關于深入貫徹落實民族區域自治法的思考

[摘要]民族區域自治法是我國實行民族區域自治制度的基本法律。《民族區域自治法》頒布實施30年來，雖然取得了很大的成績，但也還存在一些深層次的問題，從而影響該法律的全面貫徹落實。為今之計，必須堅定民族區域自治制度自信不動搖，維護我國憲法和民族區域自治法的尊嚴和權威，盡快制定和出臺自治區自治條例，切實幫助民族自治地方加快經濟社會發展。

[關鍵詞]民族區域自治法；貫徹落實；思考

[作者]毛公寧，國家民委原政策法規司司長，中央民族大學“985”工程外聘專家、兼職教授。北京，100081

[中圖分類號]D921.8 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-454X（2014）03-0006-006

我國的民族區域自治制度是國家的一項基本政治制度。1984年頒布實施的《中華人民共和國民族區域自治法》（以下簡稱《民族區域自治法》）是實行這一制度的基本法律。《民族區域自治法》的頒布實施，為維護國家統一和民族團結，保障少數民族的各項合法權益，促進民族地區經濟社會發展，鞏固和發展平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系，提供了法律保障，為推進我國民族團結進步事業發揮了十分重要的作用。今年是《民族區域自治法》頒布實施30周年，認真總結這部法律在貫徹實施方面的經驗，深入研究和解決影響和制約民族區域自治法在貫徹落實中的一些深層次的問題，對于我們在新形勢下進一步堅持和完善民族區域自治制度，是大有裨益的。本人在此僅就這方面的相關問題談一些淺見，以求教于大家。

一、堅定民族區域自治制度自信不動搖

民族區域自治，是我們黨把馬克思主義民族理論同中國民族問題的具體實際相結合的創舉。實行民族區域自治，有利于把國家的集中、統一與各民族的自主、平等結合起來，有利于把黨和國家總的路線方針政策與民族自治地方的具體實際、特殊情況結合起來，有利于把國家的富強民主文明與各民族的繁榮發展進步結合起來，有利于把各族人民熱愛祖國的感情與熱愛自己民族的感情結合起來。民族區域自治適合我國國情，得到各族人民衷心擁護，具有強大生命力。實踐證明，這項制度是正確的，成就是巨大的。黨中央一再指出：民族區域自治，作為黨解決我國民族問題的一條基本經驗不容置疑，作為我國的一項基本政治制度不容動搖，作為我國社會主義的一大政治優勢不容削弱。

盡管我國的民族區域自治取得了舉世矚目的成就，而且從1954年我國第一部憲法開始，到以后歷次修憲，都把民族區域自治作為國家的基本政治制度規定下來。但在現實生活中，仍遭到一些人的質疑，有的人對我國民族區域自治的巨大成就和憲法規定置若罔聞，不顧我國的基本國情，妄加抨擊，企圖否定我國民族區域自治制度的合法性和正確性。當下比較有代表性的主要是兩種觀點：

一是認為我國在處理民族問題方面的理論、政策和制度與原蘇聯是一個模式。實質上是否定我國的民族理論、政策和制度。這個說法完全是站不住腳的。我國憲法和民族區域自治法明確規定“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”。就是說民族自治地方沒有分離權，不能搞獨立。而原蘇聯是實行聯邦制的國家，各加盟共和國是有自決權的，可以脫離聯邦。鄧小平曾經指出制度問題“更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”。我國和原蘇聯在民族問題上實行的是兩種截然不同的制度，怎么說是同一種模式呢？

二是詬病我國的民族區域自治制度和政策，把我國民族地區出現的一些問題歸結為我國民族區域自治制度和政策方面的失誤。2008年西藏拉薩“3·14”事件和2009年新疆烏魯木齊“7·5”事件發生后，這種觀點很有市場。從前些年有的學者主張對我國民族問題“去政治化”，到有人提出所謂“第二代民族政策”即以民族融合政策代替我國現行民族政策，再到最近在北京召開全國人大、政協會議期間，一位港籍全國政協委員在接受香港鳳凰衛視臺專訪時提出的取消56個民族代之以“中華民族”，取消5個自治區，取消“雙語”教學，取消少數民族的優惠政策，主張用一、二代人時間盡快實現“民族融合”等。上述觀點很有代表性。這種觀點也是站不住腳的。應當說持有這種觀點的人本意是好的，是為了國家的長治久安，不是有意貶損我們黨和國家處理民族問題的制度和政策，主要是由于他們對我國的基本國情和少數民族地區的實際缺乏了解、對民族發展的客觀規律缺乏正確的認識造成的。

應當看到，我們這樣一個多民族國家，能夠長期保持政治穩定、經濟發展、社會進步、民族團結、國家統一，主要得益于我們黨和國家在處理民族問題方面有一整套適合中國國情的正確的理論、政策和制度，走出了一條中國特色的解決民族問題的正確道路。前幾年在拉薩和烏魯木齊發生的暴力事件，有復雜的原因，但主要是國內外分裂勢力的蓄意破壞。把此類事件的發生歸結為我國在處理民族問題方面政策和制度上的失誤，是沒有道理的。事實上，這類事件的發生恰恰是違反了國家的法律、政策和制度所造成的嚴重后果，違反了我國憲法關于禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為的規定，是一種違憲行為，必須依法打擊和處理。這方面的大是大非決不能顛倒。憲法規定公民有言論自由，但每個公民的言論和行為不能超越我國憲法、有關法律和基本政治制度所規定的底線。上述諸種言論和觀點雖然不代表主流聲音，但它對我們貫徹落實民族區域自治法和有關民族政策，對我們堅持和完善民族區域自治制度所造成的負面影響不可低估，不容忽視。我們一定要遵循黨的十八大關于“全面正確貫徹落實黨的民族政策，堅持和完善民族區域自治制度”的指示，按照十八大提出的堅定對中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信的要求，在處理民族問題方面的理論、政策和制度等重大問題上不動搖、不懈怠、不折騰，沿著我們黨所開創的中國特色的解決民族問題的正確道路繼續前進。

二、維護我國憲法和民族區域自治法的尊嚴和權威

憲法是我國的根本大法，民族區域自治法是根據憲法規定的原則所制定的解決我國民族問題的基本法。1982年頒布實施的現行憲法恢復了1954年憲法中關于民族區域自治的一些重要原則，又增加了一些新內容。主要是：第一，關于自治機關的組成。現行憲法規定，民族自治地方人大常委會中，應當有實行區域自治的民族的公民擔任主任或者副主任，自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任。第二，擴大了民族自治地方的自治權。1954年憲法規定的自治權只有三條：一是依照法律規定的權限管理本地方的財政；二是依照國家軍事制度和當地的實際需要，經國務院批準，可以組織本地方維護社會治安的公安部隊；三是制定自治條例和單行條例。現行憲法規定了七條，增加規定：民族自治地方根據本地方實際情況貫徹執行國家的法律、政策；在國家計劃的指導下，自主地安排和管理地方性的經濟建設事業；自主地管理本地方的教育、科學、文化、衛生、體育事業，保護和整理民族的文化遺產，發展和繁榮民族文化。

在處理民族問題上，有兩點需要明確：一是國家怎樣幫助少數民族地區的發展。由于歷史原因，少數民族地區的經濟、文化相對落后，這種歷史上遺留下來的差距是客觀存在的。新中國成立后，為了幫助少數民族地區加快經濟、文化發展，逐步縮小差距，國家采取了許多政策性措施，做了大量工作，今后還要繼續加強這方面工作，這是一個根本性、長期性的任務。因此，憲法規定：“國家根據各少數民族的特點和需要，幫助各少數民族地區加速經濟和文化發展。”“國家幫助民族自治地方從當地民族中大量培養各級干部、各種專業人才和技術工人。”二是維護民族團結。民族平等是黨和國家的一貫政策，憲法規定：“平等、團結、互助的社會主義民族關系已經確定，并將繼續加強。”民族團結是一個至關重要的問題，憲法規定：“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數民族的合法權利和利益，維護和發展各民族平等、團結、互助關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為。”“中華人民共和國公民有維護國家統一和全國各民族團結的義務。”“在維護民族團結的斗爭中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義。”

我國現行憲法對涉及民族方面的重大問題包括民族平等、民族團結、民族區域自治和各民族共同發展繁榮等，都做出了原則規定，是處理我國民族問題的總章程。1984年頒布實施的《民族區域自治法》，是根據憲法規定的原則制定的，法律中的最重要的內容都來源于憲法，不少條款基本上是照抄憲法，體現了國家的意志和全國各族人民的根本利益。可以說，貫徹落實民族區域自治法，是貫徹落實憲法的必然要求，是貫徹落實憲法題中應有之義。要把思想認識提到這樣的高度。毋庸諱言，30年來民族區域自治法的實施雖然取得了很大的成績，但還存在一些值得注意的問題，比如認識方面的問題。一些部門和地區往往把民族區域自治法看成是一種部門法、地區法和少數民族法，把這部法律的貫徹落實看成只是民族地區的事、少數民族的事和民族工作部門的事，因此缺乏一種積極的態度，使得民族區域自治法的貫徹落實面臨許多困難。還有一些急需的配套法規如自治區的自治條例和國務院有關部門落實自治法的部門規章遲遲未能出臺，影響和制約了民族區域自治法的貫徹落實。再有對民族區域自治法的貫徹落實仍缺少一套有效的監督檢查機制和獎懲機制，影響了法律的執行力。可以說民族區域自治法作為解決我國民族問題基本法的權威性還沒有完全確立起來。針對這種情況，應當抓住今年民族區域自治法頒布實施30周年的契機，在全國范圍內深入開展對這部法律的宣傳教育，把貫徹落實民族區域自治法提高到貫徹落實憲法的高度來認識，克服上面談到的錯誤認識，進一步提高全社會貫徹落實民族區域自治法的自覺性。中央和國家機關各部門、地方各級黨委和政府，應當帶頭學習貫徹、模范執行民族區域自治法，并有針對性地研究和解決法律實施過程中出現的問題，維護法律的尊嚴和權威。

三、盡快制定和出臺自治區自治條例

我國憲法和民族區域自治法明確規定，民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化特點，制定自治條例和單行條例。也就是說，制定自治條例和單行條例是憲法和民族區域自治法賦予民族自治地方一項十分重要的自治權。民族區域自治法頒布實施以來，民族自治地方十分重視自治條例和單行條例的制定，民族法制建設取得了重要進展。到目前，全國155個民族自治地方（包括5個自治區、30個自治州、120個自治縣）已出臺自治條例135個，單行條例447個，為民族自治地方行使自治權提供了法律保障。但遺憾的是這135個自治條例全部是自治州和自治縣（旗）的自治條例，迄今為止，全國5個自治區還沒有一個自治區的自治條例能夠出臺，在某種程度上影響和制約了自治區依法行使自治權，引起了這些地方各民族干部群眾的普遍關注。

1984年民族區域自治法頒布實施后，除新疆維吾爾自治區外，其他4個自治區都先后起草并多次修改了自治區自治條例草案，廣西壯族自治區、內蒙古自治區對起草的自治條例草案修改了近20稿，為推動自治區自治條例的出臺付出了艱苦的努力。上世紀90年代初，廣西壯族自治區起草的自治條例草案已在自治區黨委、人大、政府內部討論通過，正式報送黨中央、全國人大和國務院審批。有關部門受中央委托，曾在內部征求過有關部委的意見。當時的設想是在與有關部門協商的基礎上，推動廣西壯族自治區自治條例率先出臺。本人當時在該部門工作，參與了與有關部門座談協調的全過程，親自感受了其中的艱難。

在座談協調中，主要遇到兩大問題：一是立法方面的問題。有關立法部門認為，自治區自治條例作為地方性法規，主要是調整和規范本區域的內部關系，不應規定中央與地方的關系，不應規定上級國家機關給你什么權，讓什么利，不能越權。二是利益方面的問題。廣西壯族自治區自治條例草案中提出的要求上級國家機關在財政、稅收、金融、外貿、資源開發和利用、邊境貿易等方面予以照顧的實質性條款，國務院有關部門均未同意。上述問題說到底是自治區自治條例要搞成一個什么樣的東西，中央與民族自治地方的分權如何解決，如何調整中央與民族自治地方的利益關系。這就不能不觸及到現行政治體制和經濟體制深層次的問題，協調的難度是可以想象的。這是迄今為止自治區自治條例難以出臺的主要原因。

當時在座談協調過程中，本人對上述問題也做過一些思考，認為自治條例解決的是怎樣自治，怎樣調整自治地方的內部關系，而不應規定上級國家機關的權利，這是對的。但民族自治地方不同于一般地方，自治地方自治機關具有兩重性，即它既是一般地方國家機關，行使一般地方國家機關的職權，又是自治機關，行使自治權。就是說自治機關比一般地方有更多的權力。這是民族區域自治的特點和優點之一。應當看到，國家授予民族自治地方自治權，實質就是中央與自治地方依法分權。講自治地方自治機關的自治權，既包括自治機關本身應有的自治權，也包括上級國家機關應當尊重和保障他們的自治權。民族區域自治法對民族自治地方自治機關的自治權做出了規定，但這些規定比較原則，自治地方有權依據民族區域自治法確定的原則，要求上級國家機關把法律賦予他們的自治權和自主權具體化，保證他們依法行使自治權。這是制定自治條例的主要目的。應當說，民族自治地方這方面的要求是正當的、合理的。至于怎樣規定比較規范和切實可行，可以進一步研究和推敲，但不應把民族自治地方這方面的要求籠統地說成是越權行為。隨著社會主義民主政治的不斷發展和完善，民族自治地方對這方面的要求將日益增強，這是需要認真研究和對待的。對于廣西壯族自治區自治條例草案對經濟權益方面提出的諸多要求，有它的特殊原因。廣西長期受戰爭環境影響，國家投資較少，基礎設施薄弱，山區貧困面大，發展相對滯后。根據這種情況，自治區自治條例草案提出要求上級國家機關在基礎設施、財政稅收、資源利用、對外開放、扶貧開發、民族教育、傳統文化等方面對廣西給予更多的扶持和照顧，以加快廣西經濟社會的發展，這是上級國家機關應盡的職責，是符合民族區域自治法精神的。至于上級國家機關能夠照顧到什么程度，則應由國家的財力來決定。對廣西自治條例草案提出的利益要求，上級國家機關應當在法律、政策允許的范圍內予以考慮，不應簡單加以否定。如果涉及地方與上級國家機關的利益關系都不能涉及，制定出臺這樣的條例就失去其實際意義了。

回顧二十多年前試圖推出廣西壯族自治區自治條例的情況，對于我們今天繼續推進這方面的工作，是有所啟示的。據了解，廣西壯族自治區人大常委會已經把推動自治區自治條例的出臺列入本屆人大的工作計劃，這是令人鼓舞的。需要指出的是，雖然現在比20多年前的形勢有了較大的發展，國家的財力已大大增強，民族區域自治制度進一步完善，更加有利于推動自治區自治條例的出臺，但是當年影響廣西自治條例出臺的瓶頸仍然存在，當年遇到的問題仍然難以逾越，需要有足夠的思想準備和應對措施。

自治區自治條例難以出臺，實質上涉及了現行體制中深層次的問題，即中央與地方的分權和利益方面的合理配置問題。這也是長期以來中央力求解決而未能得到很好解決的問題。早在上世紀50年代，毛澤東在《論十大關系》一文中就提出了要處理好中央與地方的關系，其中就包括中央與地方的分權。80年代初，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》的重要講話中，提出要解決權力過于集中的問題，提出“要使各少數民族聚居的地方真正實行民族區域自治”，也含有中央與民族自治地方的分權。1980年中央在討論新疆工作時，在內部曾考慮以后在新疆、西藏這一類民族地區，給予更大的自治權和自主權。應當說這是對中央與民族自治地方分權的最大膽的考慮，但因新疆和西藏的情況比較復雜，加之現行體制不允許，很快就放棄了這個主張。由此可見，處理中央與民族自治地方的分權和利益關系等，涉及我國現行體制，事關全局，必須由中央進行頂層設計。也就是說涉及中央與自治地方的權力劃分和利益關系，需要明確哪些權歸中央，哪些權歸民族自治地方，明確自治地方的權限問題，這些重大問題只能由中央決定。當然由于5個自治區的情況不盡相同，發展不平衡，在一些具體政策上可能有所不同，但在政治權力、自治權利等重大問題上應當是一致的，不能厚此薄彼，更不能造成“會哭的孩子有奶吃”的局面。這方面的問題，需要在國家全面深化改革的進程中進行謀劃，切實加以解決，這是一項長期的、艱苦的任務。從當前來看，應當抓住黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的契機，緊緊圍繞積極推進社會主義民主政治建設、完善民族區域自治制度的主題，就上面提到的若干問題進行一些深層次研究，比如對統一與自治的關系如何把握，對中央與自治區的事權如何劃分，管理權限如何確定，對自治區自治條例的立法原則、立法技術、規范內容如何確定，對中央與自治區的利益關系如何處理等，都需要從法理上和理論上進行研究和闡述，為制定自治區自治條例提供法理依據和理論支持。

四、切實幫助民族自治地方加快經濟社會發展

幫助少數民族和民族地區發展經濟文化，是黨和國家的一項基本方針。新中國成立以來特別是改革開放以來，黨和國家采取了一系列方針政策，幫助少數民族和民族地區發展經濟、文化等各項事業，使民族地區的面貌發生了翻天覆地的變化。但由于多方面原因，相當一部分民族地區發展相對滯后，有的地區仍未擺脫貧困的狀況，與全面建設小康社會的要求還有較大的差距。民族地區存在的困難和問題，歸根結底要靠發展來解決。正如鄧小平所指出的，實行民族區域自治，不把經濟搞好，那個自治就是空的。

黨的十八大提出了實現“兩個一百年”的奮斗目標，即在中國共產黨成立一百年時全面建成小康社會，在新中國成立一百年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。這兩個目標的實現，對于促進各民族的共同發展繁榮，具有至關重要的意義。同時也要看到，實現這兩個目標面臨許多困難和挑戰，特別是現在距離第一個百年只有6年時間，民族地區能否如期實現全面建成小康社會的目標，是擺在民族地區各族干部群眾面前一項十分艱巨和緊迫的任務。這個歷史機遇千萬不能錯過。習近平總書記在湖南湘西調研時指出：“加快民族地區發展，核心是加快民族地區全面建設小康社會的步伐。”“發展是甩掉貧困帽子的總辦法。”這就為我們指明了方向。為今之計，要落實好黨和國家制定出臺的各項政策，加快少數民族和民族地區經濟社會發展，讓各族群眾得到看得見、摸得著的利益，確保民族地區與全國同步全面建成小康社會。

幫助民族自治地方加速發展經濟文化，是民族區域自治法賦予上級國家機關的職責。民族區域自治法第六章對上級國家機關幫助民族自治地方發展經濟、文化等事業的職責作了專門規定，2005年頒布的國務院實施民族區域自治法若干規定，對上級人民政府在基礎設施建設、西部大開發、資源開發、生態環境保護、財政支持、對外貿易、邊境地區建設、人口較少民族發展、扶貧開發、非公有制經濟、對口支援等促進民族自治地方經濟發展的職責和義務進行了規定，對上級人民政府在幫助和促進民族自治地方教育科技事業發展的職責、加大培養少數民族干部人才等方面的職責進行了規定，是民族區域自治法第六章的具體化。也就是說涉及到上級國家機關幫助民族自治地方發展經濟、文化等各項事業的職責都作了規定，是國務院實施民族區域自治法的一部重要的行政法規。國務院有關部門應當根據民族區域自治法第六章和國務院實施民族區域自治法若干規定的精神，制定和出臺本部門貫徹落實的部門規章和具體辦法，使之真正落到實處。

幫助民族自治地方加快經濟文化的發展，必須從這些地區的實際出發，大力發展民族特色和地方特色的產業，按照民族區域自治法和國務院實施民族區域自治法若干規定的精神，加快建立和完善民族地區資源開發和生態環境保護補償機制，對在建立自然保護區、重要生態功能保護區和生態建設等方面做出貢獻的民族地區給予合理補償，并切實解決當地農民增收和長遠生計問題。在民族地區開發資源時，要充分考慮地方和群眾的利益，在配套產業、社會服務業、勞動用工等方面給予適當照顧，讓民族地區的各族群眾得到實實在在的優惠，把民族地區的資源優勢轉化為經濟優勢，實現這些地區持續、穩定、健康的發展。要把國家的幫助與少數民族和民族地區各族干部群眾的自力更生和艱苦奮斗結合起來，不斷提高少數民族和民族地區的自我發展能力和發展水平。

五、繼續大力培養少數民族干部和各類人才

培養選拔少數民族干部和各類人才是實行民族區域自治、做好民族工作、解決民族問題的關鍵，是管根本、管長遠的大事。少數民族干部隊伍和各類人才隊伍的狀況如何，是衡量一個民族發展水平的重要標志。新中國成立以來，黨和國家高度重視對少數民族干部和各類人才隊伍的培養，取得了很大的成就，對加強民族團結、維護國家統一、加快少數民族和民族地區經濟社會發展發揮了十分重要的作用。但總的看來，這支隊伍在數量、素質、結構、層次等方面與建設社會主義民主政治和全面建設小康社會的要求仍有相當大的差距。在新的形勢下，必須堅持“四化”方針和德才兼備的原則，加大培養少數民族干部和各類人才的力度，切實抓好擴大數量、提高素質、優化結構、提高層次、充分信任、放手使用等幾個重要環節，實現中央提出的努力建設一支數量充足、結構合理，堅定地同黨中央保持高度一致，堅決維護民族團結和祖國統一，善于領導改革開放和社會主義現代化建設，深受各族群眾擁護的高素質的少數民族干部隊伍的目標。

我國憲法第一百二十二條第二款規定“國家幫助民族自治地方從當地民族中大量培養各級干部、各種專業人才和技術工人”。民族區域自治法第二十二條第一款規定“民族自治地方的自治機關根據社會主義建設的需要，采取各種措施從當地民族中大量培養各級干部、各種科學技術、經營管理等專業人才和技術工人，充分發揮他們的作用，并且注意在少數民族婦女中培養各級干部和各類專業技術人才”。國家把培養少數民族干部和各類人才載入憲法和民族區域自治法，為做好這方面的工作提供了法律保障，受到了民族自治地方各族干部群眾的擁護。但近年來聽到一些民族自治地方的干部反映，從上級有關部門下派到民族地區工作的“空降部隊”日漸增多，地市一級的主要黨政領導，一半以上是上面派來的，當地干部很難得到晉升的機會。對此，本人沒有經過調研，沒有發言權。但地方的反映是一種民心民意，應當引起足夠的重視。應當看到，干部交流有利于干部隊伍作風的轉變，有利于改善和優化干部隊伍的結構，有利于干部制度的改革。但干部資源畢竟是一種稀有資源，對這方面資源配置應當做到適度合理，有進有出，互動雙贏。也就是說，上級機關可以選派優秀干部到民族自治地方任職，民族自治地方的優秀干部也可以異地交流或選送到上級機關組織進行雙向交流，互相學習，合作共事。這將更有利于當地干部的培養，更有利于調動民族地區各族干部群眾的積極性，更有利于民族地區的團結和穩定。

[責任編輯：俸代瑜]