問題，《民辦教育促進法》第五十一條規定“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必需費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。我國在制定民辦教育法律的過程中，在很大程度上借鑒了日本、韓國、臺灣等國家和地區關于私立教育立法的基本原則。由于制度環境和經濟發展水平等多種因素的差異，在這些國家和地區，私立學校往往是社會資金通過捐贈方式支持教育事業而設立的，不存在收益和和回報的問題。我國卻缺乏這種民辦教育生長和發展的土壤，民間資本受到逐利性的驅動，只投向具有收益的行業。在這種背景下，只能通過“合理回報”來吸引民間資本。需要指出的是，“合理回報”是國家對民辦學校出資人的一種鼓勵、獎勵措施，而不是允許其營利，并未影響民辦教育作為公益性事業的屬性[3]。

實踐中，由于對合理回報缺乏明確界定和有力監管，民辦職業院校中仍然存在不規范獲取合理回報的問題。一些民辦院校一方面享受著與公辦院校同等的稅收及其他優惠政策，另一方面卻又如企業般營利以獲取利潤，違背了《民辦教育促進法》的規定。

產生這種問題的原因，一方面是相關部門對民辦院校的監管存在缺陷，沒有從其財務制度上約束民辦院校的營利沖動；另一方面則是我國對民辦院校的定位存在問題，民辦院校既被定性為公益性事業，但又可以獲取合理回報。雖然在理論上可以解釋合理回報的功能和邊界，但在實踐中卻難以檢驗和落實，進而造成了民辦院校的定位混亂。特別是職業教育屬于和市場銜接較為緊密的教育門類，這種混亂更加無法保證民辦職業院校的規范運行。

（二）民辦職業教育的特殊問題

1. 民辦職業教育發展沒有進入市場驅動的模式

與其他學段相比，職業教育的特征是人才培養與產業和市場的有效接軌，其在人力資本積累和促進經濟發展方面的邊際效用最為明顯。所以職業教育的發展同樣也要依靠與產業的有機結合，通過產業與職業教育的良性互動提升發展水平[4]。而職業教育的這種發展需要一定的沉淀成本，對于民辦職業院校來說，承擔這部分成本存在一定的困難。迄今為止，大多數民辦職業院校仍是以收取學生學費為生存和發展的驅動，因而在2008年國家實施取消中職教育學校學費的政策之后，許多民辦中職學校就遭遇了生存危機。

2. 職業教育辦學成本較高，民辦院校壓力大，專業結構存在問題

職業教育注重應用性，所以職業技能實訓是職業教育的重要環節之一，這一點在理工農醫類專業表現得尤為突出。而職業技能實訓需要投入一定的資金建立實訓基地或購買實訓設備，對于大多數民辦職業院校來說，在沒有政府支持的情況下，要實現這部分投入存在較大壓力。

基于這種壓力，不少民辦職業院校只能開辦一些文秘、商務等文科類專業，從而降低辦學成本，而這樣的專業設置難以與當地的經濟發展相對接，事實上降低了民辦職業教育的水平，阻礙了民辦職業院校的長遠發展。

三、促進我國民辦職業院校發展的政策建議

（一）加大對民辦職業院校的支持，促進民辦職業院校轉變發展模式

民辦職業院校作為職業院校的重要組成部分，在為地方經濟發展提供高素質勞動者方面發揮著重要作用，并且基于職業教育與產業密切關聯的特征，民辦職業院校將在未來扮演更積極的角色。所以，民辦職業院校的發展不僅是院校自身的事情，也關乎地方經濟發展，政府有責任提供政策和資金支持，為民辦職業教育的發展創造條件。對于民辦職業院校來說，則要更加積極調整發展戰略，將與市場接軌作為未來發展的驅動力，擺脫依靠收取學生學費發展的傳統模式。

（二）矯正歧視性政策，將民辦職業教育納入職業教育發展的整體框架

從長期來看，需要將民辦職業教育納入地區職業教育發展的整體框架。一方面，要使民辦院校與公辦院校協同發揮作用，實現優勢和功能互補，調動一切促進職業教育發展的資源和積極性，創造更豐富、更具活力的職業教育發展空間；另一方面，要在資源配置上將民辦院校和公辦院校同等對待，獲取資源以地區職業教育發展的需要和公平競爭為基準，不因“公辦”或“民辦”的身份差異而不合理地分配資源。

從根源上說，實現上述改變需要主管部門，特別是教育行政部門轉變角色和職能，實現從辦院校到辦事業的跨越。傳統上，由于教育資源全部由公辦院校壟斷，教育行政部門管理公辦院校就等同于管理職業教育事業。但是，市場經濟的發展催生了民辦院校，并在職業教育中發揮了越來越重要的作用。在這樣的情況下，教育行政部門需要將角色和職能轉變為規劃和布局當地職業教育資源、監督院校的辦學行為等。對于公辦院校來說，要結合事業單位改革，改變教育行政部門與院校的“父子關系”以及教育行政部門對院校的直接管理，從統籌資源的角度將公辦院校和民辦院校放到同一個平臺上加以布局。

（三）堅持養老金制度的正確方向，加快企業年金體系建設

教師待遇方面，特別是教師退休金水平方面，首先要明確養老金制度的正確方向，在此基礎上，針對民辦院校教師待遇水平提出相應對策。

從未來發展方向來看，事業單位退休制度與城鎮職工基本養老保險制度的并軌是大勢所趨，公辦院校教師作為事業單位職工被納入城鎮職工基本養老保險制度體系也是題中之義。2015年初，中央已出臺相關政策，進一步明確了這一方向。所以民辦院校教師的退休金待遇低于公辦院校的原因雖然是制度不同步，但問題并不在民辦院校，而在于公辦院校相關改革的滯后，因此未來發展的基準應該是公辦院校向民辦院校看齊而不是相反。

在此基礎上，民辦院校教師退休金水平較低的原因就應從城鎮職工養老保險制度的角度進行考察。從國家養老保險制度發展戰略來看，未來的養老金構成是多層次的，包括基本養老保險提供的基礎養老金、企業或單位提供的企業年金以及個人保障三個層次，其中基礎養老金僅僅起到保基本的作用，養老金水平的高低主要看后兩項的情況。所以，對于民辦職業院校來說，需要院校為員工繳納一定水平的企業年金，以此保障職工的養老待遇。對于民辦職業院校來說，如果其從事的是非營利性教育事業，那么這筆經費支出的一定比例就應該由國家承擔，通過在稅收、財政補貼等方面的優惠政策對民辦院校予以支持，而這又涉及到民辦院校發展中的分類管理這一重要主題。

（四）做好民辦職業教育的定位和分類工作

民辦教育的定位和“合理回報”問題自民辦院校誕生之日就困擾著其發展。實踐中，公益性定位的難以落實使得民辦職業教育的發展始終處于徘徊不定的狀態。一方面，打著公益性旗號的民辦院校獲得了實實在在的收益；另一方面，國家雖然對民辦職業教育的定位是公益性事業，但又在很多政策和資源分配上沒有將民辦院校與公辦院校同等對待。究其原因，最主要的就是我國民辦職業教育的公益性定位與其實際運行中的資源獲取、利用方式之間并不一致。在當前民辦職業院校的發展土壤和發展環境之中，一味強調公益性和非營利性只能誘使民辦院校在“合理回報”上做文章。

基于此，有必要重新對民辦院校進行定位，針對營利性和非營利性民辦院校分別制定相應的管理、稅收等政策。營利性民辦職業院校在財務制度和稅收制度上應當向企業看齊，承認其逐利性并以此為前提遵循市場規律開展辦學活動，在優惠政策方面，只能享受針對教育事業的那一部分。非營利性民辦職業院校則以發展公益性的民辦職業教育事業、培養技能人才為首要目標，要遵守社會組織的相應財務和稅收制度，不僅可以享受國家對教育事業的政策優惠，還可以享受針對社會組織的各項優惠。與此同時，也要接受更加嚴格的財務和辦學方面的監督，既要恪守財務上的問責性，又要保證辦學秩序。在這樣的分類體系下，不同定位的民辦職業院校可以有更加清晰的目標，有利于堵住因定位模糊而產生的政策漏洞；對于教育行政部門來說，在開展監管時也可以更有遵循，在政策和標準適用上更加明確，有利于民辦教育事業的有序發展。

參 考 文 獻

[1]中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒[Z].北京：中國統計出版社，歷年.

[2]陶西平，王佐書.中國民辦教育[M].北京：教育科學出版社，2010：33.37.

[3]胡衛等.辦學體制改革：多元化的教育訴求[M].北京：教育科學出版社，2010：224.

[4]馬慶發，等.中國職業教育研究新進展2010[M].上海：華東師范大學出版社，2012：338.

On Private Vocational Schools in China： Status， Problems and Policy Recommendations

Han Wei

Abstract Since entering the new century， private vocational education should have a sound momentum of development in China. However， impacted by the adjustment of related national policies， private vocational education suffered a major setback. Currently， the development of private vocational education faces many problems， such as discriminatory policies， brain drain caused by low pay， irregularities caused by location unknown， development model behind， mismatch between specialty and industrial development. In future， to promote the development of private vocational education should be made top-level design in the following areas： first， increase support for private vocational institutions， promote the transformation of the development model of private vocational colleges； second， correct discriminatory policies， put the private vocational education into the overall development framework of vocational education； third， stick to the correct direction of pension system， accelerate the construction of enterprise annuity system； fourth， deal with location and classification work of private vocational education well.

Key words private vocational education； discrimination policy； development model； location

Author Han Wei， assistant research fellow of Chinese Academy of Labor and Social Security of the Ministry of Human Resources and Social Security （Beijing 100029）