鄭州市新型城鎮化進程中法制保障問題研究

馬洪典

摘 要：新型城鎮化是適應國內外的發展大勢和我市新時期、新階段經濟社會發展的需要。加快我市新型城鎮化進程，有利于推進產城融合，實現農民市民化，促進城鄉公共服務均等化。在城鎮化進程中，國家和我省建立了相關法律制度，保障和規范了城鎮化建設。但原有的城鄉二元結構導致某些法律制度滯后、不完善、不適應或無法可依狀態。因此，積極應對新型城鎮化提出的新要求，突破現有的法律制度的局限，重新思考和完善新型城鎮化相關法律制度，顯得非常重要而緊迫。本文從分析城鎮化發展存在的政策法律問題出發，結合鄭州市的實際情況，提出相關法律制度改革建議。

關鍵詞：新型城鎮化；法制保障；問題研究；

中圖分類號：F299.22 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2015）-08-00-02

一、引言

新型城鎮化是適應國內外的發展大勢和我市新時期、新階段經濟社會發展需要，以促進產業和人口向城鎮集聚為核心，以統籌城鄉發展為手段，以城鄉一體化發展為目標的歷史過程。探索走好具有鄭州特色的新型城鎮化道路，推進產業集聚、人口集中、土地集約，加快城鎮化進程，提升城鎮化質量。加快我市新型城鎮化建設，有利于促進產業集聚，推進產城融合；有利于促進農村人口向城鎮集中，實現農民市民化；有利于將農村新型社區建設納入城鎮體系，進行一體化布局，促進城鄉公共服務均等化。積極探索建立有利于農村人口有序轉移的戶籍、土地、財稅、社保等體制機制。著力推進城鄉規劃、基礎設施、公共服務等一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。

二、鄭州市新型城鎮化進程中存在的政策法律問題

我市在城鎮化建設方面取得了一定的成效和經驗，但在體制制度創新方面還是相對比較滯后的，不適應我市新型城鎮化快速發展的客觀要求。需要完善相關法律制度，引導、保障、服務、規制新型城鎮化進程。

（一）城鎮發展缺乏科學規劃。規劃工作在科學推進城鎮化建設中起著重要的重任，但當前我市城市規劃工作與城鎮發展形勢和要求相比，明顯薄弱很多。我市出現無序擴張、布局混亂、重復建設、浪費嚴重等現象，主要原因就在于城市規劃跟不上城市發展的步伐。一些城市是邊規劃邊建設，甚至是邊建設邊規劃。另外，城鄉統籌規劃落后于城鄉統籌發展。長期存在的城鄉二元結構，嚴重制約了城鄉發展的一體化。尤其是城郊結合部，更成為“兩不管”地帶，集體土地未經征用就開發建設等問題突出。城鄉統籌規劃總體上仍然滯后，嚴重阻礙了城鄉統籌發展的有序推進。

（二）戶籍制度不夠合理。我國傳統的戶籍管理制度分離了城鄉二元經濟結構，阻礙了農村經濟的發展與經濟結構的轉變，城鄉之間產生較大的差距。我市的戶籍法律制度盡管在逐步走向開放，在一定程度上順應了新型城鎮化的要求，但總的來說，與新型城鎮化的要求相比還遠遠不夠。現行城鄉二元戶籍管理的制度沒有徹底改變，農民進城必須達到有關部門制定的各種標準，而且戶口遷轉手續繁雜，在計生管理、人口暫住等方面也受到諸多限制。這些都阻礙和制約了城市化發展。因此，戶籍制度改革也是鄭州市推進新型城鎮化建設重要問題之一。

（三）土地制度不夠健全。一個良好有效、科學合理的土地制度，必須能夠反映并適應發展變化的經濟條件和社會條件，從而能夠正常運轉，發揮其應有的功能。而現行的土地產權制度，邊際效用急劇遞減，制度缺陷越來越凸顯，嚴重制約了城鎮化的發展。一是土地產權主體模糊，法律只規定了農民集體是農村集體土地的所有權主體，并沒有確立農民集體行使所有權的代表機構，農民集體無法真正行使其權利。二是農民土地產權不夠完整，產權主體模糊，使土地所有權實際上歸行政負責人掌管，農民只是土地的使用者和經營者，農民的土地收益權也往往受到侵害。三是集體土地產權流轉不暢，由于現有的土地產權制度沒有很好地保護農民的土地使用權、處置權和收益權，不利于土地使用權的自由流轉，沒有形成合理的土地流轉機制，阻礙了生產要素的合理流動。

（四）社會保障制度不夠均衡。城鄉一體化對現行的社會保障制度提出挑戰。隨著社會保障能力的不斷提高，我市初步實現了“老有所養、病有所醫、百姓安居樂業”的目標，但社會保障體系建設還面臨著城鎮化和人口老齡化帶來的巨大挑戰，還存在一些體制性、制度性的問題亟待解決。一是社會保障發展水平不夠平衡。城鄉之間、不同區域之間、不同社會群體之間社會保險待遇水平差距較大。二是社會保障項目銜接有待加強。隨著城鎮化的推進，加強城鄉相關制度整合、銜接的要求日趨緊迫，難度不斷加大。

（五）資金籌措制度不完善。城鎮化建設的籌資渠道窄、建設投入少。資金需求與供給的矛盾嚴重制約著新型城鎮化進程的建設與發展，城鎮建設融資市場運作機制發育不充分，缺乏市場投資經營機制和強有力的專業投融資機構，自我積累和自我發展的內生能力比較弱，城鎮基礎設施建設的投融資機制還不健全，部門、行業壟斷和歧視性準入政策依然存在，民間資本跟進不夠，潛力挖掘不夠。由于銀行投得少、向上爭得少、市場籌得少，城鎮化建設（尤其是小城鎮建設）只能依靠土地收益和社會投資作支撐，而絕大多數農民剛剛跨越溫飽，進鎮建房后資金所剩無幾。從而，資金短缺是制約城鎮發展的最大“瓶頸”。

三、新型城鎮化進程中法制保障問題的解決途徑

（一）制定科學合理的城鄉規劃。一是建立與城鄉一體化相適應的規劃管理體制。為了充分發揮城鄉規劃的戰略引導、綜合調控和資源配置作用，各地市要設立規劃執法監督局，設置了市政府派駐縣（市）區的城鄉規劃督察專員，組建了鄭州市規劃編制研究中心、規劃信息技術中心等部門，基本形成了“統一規劃、屬地管理、分級審查、強化監督”的城鄉規劃管理體制。二是努力實現規劃滿覆蓋。開展農村地區規劃研究，形成城、鎮、村構成的城鄉一體的規劃體系，開展鄭州市空間發展戰略研究，形成城鄉一體的空間格局，以抓社會主義新農村規劃為重點，努力實現城鄉規劃滿覆蓋。三是提高規劃的質量和水平。探索城鄉一體化的城鎮化發展模式，以“集約化發展”為目標，制定城鄉一體的規劃實施標準。為保證空間布局、資源調控、工業集中發展與保護環境相協調，形成有鄭州特色的新型城鎮化道路。

（二）深化戶籍制度改革。推進戶籍制度改革，創新人口管理。在農民自愿的基礎上，把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，實行居住地登記的戶籍管理制度。實現全省城鄉統一戶籍管理，放開對農民進城的落戶限制。逐步將城中村、城郊村和產業集聚區內村莊的農業人口成建制地轉為城鎮戶口。推進人口管理制度改革，還原戶籍的人口登記管理功能，全面推行居住證制度，建立以居住證為依據的基本公共服務提供機制，形成戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度。建立統一開放的勞動力市場，實現平等的社會勞動力就業權與報酬權，促進農村勞動力的合理有序流動。

（三）完善農村土地制度。探索實現農民相關權益的形式，健全體制機制。首先，完善進城落戶農民土地承包權益保障制度。進城落戶農民保留原有的土地承包經營權，完善土地承包經營權登記制度。按照依法、自愿、公平、有償的原則，進城落戶農民可以通過轉包、出租、互換、轉讓的方式推行土地流轉，獲取土地流轉收益。農民對承包地享有占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保等權力。也可以在公開市場向家庭農場、農民合作社、專業大戶及農業企業轉讓自己享有的土地承包經營權。其次，推進農村宅基地確權登記頒證，保障進城落戶農民宅基地用益物權。實施農村房屋產權登記制度，農民擁有住宅的抵押、擔保、轉讓等權力，通過對農村房屋產權的轉讓、擔保、抵押等方式來增加農民財產性收入。構建公平、合理、自愿、有償的宅基地退出機制。最后，保障進城落戶農民集體經濟收益分配權。推進農村集體經濟組織產權制度改革，推行以股份合作制為主、多種形式并存的農村集體經濟組織產權制度，將集體財產評估折股，量化到人，農民享有集體資產股份的占有、收益、抵押、擔保、繼承等權力。保護成員的集體財產權和收益分配權。

（四）完善社會保障制度。進一步完善社會保障制度，完善社會保險關系轉移接續政策，在農村參加的養老、醫療保險直接納入城鎮社保體系，實現社會保障一卡通。建立城鄉一體的社會保障體系，納入城鎮居民社保體系的農民，可以享受與城鎮居民同等的醫療、社保、住房、失業、子女就學、最低生活保障等社會保障。增加城鎮基本醫療衛生服務機構，將農民工及其隨遷家屬納入社區醫療衛生服務體系，免費提供婦幼保健、預防接種、傳染病防控等公共衛生服務。推進城鄉最低生活保障制度統籌發展，探索將農民工及其隨遷家屬納入城鎮社會救助和養老服務范圍。加大城鄉基礎設施的建設力度，提高城鄉社會公共事業的覆蓋范圍，構建城鄉一體的公共服務體系，加大農村公共設施的建設力度，公共服務向農村覆蓋。農村居民整戶轉為城市居民的，允許其在一定時期內繼續保留承包地、宅基地及農房的收益權或使用權，允許其在一定時期內自愿選擇城市社保或農村社保。

（五）創新資金多元籌措制度。建立多渠道融資機制，完善以政府為引導，市場運作的多元化投融資制度。在政府財政投入的基礎上，探索新的投融資方式，吸納社會資金參與其中，爭取國家政策性銀行、商業性銀行和國際金融組織貸款，通過發行債券、增資擴股、上市融資等形式籌集建設資金，保障城鎮化建設資金供應。制定規范的城市建設投融資制度，創新投融資方式，拓寬城市建設融資渠道。有條件的地方可以通過發行市政債券籌措建設資金，鼓勵引導商業銀行、保險公司等金融機構增加貸款，保障新型城鎮化的建設。充分利用社會資金，以特許經營權方式參與到城市基礎設施的投資和運營中。對國有資源、資本、資產、資金進行整合運作，加強地方政府性債務管理，健全合理償債制度。

四、總結

新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。鄭州市應全面更新城鎮化觀念，大力增強城市經濟實力，提升城市綜合承載能力；妥善處理“三化”協調發展的關系，突出城市文化特色；穩步推進城鄉一體化發展，創新城鄉建設管理體制機制，同時加強對新型城鎮化的組織領導。鄭州市做為中原經濟區的核心增長區，加快城鎮化進程，對于調整經濟結構、增強內需動力、提高城鄉居民生活質量和水平具有重大意義。

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