揚州新型城鎮化的發展現狀與對策研究

王寅

摘要：黨的十八大和十八屆三中全會明確提出了新型城鎮化的內涵和目標，新型城鎮化已上升為新時期的國家戰略。為此，我們在全市范圍內對揚州城鎮化的發展進行了調研，力求準確把握其發展現狀，依據新型城鎮化發展的要求，從揚州城鎮化發展存在的問題和現實條件出發，積極探索具有揚州特色的城鎮化發展之路。

關鍵詞：揚州 新型城鎮化 發展現狀 對策研究

相對于傳統城鎮化，黨的十八大明確提出了“新型城鎮化”概念，黨的十八屆三中全會則進一步闡明新型城鎮化的內涵和目標，即“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展，……”可以看出，新型城鎮化已上升為新時期的國家戰略。為此，我們在全市范圍內對揚州城鎮化的發展進行了調研，力求準確把握其發展現狀，依據新型城鎮化發展的要求，從揚州城鎮化發展存在的問題和現實條件出發，積極探索具有揚州特色的城鎮化發展之路。

1 新型城鎮化對農村城鎮發展的要求

新型城鎮化有別于傳統城鎮化。傳統城鎮化只是以城鎮人口比例增加和面積擴張為追求目標，而新型城鎮化追求的是在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。作為一種理念，新型特鎮化是以人為本、綠色低碳、社會和諧、文化先導、風格獨特、城鄉統籌的城鎮化。其核心在于不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化。作為一種模式，新型城鎮化是以新型產業化為核心動力，以統籌兼顧為根本方法，以社會和諧為主要取向，以全面、協調、可持續發展為基本要求，強調人與自然、人與社會有機融合的全新的城鎮化。與傳統小城鎮發展之路相比，新型城鎮化應更加注重以下幾點：

1.1 以促進人的全面發展為新型城鎮化的指導思想。新型城鎮化是突出以人為核心，將人的發展放在首要位置，從而真正解決以往城鎮化過程中形成的城鄉差別與社會的不公平的問題，切實提高代際之間的發展潛力，確保城鎮化發展的成果讓全體國民能夠分享。人既是城鎮發展的出發點，更是目的和歸宿。

1.2 以城鎮化、工業化、信息化、農業現代化同步發展為新型城鎮化的大政方針。新型城鎮化道路是既要糾正我國傳統城鎮化中存在的滯后缺陷，又要防止出現如同一些發展中國家“過度城鎮化”的偏差，力求實現城鎮化與工業化，以及現代化的同步發展，使之能夠相輔相成、互相促進，為農業和農村的發展創造更有利的條件。

1.3 以不再犧牲農村發展利益為新型城鎮化的根本原則。新型城鎮化道路的重要內涵是通過城市帶動鄉村最終實現城鄉的融合發展，而實現城鄉融合發展的關鍵在于一定要摒棄過去那種以犧牲農村利益為代價的城鎮化老路，切實做到在城鎮化進程中維護和保障農民合法權益，統籌城鄉生產力布局，消除城鄉間的制度壁壘，強化城市支持農村、工業反哺農業的力度，推進城鄉基本公共服務均等化。

1.4 以大中小城市與小城鎮合理布局為新型城鎮化的主體形態。新型城鎮化需要建立科學、高效的城鎮網絡，構建一些因地制宜、各具特色的城市群。主要采取據點式與網絡式、選擇分散型與集中型相結合的方式，最大限度地發揮城市群整體的輻射帶動和集聚擴散作用，實現城市之間、城市與城鎮之間合理的功能分工，形成大中小城市和小城鎮協調發展。

1.5 以合理的城鎮規模等級體系為新型城鎮化的評價標準。一個城鎮的規模過大或者是過小，都有可能使城鎮功能的發揮受到制約。新型城鎮化道路就是立足當前經濟社會發展的水平，強調構建合理的城鎮規模等級體系，不盲目發展特大城市，而是大城市合理發展，中等城市積極發展，小城鎮適當發展，最終形成大中小城市和小城鎮的協調發展，使城鎮等級規模結構合理化，呈現城鎮發展互促、城鎮功能互補的格局。

1.6 以集約高效可持續為新型城鎮化的發展方式。轉變城鎮發展模式，嚴格限制城鎮空間無序擴張；科學合理利用資源，提高資源利用效率，大幅降低資源消耗強度，促進生產、流通、消費過程的減量化、再利用、資源化；提高城鎮管理水平，增強城鎮綜合承載力和可持續發展能力。

2 揚州距離新型城鎮化目標尚有一段很長的路需要走

上述對新型城鎮化的闡述，也較為完整的揭示了新型城鎮化的目標體系，對照這一目標體系，揚州的城鎮化發展還存在不少問題，需要引起我們的高度關注。

2.1 揚州市區和縣城鎮人口的高度密集與小城鎮人口的低集中度同時并存

揚州“十一五”期間，城區人口增長較快，鄉鎮人口在急劇減少，據“六普”調查，2010年與2006年相比，揚州市區人口增加5.67萬人，而鄉鎮卻減少5.2萬人。其結果，揚州主城區建成區人口密度為24150.94人/平方公里，4個縣城鎮建成區人口密度為4159.55人/平方公里，其余75個鄉鎮建成區人口密度為2775.97人/平方公里，僅為前者的11.49%，后者的66.74%。城市人口密度高，往往會造成交通、住房成本的上升，城市公共品供給嚴重不足，從而產生一些“城市病”，阻礙城市的建設與發展。小城鎮鎮區平均每人占地322.02平方米，遠遠超過省里人均占地面積130平方米的標準。

2.2 城鎮集約化程度不高，其城鎮化與市場化發展存在較為嚴重的不一致性

對某一區域的城鎮化現狀進行綜合評價，應采用一定的指標體系。目前，用得比較多的指標包括經濟實力、金融狀況、發展水平、產業結構、城市中心度等。其中，人口的集中度與經濟發展水平是其中兩個最具說服力的因素。人口集中度代表城鎮化的水平，經濟發展水平說明市場化的程度。經過調查發現，揚州人口的集中與經濟發展水平之間不一致，是各鄉鎮發展呈現差異的一個重要側面，它在一定程度上反映了城鎮化與市場化之間的錯位。為了印證這一觀點，我們從兩個方面進行闡述。首先是對揚州市各鄉鎮鎮區人口比重和人均GDP進行統計（見表1），再根據這兩個近似經濟指標進行區域分類。以平均城鎮中心度為標準進行第一次劃分，得出有城與無城的區別；再以人均地區生產總值的平均數為標準進行第二次劃分，得出市場化程度不一的兩大區域，分為有市與無市。這樣，全部分析對象可分為有城有市、有城無市、無城有市、無城無市四類（見表2）。通過分析可以發現，城鎮中心度和人均地區生產總值在逐年上升，有城有市鄉鎮比例2011年有所下降，但從2012年起緩慢上升，“雙無”鄉鎮比例逐年下降，但所占比例仍然較高，平均達45.93%，具體內容（見表2）。

表1 揚州市小城鎮中心度與人均地區生產總值統計表

■

表2 揚州市小城鎮化與市場化情況統計（單位：%）

■

2.3 農村工業化與非農化的快速發展并未能引起城鎮化的同步發展

城鎮化是工業化的產物，兩者之間的關系極為緊密，一般情況下兩者應該同步發展。農村非農產業的發展與小城鎮化之間有著極密切的關系。農村鄉鎮行政區劃的減少并不能代表城鎮化水平的提升。關鍵要看農村人口城鎮化的水平。根據表3可以看出，近幾年來，揚州農村城鎮化水平在緩慢下降，平均增長速度為0.77%，而地區生產總值增長幅度雖然也在下降，但平均增長仍達到16.53%，是城鎮化率的21.46倍。由此可見，農村城鎮化水平明顯滯后于經濟發展速度。鎮區人口容集率低，帶來最顯著的影響是產業結構不均衡，2013年，73個鄉鎮共有企業數52961個，但工業企業占70.57%，三次產業結構之比為7.77：57.75：34.47，工業發展脫離其他產業呈現出“中間沉、兩頭輕”的畸形結構仍未得到有效控制，生產方式依舊是以“高投入、高耗能、高污染”為主，第三產業發展較為緩慢，制約了內需的拉動。

表3 揚州市城鎮中心度與地區生產總值增長速度比較（單位：%）

■

2.4 區域內城鎮化水平差距較大，城市等次結構不完整，未能形成合理的“梯度”分布

揚州城鎮化呈現一城獨大眾鄉小的格局。根據“六普”，揚州城區加上江都城區集中了128萬人口，占揚州市戶籍人口的28.7%，根據《中國城市統計年鑒》對城市的分類，揚州進入特大城市行列（100萬-200萬人）；寶應、儀征、高郵三縣市城區人口均在20萬人左右，屬于小城市。剩下60%的人口分布在廣大農村，其中，鎮區人口集中度在30%以下的鄉鎮近50%（見表4）。揚州城市結構分布中最明顯存在的問題是缺少20-50萬人口檔次的中等城市和50-100萬人口檔次的大城市，這就造成城市等級體系嚴重缺位，未能形成合理的“梯度”分布狀態。其結果有二：一是不利于城鎮化的整體推進，影響了中小城市的發展。主要表現在中心大城市與眾多小城鎮之間的“傳導”與“輻射”作用力弱化，城鎮之間的分工與合作受阻。二是揚州城市基礎設施建設的壓力明顯加大。

表4 揚州各縣市區鄉鎮人口集中度統計（個）

■

3 積極探索具有揚州特色的新型城鎮化發展之路

針對揚州城鎮化發展存在的問題，綜合考慮揚州存在的人均資源擁有量不高，分布也不平衡，加之脆弱的生態環境，新型城鎮化必須走資源節約型和環境友好型的發展道路。圍繞揚州主體功能區戰略要求，提高小城鎮單位面積人口密度，努力提高城鎮建設的集約化程度，促進城鎮化集約高效可持續發展。依據我省《關于扎實推進城鎮化促進城鄉發展一體化的意見》要求，我們應著重從以下4個方面，探索一條具有揚州特色的新型城鎮化發展之路。

3.1 優化城鎮空間布局，構建科學合理的揚州城鎮體系

黨的十八大提出“促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”的重大發展戰略，為適應“四化”同步發展的要求，在2020年前應積極推進城鎮體系規劃的科學實施，加快打造江都、儀征、高郵、寶應四大城鎮群，構建以揚州特大城市為核心、江都和儀征為兩翼、江都-高郵-寶應經濟帶為廊道、四大城鎮群為主體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮體系，形成人口合理分布、產業合理分工、市功能互補的區域城鎮發展格局。

以城市群為主體形態推動城鎮集群化發展。做強一主兩翼揚州南部城市群，將其打造成最具競爭力的蘇中地區城市群，并使其成長為帶動、輻射蘇中地區跨越發展、融入發展的重要增長極；加快發展江都主城區和揚州空港新城，將其建成策應揚州主城發展，拓展沿江開發效應、輻射帶動北部地區發展的腹地和經濟次中心；加快發展江都-高郵-寶應經濟帶，將其建成蘇中與蘇北結合部區域創新發展的示范區。

大力培育區域大中小城市。揚州市區重點提升其綜合功能，同時以發展大中城市作為加快新型城鎮化發展的突破口和著力點，盡快將江都區建成具有影響力、帶動力、輻射力的大城市，成為帶動區域發展的主體和人口城鎮化的重要載體。加快推動高郵、寶應建成中等城市，以提升產業承載能力，發揮對內輻射帶動作用。高郵、寶應兩地各有一個省級開發區，形成一定規模的支柱產業，農業資源富集、交通便利、有一定的工業基礎和綜合承載力。可據此強化兩地的產業支撐，提高城市的規模效益，綜合實力和競爭力。合理引導人口、產業向城區集聚，加強與揚州、江都之間的經濟聯系，做大優勢特色產業，并形成南北經濟帶，力爭在2020年前將高郵、寶應建設成為產業支撐強、地域文化特色鮮明、人居環境良好的中等城市，成為名副其實的揚州糧倉。積極發展小城市，并將之作為推進新型城鎮化的重點之一。目前，江都沿江經濟開發區、揚州空港新城及省擴權強鎮試點小紀鎮具備發展小城市的條件，現階段應通過三地產業的發展，提升人口集聚規模，實現人口的有效擴張，提高公共服務能力。

積極發展小城鎮，重點發展11個重點中心鎮。2010年揚州市確立11個重點中心鎮，并出臺相關扶持政策，11個重點中心鎮應立足于現有優勢和基礎，大力培育城鎮特色經濟，促進所在區域內城鄉資源優化配置，著力提升城鎮功能，塑造城鎮形象，使之成為揚州新型城鎮化的有力支撐。基礎條件好、發展潛力大的建制鎮，應圍繞周邊居民生產生活需要，著力解決生活集中、服務“三農”、商貿流通、基本公共服務能力等問題。引導鄉村人口和產業向小城鎮集中。

3.2 吸引剩余勞動力進鎮創業與安居，堅持緊湊型小城鎮發展模式

根據表2可以看出，揚州市小城鎮的空殼化較為嚴重，城鎮集中度低于39.8的鄉鎮已超過60%，其中，近50%鄉鎮在城鎮集中度30以下（見表3），因此，在未來的城市規劃中劃定基本農田保護區，有效制止小城鎮建成區的蔓延，這主要是因小城鎮建成區無序的蔓延會導致非常嚴重的后果。同時面對現實，迫切需要提高人口密度，以刺激消費需求。目前揚州市耕地正向經濟合作組織與家庭農場或種田大戶集中，這符合農業現代化的發展趨勢，并且這一趨勢將會愈加明顯。我們認為，在吸引富余勞動力向城鎮遷移，除了加快戶籍制度改革之外，如借鑒一些地區的做法，用土地經營權換社保，用宅基地換商品房，還不足以加快農民向城鎮集中的步伐。為此，建議從三個方面入手：一是完善農戶土地承包權。加快土地承包權的深化改革，讓農戶手中單一的土地經營權變為占有、使用、收益與處置四權合一的土地承包權利。特別是土地處置權要能真正地賦予，實現土地經營權作為一種私有財產而自由出租、入股與抵押，并從中獲取利益。這既滿足了農戶對土地占有的愿望，又發揮了土地流轉的市場機制，為土地資源的有效配置創造了條件。二是積極探索農民土地承包權與宅基地退出機制，根據國家發改委城鎮化改革方案的思路，揚州市有必要先行進行探索，建立城鎮落戶農民土地承包權與宅基地自愿有償退出機制。這里是土地承包權而不是土地經營權，是宅基地而不是宅基地上的建筑物。三是積極實施農民工市民化工程。農民變市民不是簡單的改變戶籍，而是農民工在城市有穩定就業、住房，繳納一定年限社保金，政府就應在教育、醫療、社保等方面給予其市民化待遇。現階段政府應主動承擔進城農民及其子女在上述方面的公共成本，進城農民也應通過運用承包土地的占有、使用、收益等權益和宅基地用益物權支付城鎮社會保險和租購住房等方面的私人成本，來加快推進農民工市民化工程。

3.3 依靠科技支撐，建設資源節約、環境友好和居住適宜的新型城鎮

建設資源節約、環境友好和居住適宜的新型城鎮離不開科技支撐。我們必須堅持以節能和節水為先導，發展資源節約型城鎮；堅持以產業技術的集成應用為實施內容，推動產業集聚；堅持加強應用信息技術，提高綜合管理城市水平；堅持發展生態人居環境和綠色建筑城市的發展思路。著重從以下幾個方面進行突破。

一是運用科技提升城鎮傳統工業。隨著經濟的發展，各鄉鎮都已形成各具特色的產業。如儀征謝集的汽配，大儀的汽車保修；江都邵伯的玩具及玩具配件，郭村的新型材料；寶應范水的紡織，射陽湖的鋼瓶，曹甸的文體教玩具；高郵臨澤的鞋業，菱塘的電線等。上述產業在當地已形成規模，成為支柱產業，但不少是傳統工業，有必要通過新技術的推廣和應用，提升產品的科技含量。

二是依靠科技促進現代農業發展。2013年揚州市鄉鎮第一產業占地區生產總值中的比重為7.77%，比2012年上升0.6個百分點，但不平衡現象較為嚴重，廣陵、邗江、江都、儀征基本均在兩位數以下，高郵、寶應除了城關鎮以外，其余各鄉鎮均在兩位數以上，高郵平均為25.71%，比2012年還上升2個百分點，最高是甘垛鎮，達47.68%；寶應平均為28.31%，比2012年上升近6個百分點，最高是廣洋湖鎮達40.94%。由此可見，第一產業仍然是高郵、寶應的主導產業。因此，通過現代科技促進現代農業的發展仍然是揚州市科技支撐的著力點。應借助于先進的農業科學技術，農業高新技術及配套集成技術，研究與推廣優良品種的繁育引進、生物生化等，以優質、安全、綠色農產品的生產開發為重點，加快循環農業發展，培育壯大一批科技含量高、輻射帶動能力強、關聯度大的農業產業化龍頭企業，加快農業的科技進步與創新。

三是運用科技培植新的經濟增長點。揚州市每個鄉鎮均建有工業集中區，且已具有一定規模和特色，11個重點中心鎮平均每個工業集中區入園企業已近百家。其中寶應縣曹甸鎮、高郵市菱塘鄉入園企業超過150家。因此，應按照“有限目標，重點突破；發揮優勢，培育特色；差別競爭，錯位發展”的原則，以科技引領和項目帶動為突破，在資源、技術、人才、市場和政策等條件中尋求發展空間，形成產業優勢及新的經濟增長點。

四是運用科技控制建筑能耗的上升。目前我國建筑能耗為3.5億噸標準煤，若不進行有效控制，到2020年將上升至11億噸標準煤。最近大城市80%以上新建建筑已經執行節能50%的標準。因此，建議揚州市參照2009年江蘇省出臺《建筑節能管理辦法》制定相關標準，建設行政主管部門加強建筑節能的監督管理，對未來城市的新型建筑要按節約節能標準來打造，促使鄉鎮建筑盡快走上節能之路、綠色建筑之路。

五是實施太陽能屋頂計劃和分配式能源計劃。揚州市也應該出臺與中央政府已執行屋頂安裝太陽能光電板每瓦補貼20元政策的配套政策，調動農民在屋頂安裝太陽能光電板的積極性，并將之與國家補貼農戶購買太陽能熱水器優惠政策結合起來。

3.4 加大投入，提高農村人居環境的整治力度

2014年中央一號文件指出：“不提倡、不鼓勵在城鎮規劃區外拆并村莊、建設大規模的農民集中居住區，不得強制農民搬遷和上樓居住。”因此，建設生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的新農村同樣是具有中國特色城鎮化的重要內容。新型城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和規模擴張，而是強調在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。新型城鎮化，要破除城鄉二元結構，實現城鄉一體化，不能搞成“一樣化”，不能把農村都變為城市。新型城鎮化講求城鄉互補，協調發展，實現城鄉統籌和可持續發展，最終實現“人的無差別發展”。我省自2011年起以“美好城鄉建設行動”為主要抓手，著力組織實施村莊環境整治行動，計劃用3-5年時間普遍改善全省近20萬個自然村、近3000萬農民群眾的人居環境。各級政府每年投入大量資金來均衡城鎮化的壓力，改善農民的生產生活條件，這是健康城鎮化的需求。揚州要在堅持現有的村莊整治制度，持續不斷逐年加大政府投入的同時，建立多元可持續的保障機制，構建多層次金融體系，進一步放開市場準入，通過財政資金的先期投入、財政補貼、資本金注入、信貸貼息等手段，引導民間資本通過直接參與、特許經營、BOT、BOO、BTO等方式，參與到鄉村基礎設施修建、運營、管理，推進鄉村基礎設施共建共享，有重點、分步驟解決鄉村基礎設施供給水平上的差距，增強農村基礎設施的供給能力和效率，爭取到2020年使村莊環境有一根本性改觀，從而保證農村居民和城里人一樣“共同享有人生出彩的機會，共同享有夢想成真的機會，共同享有同祖國和時代一起成長與進步的機會”。

參考文獻：

[1]王小剛，王建平.走新型城鎮化道路——我黨社會主義建設理論的重大創新和發展[J].社會科學研究，2011.09.

[2]盧繼宏.四川省新型城鎮化建設的路徑選擇[J].成都行政學院學報，2011.

[3]秦嶺.制度變遷與缺陷修正：對現階段農村土地調整行為的分析[J].唯實，2012.04.

[4]胡愉.加快西部地區城鎮化發展對策思考[J].成都行政學院學報，2013.12.

課題項目：此文為省委黨校2014年度立項課題《城鄉統籌發展下的揚州新型城鎮化發展之路研究》（編號：XT1429）中間成果。