基于全排列多邊形圖示指標(biāo)法的耕地保護(hù)政策績效評(píng)價(jià)

黃鑫 許艷 董磊磊等

摘要以甘肅省為例，通過問題診斷、指標(biāo)構(gòu)建、模型檢驗(yàn)，客觀合理地評(píng)價(jià)耕地保護(hù)政策運(yùn)行效果。結(jié)果表明：2005～2012年，甘肅省耕地保護(hù)政策績效總體處于較低（Ⅳ級(jí)）水平，具有波動(dòng)變化、緩慢上升、逐年改善的特點(diǎn)；評(píng)價(jià)期間，數(shù)量、質(zhì)量和投入指標(biāo)，波動(dòng)中趨于上升態(tài)或穩(wěn)定態(tài)，生態(tài)保護(hù)指標(biāo)呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，且政策執(zhí)行的實(shí)施效果一般。據(jù)此得出結(jié)論：耕地保護(hù)是一項(xiàng)長期性工作，保護(hù)效果需一定時(shí)間的積累；甘肅省耕地保護(hù)更側(cè)重于要素投入和數(shù)量方向的保護(hù)；評(píng)價(jià)采用的全排列多邊形圖示指標(biāo)法簡單易行，評(píng)價(jià)結(jié)果客觀、全面，是耕地保護(hù)政策績效評(píng)價(jià)較為理想的方法。

關(guān)鍵詞耕地保護(hù)；政策；績效；全排列多邊形圖示指標(biāo)法；甘肅省

中圖分類號(hào)S-01文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2015）28-327-05

Performance Evaluation on the Polices of Cultivated Land Protection Based on the EntireArrayPolygon Indicator Method—Taking Gansu Province as an Example

HUANG Xin1， XU Yan1*， DONG Leilei2 et al

（1. College of Resources and Environmental Science， Gansu Agricultural University， Lanzhou， Gansu 730070； 2. College of Geographic and Environmental Science， Northwest Normal University， Lanzhou， Gansu 730070）

AbstractThe purpose of the research is to evaluate operational effect of cultivated land protection polices with objective and reasonable by diagnosing problems， constructing indicators and examining model. The research methods are literature review and mathematical model. The research confirmed that the overall level of policies performance of cultivated land protection in Gansu Province is lower with level IV during 2005-2012， and it also has features of fluctuate change， slowly rising and improving year by year. The indexes of quantity， quality and input tend to steady or rising in fluctuation， the ecological protection indicators show a downward trend year by year， and the implementation effect of policies executive power is not well during the evaluation period. The research concluded that cultivated land protection is a longteam work， and the effect of protection need an amount of time to accumulate. Cultivated land protection in Gansu Province focus more on element input and quantity directions. The entirearraypolygon indicator method which introduced to evaluation is convenient and reasonable， the results of evaluation is objective and comprehensive， and it also an ideal method which used to performance evaluation on the policies of cultivated land protection.

Key wordsCultivated land protection； Policy； Performance； Entirearraypolygon indicator method； Gansu Province

我國實(shí)行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，涵蓋耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、土地用途管制、農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批、占用耕地補(bǔ)償、農(nóng)用地管理等諸多層面，保護(hù)體系初具規(guī)模[1]。耕地保護(hù)政策自實(shí)施以來，在維持國家穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，而耕地保護(hù)效果的客觀合理評(píng)價(jià)一直都是學(xué)術(shù)界討論和關(guān)注的熱點(diǎn)之一。

目前耕地保護(hù)政策績效評(píng)價(jià)主要采用2種研究模式：其一，基于數(shù)量視角，借助DEA[2]、回歸模型[3-4]等數(shù)學(xué)方法，進(jìn)行績效評(píng)判；第二，通過建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用TOPSIS[5]、PCA[6]等方法，構(gòu)造績效評(píng)價(jià)函數(shù)。除此以外，也有學(xué)者引入空間概念，分析政策執(zhí)行期間的土地利用時(shí)空動(dòng)態(tài)，以此揭示耕地保護(hù)政策影響[7]。這些評(píng)價(jià)多從數(shù)量等單一視角介入，對(duì)耕地質(zhì)量、耕地保護(hù)政策執(zhí)行力度等相關(guān)要素關(guān)注較少，且評(píng)價(jià)結(jié)果往往需要權(quán)重支撐，增加了主觀判斷和選擇偏好。

基于此，筆者從數(shù)量視角、質(zhì)量控制、執(zhí)行力評(píng)判等多個(gè)方面，構(gòu)建甘肅省耕地保護(hù)政策績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用全排列多邊形圖示指標(biāo)法進(jìn)行量化，克服權(quán)重誤差，測算甘肅省耕地保護(hù)政策績效水平，以期為提高甘肅省耕地保護(hù)政策績效水平提供理論依據(jù)，為科學(xué)開展耕地保護(hù)政策績效評(píng)價(jià)提供參考。

1指標(biāo)選取、數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.1研究區(qū)概況

甘肅省位于我國西北部，介于北緯32°31′～42°57′，東經(jīng)92°13′～108°46′之間，是西北地區(qū)連接中、東部地區(qū)的橋梁和紐帶。全省轄12個(gè)市、2個(gè)自治州，86個(gè)縣（市、區(qū)）。總土地面積42.58萬km2，轄區(qū)內(nèi)地貌復(fù)雜多樣，山地、高原、平川、河谷、沙漠、戈壁類型齊全，交錯(cuò)分布。地勢(shì)自西南向東北傾斜，大部分地區(qū)氣候干燥，屬溫帶季風(fēng)氣候。年平均氣溫0～16 ℃，年降水量36.6～734.9 mm。截至2012年底，全省耕地保有面積465.93萬hm2，實(shí)際劃定基本農(nóng)田保護(hù)面積388.1萬hm2，占耕地總面積的83.3%。

1.2指標(biāo)體系的構(gòu)建

自耕地保護(hù)政策提出以來，甘肅省相繼出臺(tái)了《甘肅省基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《甘肅省人民政府關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的意見》、《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈市級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法〉的通知》等一系列政策法規(guī)保護(hù)耕地。耕地面積及糧食產(chǎn)量分別由2005年的340.38萬 hm2和836.90萬t增加到2012年350.30萬 hm2和1 109.70萬t。但與此同時(shí)，地區(qū)耕地質(zhì)量穩(wěn)定系數(shù)由2005年的1.03下降到2012年的0.99，單位面積化肥施用量超過國際上限值的2.67倍。

由此可見，合理的耕地保護(hù)績效評(píng)價(jià)，不能只從耕地?cái)?shù)量的單一視角出發(fā)，還應(yīng)當(dāng)綜合考量其對(duì)生態(tài)質(zhì)量安全、耕地保護(hù)政策執(zhí)行力度等方面的影響，進(jìn)行系統(tǒng)、全面的績效評(píng)價(jià)。

該研究在借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)上，從績效數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)效益、投入力度及執(zhí)行力測度等5個(gè)方面，構(gòu)建包含耕地保護(hù)系數(shù)、人均耕地面積等22個(gè)具體指標(biāo)的政策績效評(píng)價(jià)體系。其中，數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)及投入力度是績效評(píng)價(jià)過程中的顯性要素，能夠較為直觀地反映出政策的實(shí)現(xiàn)水平。數(shù)量保護(hù)可以體現(xiàn)耕地保護(hù)的剛性要求；質(zhì)量保護(hù)能在數(shù)量變化的基礎(chǔ)上，反映出糧食產(chǎn)量及浮動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)；投入力度則能夠反映出耕地保護(hù)的側(cè)重度和持久性。生態(tài)效益和執(zhí)行力指標(biāo)是績效評(píng)價(jià)中的隱性要素。生態(tài)效益指標(biāo)能夠反映出耕地生態(tài)保護(hù)的能力及其可持續(xù)利用效力；執(zhí)行力指標(biāo)可以反映出政策實(shí)施及調(diào)控的強(qiáng)度和可實(shí)現(xiàn)程度。具體指標(biāo)見表1。

2結(jié)果與分析

根據(jù)已經(jīng)獲取的數(shù)據(jù)，分別求取各組數(shù)據(jù)的上限值、下限值及閾值；依據(jù)指標(biāo)類型采用公式（3）對(duì)各次級(jí)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，并繪制全排列多邊形。在此基礎(chǔ)上，對(duì)測算獲取的5個(gè)一級(jí)指標(biāo)再次進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，根據(jù)公式（4）求取耕地保護(hù)效率綜合指數(shù)，結(jié)果見表3。

2.1單項(xiàng)指標(biāo)變化

2.1.1數(shù)量指標(biāo)。

數(shù)量保護(hù)是耕地保護(hù)的基本內(nèi)容和剛性要求，是保護(hù)效益高低的風(fēng)向標(biāo)。甘肅省耕地保護(hù)績效數(shù)量指標(biāo)綜合指數(shù)逐年上升，到2012年耕地保護(hù)系數(shù)、人均耕地面積、復(fù)種指數(shù)均指向1，表明研究時(shí)間內(nèi)耕地?cái)?shù)量方面的保護(hù)成果顯著，處于優(yōu)良水平。

2.1.2質(zhì)量指標(biāo)。

甘肅省耕地保護(hù)績效質(zhì)量指標(biāo)綜合指數(shù)以2010年為節(jié)點(diǎn)，表現(xiàn)出先下降后上升的趨勢(shì)。2005～2007年，糧食總產(chǎn)量連續(xù)兩年小幅減產(chǎn)，耕地質(zhì)量穩(wěn)定系數(shù)、鹽堿地治理、水土流失治理強(qiáng)度下降，耕地產(chǎn)值增長率波動(dòng)劇烈；2008年后，糧食產(chǎn)量穩(wěn)定增加，由888.5萬t上漲到1 109.7萬t。2010年后，除鹽堿地治理率和水土流失治理率在多邊形中心區(qū)域浮動(dòng)，其余各指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值均大于0的臨界點(diǎn)，說明耕地保護(hù)質(zhì)量總體趨向于良好。2009、2011、2012年的多邊形圖形具有一致的趨向性，耕地質(zhì)量保護(hù)成效由糧食產(chǎn)量和有效灌溉面積體現(xiàn)。

2.1.3生態(tài)指標(biāo)。

甘肅省耕地保護(hù)績效生態(tài)指標(biāo)綜合指數(shù)呈現(xiàn)出短期上升、常年下降的趨勢(shì)。2008年之前，農(nóng)藥、化肥達(dá)標(biāo)率及生態(tài)服務(wù)價(jià)值多分布在[0，1]區(qū)間內(nèi)，生態(tài)環(huán)境破壞小，生態(tài)保護(hù)效果好。2009年之后，特別是2011年后，生態(tài)指標(biāo)呈現(xiàn)出單極強(qiáng)化的趨勢(shì)，碳吸收能力快速增強(qiáng)，農(nóng)藥、化肥加速超標(biāo)，在研究時(shí)序終期呈現(xiàn)出[1，-1]的極端變動(dòng)。說明地區(qū)內(nèi)的耕地保護(hù)注重?cái)?shù)量，追求產(chǎn)量，并以犧牲生態(tài)安全為代價(jià)，生態(tài)保護(hù)處于不效率的狀態(tài)。

2.1.4投入指標(biāo)。

甘肅省耕地保護(hù)績效投入指標(biāo)綜合指數(shù)呈現(xiàn)出波動(dòng)式增長的狀態(tài)。投入內(nèi)容從支農(nóng)財(cái)政為主的單極投入逐漸過渡為固定資產(chǎn)投資和土地開發(fā)整理投入等并行存在的多元投入。以土地開發(fā)整理復(fù)墾為例，投資總金額及征地復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模從2005年的1.81億元和0.880 6萬 hm2分別增加到2012的24.66億元和4.740萬 hm2。2009年之后綜合投入力度進(jìn)入穩(wěn)定上升狀態(tài)，固定資產(chǎn)、開發(fā)整理、農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力指標(biāo)值均大于0，綜合指數(shù)在045～0.65上下浮動(dòng)，投入強(qiáng)度較高，對(duì)耕地保護(hù)具有積極作用。

2.1.5執(zhí)行力指標(biāo)。

甘肅省耕地保護(hù)績效執(zhí)行力指標(biāo)綜合指數(shù)呈現(xiàn)出“滯后型協(xié)同變化”的特點(diǎn)。2006年耕地保護(hù)數(shù)量、質(zhì)量、投入綜合指數(shù)與2005年相比下降劇烈，均處于0.2的較低水平以下，至2007年執(zhí)行力由0.089的弱干預(yù)狀態(tài)進(jìn)入到0.382的峰值，執(zhí)行水平增強(qiáng)；同樣，2008和2011年，耕地保護(hù)各指數(shù)波動(dòng)下降，至2009～2012年，執(zhí)行力水平均產(chǎn)生不同程度的增強(qiáng)響應(yīng)。執(zhí)行力的協(xié)同變動(dòng)反映出政策對(duì)時(shí)事的掌控能力，但由于政策的實(shí)施和調(diào)控存在一定的時(shí)間差，執(zhí)行效應(yīng)表現(xiàn)出相對(duì)的滯后性。2005～2012年，執(zhí)行力綜合指數(shù)平均值為0.251，也說明執(zhí)行力對(duì)耕地保護(hù)的作用效果一般。

2.2綜合指數(shù)變化

由表3可知，甘肅省耕地保護(hù)績效評(píng)價(jià)平均值為0.19，小于0.25，總體處于Ⅳ級(jí)偏低水平，其中2006年耕地保護(hù)績效最低，績效值為0.034，2012年耕地保護(hù)績效水平最高，績效值為0.600。由圖6可知，2005～2012年甘肅省耕地保護(hù)績效水平總體呈現(xiàn)出緩慢上升、逐年改善的趨勢(shì)。2005～2008年耕地保護(hù)水平波動(dòng)式變化；2009～2011年耕地保護(hù)水平穩(wěn)中趨升；2012年以后耕地保護(hù)績效水平呈現(xiàn)出突級(jí)變化的特征。2006年，新增耕地面積由2005年的0.502 6萬hm2上漲到1.715 3萬hm2，但糧食產(chǎn)量卻下降了28.85萬t，耕地面積增加額與糧食產(chǎn)量呈現(xiàn)反向變化的趨勢(shì)，糧食穩(wěn)定系數(shù)、耕地產(chǎn)值增長率、糧食安全系數(shù)均負(fù)向變化。2005～2008年，甘肅省單位面積農(nóng)藥負(fù)荷率比期初增長了1.70倍，化肥平均施用量超過國際施用上限2.50倍，在數(shù)量增長、質(zhì)量降低、生態(tài)隱患、投入上漲等因素綜合作用下，耕地保護(hù)績效在較低水平線波動(dòng)式徘徊。2009年之后，新增耕地面積、耕地質(zhì)量各平衡系數(shù)、各類投入強(qiáng)度等均穩(wěn)定增長，到2012年，新增耕地面積累計(jì)9萬hm2，土地開發(fā)整理投入度上漲2.53倍。2012年耕地保護(hù)績效陡升的原因可能在于：耕地保護(hù)作為一項(xiàng)長期性的工作，其實(shí)施效應(yīng)需要一定時(shí)間的累計(jì)才能完成由量變到質(zhì)變的狀態(tài)轉(zhuǎn)換。構(gòu)建2005～2012年耕地保護(hù)績效多項(xiàng)式擬合曲線，R2為0.839 6，擬合優(yōu)度較好，反映出甘肅省耕地保護(hù)績效發(fā)展趨勢(shì)與實(shí)際情況較符合。為消除數(shù)據(jù)浮動(dòng)對(duì)規(guī)律演變的影響，根據(jù)灰色系統(tǒng)，對(duì)數(shù)據(jù)序列做一次累加生成，結(jié)果顯示2005～2012年耕地保護(hù)績效呈逐年上升的演化態(tài)勢(shì)，如圖6所示。

由圖6可知：

（1）甘肅省耕地保護(hù)績效評(píng)價(jià)平均值為0.19，總體處于較低（Ⅳ級(jí)）水平，2012年績效水平最高，達(dá)到0.60，各年度績效評(píng)價(jià)得分由高到低依次為：2012、2010、2011、2009、2007、2005、2008、2006年，耕地保護(hù)績效水平總體呈現(xiàn)出波動(dòng)變化、緩慢上升、逐年改善的趨勢(shì)。

（2）耕地保護(hù)顯性要素中的數(shù)量、質(zhì)量和投入指標(biāo)，波動(dòng)中最終趨于上升態(tài)或穩(wěn)定態(tài)，說明研究時(shí)段內(nèi)耕地保護(hù)工作在保證總量動(dòng)態(tài)平衡、維持糧食安全上發(fā)揮了作用；隱性要素中的生態(tài)指標(biāo)呈現(xiàn)出短期上升、長年下降的趨勢(shì)，說明耕地保護(hù)工作對(duì)生態(tài)環(huán)境的關(guān)切程度不高，耕地保護(hù)中的生態(tài)保護(hù)績效較低；另外執(zhí)行力指標(biāo)呈現(xiàn)出“滯后型協(xié)同變化”的特點(diǎn)，說明耕地保護(hù)工作中政策實(shí)施和調(diào)控到位，但時(shí)效性較差，績效平均值為0.251，也說明實(shí)施強(qiáng)度尚有不足，實(shí)施效果較一般。

3結(jié)論與討論

甘肅省耕地保護(hù)水平總體偏低，但實(shí)施效果經(jīng)過一定的累積，提升較為顯著。說明耕地保護(hù)是一項(xiàng)長期性工作，政策成效的顯性表達(dá)并非一蹴而就。

當(dāng)前甘肅省耕地保護(hù)，偏重于以投入為推手的數(shù)量方面的保護(hù)，質(zhì)量保護(hù)關(guān)注糧食產(chǎn)量的同時(shí)，一定程度上忽略生態(tài)環(huán)境的協(xié)同耦合。

全排列多邊形圖示指標(biāo)法有幾何直觀圖示，同時(shí)具備較強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性，算法簡單易行，評(píng)價(jià)結(jié)果客觀、全面，既包含單要素，也能反映綜合指標(biāo)，是評(píng)價(jià)耕地保護(hù)政策績效較為理想的一種方法。

但該方法在區(qū)域空間分析方面有所欠缺，在反映指標(biāo)空間分布差異、變化趨勢(shì)、績效格局等方面還有待和GIS等技術(shù)結(jié)合。且因掌握數(shù)據(jù)有限，該研究只對(duì)甘肅省2005～2012年耕地保護(hù)績效進(jìn)行了研究，數(shù)據(jù)現(xiàn)勢(shì)性有待提高；以省域?yàn)檠芯繀^(qū)，未作細(xì)化的橫向比照，不能反映地區(qū)間績效分異。

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