風險社會背景下公共安全管理教學改革研究

郜楊

摘要：在全球風險社會背景下，中國的公共安全面臨著傳統風險和新型風險的威脅，形勢嚴峻。中國的公共安全管理正在從積極應對向重視預防轉變。公安院校的公共安全管理教學要在教學目標、教學內容、教學模式等方面做出相應改革。

關鍵詞：風險社會；公共安全管理；教學改革

中圖分類號：G420

文獻標志碼：A

文章編號：1001-7836（2015）03-0057-03

由于中國的城市化、社會轉型和全球風險社會的形成，近年來中國的公共安全面臨的挑戰越來越多，管理工作也越來越復雜。面對日益頻繁與嚴重的公共安全事件，普通公民對公共安全的認識與了解，可以更好地預防和應對突發公共事件；管理層對公共安全管理的科學把握，有助于政府提高公共安全管理的效率和效果。不論是為了培養合格的公安人才，還是豐富公民的公共安全知識，在公安高等教育中進行與公共安全管理相關的教學應受到重視。在社會科學領域，公共安全管理的理論研究及管理實踐不斷深入，在完善現行的應急管理機制的同時向以減緩為核心的公共安全管理機制發展。相應的，公安院校有關公共安全管理的教育教學也應進行改革。

一、風險社會背景下的中國公共安全形勢

1 風險社會的內涵

“風險社會”的概念是德國社會學家烏爾里希·貝克在著作《風險社會》中首次提出的，描述了當代社會發展的特征，對現代性進行了反思，認為風險社會的形成源于現代科學技術的濫用、人的行為和決策的不確定性。風險是一種客觀存在，始終伴隨著人類并隨著社會的發展而發展變化。吉登斯將風險分為因傳統或者自然的不變性和固定性所帶來的外在風險和由不斷發展的知識、科技對這個世界的影響所產生的人為制造的風險。隨著社會的進步，人類的決策和行為成為風險的主要來源，人為制造的風險超過自然風險成為風險的主要內容。借助現代治理機制和各種治理手段，人類應對風險的能力提高了，但同時又面臨著治理帶來的新類型風險，即制度化風險和技術風險。所謂風險社會，是指這樣一種社會發展階段，在這樣的社會里，由人類實踐特別是科學技術的發展所導致的各種全球性風險和危機對整個人類的生產和發展存在著根本性的嚴重威脅。

2 風險社會背景下的中國公共安全形勢

全球化、我國的社會轉型以及現代化的進程中，中國在自然與社會的傳統風險的基礎上，又形成了許多非傳統社會風險。生態、環境、金融、恐怖主義、生化、信息、軍事等各類風險在當今的社會產生并積聚。中國社會現在所面臨的風險表現出多元化、復雜化和復合化的特點。自2003年以來，中國就不斷加強應急管理體系“一案三制”的建設，取得了明顯的成就，但是各類危害公共安全的問題仍然處于高發狀態，特別是事故災難和社會安全事件的頻發問題非常突出。從客觀現實來看，來源于自然環境、技術發展、制度環境和集體或個人決策的風險將會長期、時時、處處地存在于中國社會并可能引發不確定性危機。早在2011年9月，北京城市發展研究院發布《社會穩定風險評估指標體系研究報告》就已經指出：“經濟高速增長的背后正隱藏著種種復雜多變的不穩定風險?！薄拔C事件呈現高頻次、多領域、大規模發生的態勢，突發性事件和天災人禍形成新的‘災害鏈聚集效應和放大效應。加之我國城市安全基礎薄弱，安全欠賬多，預警機制不夠健全甚至有很多領域存在空白，公共安全形勢不容樂觀?！?/p>

二、風險社會背景下的中國公共安全管理發展

1 公共安全管理內涵

公共安全管理的概念在不同國家以及國內不同的著作和論文中的表述并不完全一致。公共安全一般理解為不特定多數人的安全，包括生命、健康、公私財產和環境的安全。公共安全是社會的秩序和平衡狀態；公共安全管理是對這種秩序和平衡狀態的維護與保持，對打亂這種秩序和狀態之事件的應對和處置，以及對秩序和平衡狀態的恢復的全過程。國家和政府一直被認為是公共安全管理最重要的主體，因此公共安全管理是行政公權在公共安全領域的適用過程。從公共管理的角度來看，公共安全管理可以被認為是政府制定公共政策，與其他公共組織一起，為了維護人民的生命、財產安全，保證國家主權不被侵犯，運用政治、法律、經濟和管理等手段，及時發現、隔離或消除各類安全隱患，對涉及公共安全的事件進行管理和提高安全管理、危機處理能力的行為。

2 應急管理與危機管理

2003年影響深遠的公共衛生事件“SARS”事件之后，公共安全管理的研究和實踐在我國政府、社會和理論界迅速展開并不斷深入。絕大多數的研究都是從應急管理和危機管理的角度進行的。二者有很多相似之處，但也有很明顯的區別。應急管理對象是定義比較廣泛的事件，一般稱為突發（公共）事件。突發事件有可能進一步演變成更加嚴重的危機事件。相應的，二者的管理周期和內容也有所不同。從管理對象看，應急管理涵蓋了危機管理。而從管理內容看，應急管理也更寬泛。危機管理與應急管理之間存在著極大的重疊性，有相互交叉的關系，甚至有時出現混淆使用的情況。危機管理的重點在于危機的特性-緊急性和巨大的威脅-及其所對應的非常規決策與行動以及戰略性思考等管理特征。

“非典”事件之后黨中央、國務院做出重大決策，開始全面加強我國的應急管理體系建設。之后，在《中華人民共和國突發事件應對法》和《國家突發公共事件總體應急預案》以及政府重要文件、政策中對“突發公共事件”“應急管理”都有較為清晰的描述?？梢钥闯觯谥袊w系內和公共安全管理實踐中，“應急管理”這一概念及理論體系被廣泛使用。從實際公安工作來看，公安機關需要面對的不僅僅是危機，而是要參與應對定義更為廣泛的突發公共事件，不論其是否已經發展到危機狀態。及時、適當的應對處置恰恰是為了盡可能避免一般突發公共事件演變為危機事件。

3 公共安全管理發展趨勢

我國目前已經建設了比較完整的應急管理體系。應急管理工作涉及事前、事發、事中、事后的全過程，包括預測預警、信息報告、應急響應、應急處置、恢復重建等多個環節。近年來，隨著風險意識的加強，應急工作也在強調預防為主，向預防環節延伸，但總的來說工作重點仍是處置應對突發（公共）事件本身，相對被動。在公共安全管理中除積極應對突發事件或危機事件外，還需要注意消除或控制已存在的風險，并預防或減少新增風險的出現。強調事前的風險預防，不僅可以降低突發公共安全事件發生的可能性，而且可以提高政府和個人應對突發公共安全事件的能力，減少突發公共安全事件造成的損失。風險管理通過對環境和“風險源”的仔細分析與評估，制定出處理“潛在損失”的系統性規劃（其中包括了最基礎的規劃），從根本上杜絕和防止危害的產生，由此實現整體管理的優化。要使公共安全管理從“被動應對”向“主動保障”轉變，就必須從更基礎、更根本的“風險管理”開始做工作，使風險管理與應急管理有機結合。風險管理、應急管理、危機管理整合而形成的公共安全管理模式是一種積極、主動的管理方式。

三、公安機關在公共安全管理中的責任

公共安全管理是一個復雜的系統工程，具有很強的社會性，涉及廣泛的社會領域。公共安全是公共利益中最基本的一項，政府必然要承擔公共安全管理的主要責任和主導責任，具體來說主要包括安全決策責任——防范公共安全風險、安全監管責任、安全保障責任——處置應對突發公共事件。公安機關是在眾多共同承擔公共安全管理責任的政府職能部門中一個關鍵而重要的部門，是維護社會穩定和從事公共安全管理的重要力量。公安機關在公共安全管理中的責任，主要體現在以下方面：（1）安全決策。具有風險意識和風險管理的能力，能夠及時識別風險、評估風險、消除控制風險或減少風險的制造。（2）安全監管。在職責范圍內進行監督管理，使全社會嚴格遵守安全法律法規，避免或減少危害公共安全事件的發生。（3）預測與預警。監測風險，及時、準確判定公共安全形勢，進行預測預警。（4）準備。制定應急預案，進行應急演練，為處置應對突發公共事件做好思想、物質、人員組織準備。（5）依據法定職責積極參與突發事件的應急處置，維護社會秩序，減少人員傷亡、財產損失。（6）做好善后工作，參與或組織調查、恢復、重建等。

四、公安院校公共安全管理教學改革的目標

中國的公共安全管理在不斷變革和完善，公安教育中有關公共安全管理的教學也必須滿足公安工作對公共安全管理理念、理論、實踐的需求。教學改革主要解決目前以突發事件的應急處置為主，忽視社會風險與突發事件、危機的因果關系以及公安工作重處置、輕預防的問題。

公共安全管理既需要決策層面科學、迅速的決策，也需要職能部門良好的戰斗力和執行力。公安機關既參與決策同時也是決策的執行者。決策或執行決策都需要對公共安全問題的正確理解。認識風險社會的特性及運作，就能提高風險防范意識，前瞻性地、全局性地、合理地制定政策或執行政策。公安機關要在我國的公共安全管理中充分發揮作用，要明確公安機關在我國公共安全管理體系中的位置、職能、任務，具備公共安全管理的理念和必要的理論、實踐。通過教學，學員應形成法治意識、公共意識和風險理念，具有在公安工作中參與公共安全管理的知識與能力。具體來說，需要掌握風險管理（如掌控風險源、評估風險、規避降低風險）、監測與預警、預案編制與演練、突發事件應急處置的基本理論、技術與方法，能對公共安全威脅做出快速反應，具備預防、應對突發事件的能力。

五、公共安全管理教學改革的內容

1 增加風險管理教學

目前，公安院校有關公共安全管理的教學一般從突發事件應對或政府危機管理的角度，開設“突發事件應急管理”或“公共安全危機管理”課程，教學的重點為突發事件或危機事件應對。但從發展趨勢來看，公共安全管理應該是綜合風險管理、應急管理和危機管理，并貫穿預防（減除）、準備、應對、恢復的全過程管理。

《中華人民共和國突發事件應對法》從預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建四個階段作出相關規定?！秶彝话l公共事件總體應急預案》在突發公共事件應急處置的組織體系、運行機制、應急保障等方面作出規定。在公共危機管理方面，國外學者危機管理有三階段、四階段、五階段模型。龔維斌綜合國內不同學者的危機管理過程劃分方法，提出分為監測防范階段、識別控制階段、綜合處理階段、評估學習階段、恢復重建階段。

可以看出，在我們公共安全管理的教學和實踐中風險管理沒有受到足夠的重視。嚴格來講，風險識別、風險分析、風險評估、風險應對等風險評價管理理論與技術方法、工具不僅應用于預防和減少突發事件的發生，也需要應用在突發事件應急處置的每一個階段，避免突發事件應對過程中形成新的危險和風險。要解決目前教學以突發事件的應急處置為主，忽視社會風險與突發事件、危機的因果關系以及公安工作重處置、輕預防的問題，加強風險管理的教學，是公共安全管理教學改革的當務之急。

2 增強教學內容和公安工作的聯系

公安高等教育無論本科還是?？贫紝儆诼殬I教育，培養的是應用型人才。基于此，課程教學中不必過于強調理論的來龍去脈及不同學者的各種觀點，而應著重于理論如何能夠科學地指導或應用于公安工作。目前有許多針對普遍公務員的和公共安全管理相關的培訓。但是公安工作有自身的獨特性，法律法規規定的權力、職責也非常明確。因此在教學內容的選擇方面應具備針對性、實用性和綜合性。另外除理論、技術技能、操作方法外，思想意識、道德觀念、職業判斷能力也會直接影響公安機關在公共安全管理中的決策與實際操作，進而影響到管理效果。在教學中強調公共安全的公共性和公共安全管理過程的法治原則也是必要的，這和公安機關的基本屬性之一“公共性”以及推進法治公安建設高度一致，不能片面強調公安機關的“階級性”。

3 教學模式突出應用性

職業教育以“應用能力”為主要培養目標，課程教學中無論采用何種教學模式，都應突出其應用性。所謂應用性可以理解為學員通過課程的學習，能夠利用所學知識在參與公共安全管理相關工作時能正確分析、判斷形勢，并具備相應的操作技術技能。除理論教學外，論文寫作、案例教學、模擬操作都是比較適合公共安全管理的教學方式。

預防（減除）、準備階段的學習可使用模擬操作的方式。比如風險識別、評估評價、提出風險應對措施；編制應急預案；設計應急演練方案等，可由教師提供背景，學生以理論知識為基礎，通過大量查閱信息、小組討論，設計方案，最終形成一個較為完整的操作過程。

在應急處置應對環節則可充分利用案例教學。案例教學不能簡單理解為對一個事實的闡述和分析討論。教師應選擇或編寫適當案例，并盡可能提供詳細的環境、場景，創造現場感，學生則根據教師提供的信息按照處置應對的過程、程序，結合公安機關的職責（如現場控制、安全疏散、治安保障、資源調動配置、新聞信息管理等），提出手段、對策、具體操作方法等，用語言或文字形成結論。教師編寫案例要具體、符合實際，既應有針對性，也應有綜合性。

在教學過程中還可以選擇一些題目進行論文寫作來深化學生對課程內容的理解。對于高等教育，不能僅僅要求學生掌握教材上的知識，還需要給學生更多獨立思考的空間，引導學生搜集信息、關注社會現狀和發展趨勢，提出自己的觀點，避免人云亦云。論文完成后可通過演講的方式在學生之間及學生和教師之間進行交流。

（責任編輯：侯秀梅）