淺析行政事業單位內部控制存在的問題及對策

季如菊

摘要：在社會經濟迅速發展的今天，行政事業單位建立內部控制是現代管理的需要。財政部2012年11月29日出臺《行政事業單位內部控制規范（試行）》，要求2014年1月1日起執行。但是由于種種因素，目前，行政事業單位的內部控制仍是個比較棘手的問題。文章在論述建立行政事業單位內部控制重要性的基礎上，對內控理解膚淺、缺乏內控意識造成內控環境較差；未建立內控制度，或是內控制度建立不合理；部門預算編制不科學，預算控制薄弱；缺乏必要的內外監督機制等四個方面分析行政事業單位內部控制存在的問題，最后針對這些存在的問題提出相應的對策建議。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制；控制環境；內控制度；預算；監督

一、行政事業單位內部控制的重要性

內部控制是現代管理理論的重要組成部門。所謂內部控制，是指行政事業單位為保證正常的經濟活動所采取的一系列必要的管理措施。內部控制的職能不僅包括單位最高管理層用來授權與指揮辦理各項業務事項的方式方法，也包括記賬、審核、分析會計信息及報告的程序與步驟，還包括為單位經濟活動進行科學預算、控制和評價等。因此內部控制貫穿于經濟活動的方方面面，行政事業單位只要存在業務活動和內部管理，就需要建立相應的內部控制制度。目前，行政事業單位在日常管理中制定了很多的規章制度，但內部控制建設相對滯后，它不僅使單位財務信息失真，而且還妨礙國家資金的安全，所以建立健全行政事業單位的內部控制尤其重要。

（一）保障國家財政資金的安全和完整

由于行政事業單位的性質，資金多為財政撥款，如何管好用好財政資金，減少或防止個人貪污、非法侵占國有資產，必須建立和有效實施內部控制制度，使得行政事業單位的經濟活動按照制度有章可循，規范各類收支行為，確保收入及時入賬，未設賬外賬，合理支出。避免財務工作的隨意性，造成國有資產不正當流失，從源頭上保障財政資金的安全完整。

（二）合理保證財務信息的真實可靠

真實可靠的財務信息是反映一個單位在一定時期的財務狀況，同時也是國家制訂各種財政政策的依據。有效的內部控制制度，可以規范單位的工作流程，不相容崗位分離，相互牽制，杜絕單位內部人員做假賬、弄虛作假，串通舞弊，進而保證財務信息的真實可靠。

（三）維護單位正常運行，實現更好地發展

伴隨著國家經濟的高速發展，公益事業高歌猛進，國家對行政事業單位進行了一系列的改革措施，國庫集中支付制度、事業單位分類、政府采購，公務卡制度，這些措施要求行政事業單位加強內部控制建設，規范單位正常運行，適應各項改革，實現單位發展戰略。

（四）有效預防腐敗，提升公共服務的效能

在經濟發展中，行政事業單位是社會公共服務的提供者和社會事務的監管者，能否有效地履行職責，關鍵在于是否具備較高的內部管理水平。而加強內部控制建設，是提高內部管理水平的重要保證。同時，科學的內部控制體系，可以降低經營活動風險，有效防范腐敗現象的滋生和蔓延，從而提升公共服務的效能。

二、目前行政事業單位內部控制存在的問題

（一）對內控理解膚淺，缺乏內控意識，造成內控環境較差

較好的內控環境是內部控制制度得以實現的重要保證，但是內控制度本身對行政事業單位而言還比較陌生。什么是內控控制，怎樣建立內部控制制度仍一知半解，比較茫然。有些單位首先從領導開始對內部控制制度認識不到位，輕視內控制度。認為單位已經建立了各項規章制度，現在財政部門又推行了一系列的財務制度改革，每年編制部門預算，實施國庫集中支付制度，根本不需要建立內部控制制度。有的單位上下不齊心，員工認為建立內部控制制度跟自己工作沒有任何關系。有的單位一直以來延續老傳統，實行“一支筆”審批制度，領導權限過大。領導對于建立內部控制意愿不強，認為這樣是把權力關進制度的籠子里。

（二）未建立內部控制，或是內控制度建立不合理

距離財政部要求在行政事業單位執行內部控制已經有段時間了，但是沒有遵照執行財政部的要求，沒有用內部控制制度來實現內部管理，是目前的普遍現象。有的單位只知道要建立內部控制，實現制度管理，至于如何建，建成什么樣的內控，如何評價內控效果均無從下手；有的單位用財務管理制度代替內控制度；有的單位建立了內部控制，但是它只是把其他單位的內控制度照本搬來了，根本就不符合單位實際；有的單位雖然建立了內控制度，但未嚴格執行，導致有章不循，內控制度只是寫在紙上，貼在墻上，卻未能落實到行動上，只是流于形式，成了擺設。內控方法不全面，內部控制設計不合理，如未建立重大事項集體決策和會簽制度，造成審批權限過大；固定資產未及時入賬，造成國有資產流失；不相容崗位未相互分離，未形成相互制約、相互監督，造成內部控制的漏洞，為腐敗與違法違規創造了條件。

（三）部門預算控編制不科學，預算控制薄弱

近年來隨著部門預算推行，預算控制在某些程度上有了一定的改善，不過，實際工作中大多數單位的預算控制仍顯薄弱。表現在：首先，預算編制粗放，沒有細化項目，未能做到零基預算。比如編制明年的預算，在業務部門沒有共同參與的情況下，財務人員只是在當年預算的基礎上增減，針對一些項目預算的編制沒有進行科學的論證，導致部門預算缺乏權威性，約束力低下。其次，預算執行隨意大，經費常常跨項目使用，沒有按照預算批復執行預算，安排各項支出。最后，編制決算報表時按照預算調整賬目，使得財務信息失真，不能反映單位真實的經費使用及財務狀況。

（四）缺乏必要的內外監督機制

內外監督機制是內部控制一個不可或缺的重要組成部分，也是關系到是否能實現內部控制目標的重要手段。內外監督機制包括內部審計和外部監督。目前，一些事業單位，由于規模小，人員少，一人往往兼任多個崗位，財務人員更少，出納會計雙肩挑，沒有獨立的財務機構，財務機構掛靠在辦公室，更談不上內部審計部門的建立。大部分行政單位或是規模較大的單位有獨立的內部審計部門，但是內部審計人員一般由財務人員兼任，而且受制于單位領導，開展工作缺乏獨立性。另外，內部審計僅限于對財務控制的監督，缺乏對內部控制的設計和運行的有效性分析，以及做出客觀公正的評價。而主管部門、財政、審計部門、會計師事務所等作為第三方外部監督機構，其監督機制不完善，只是對一般經濟事項進行監督。在一定程度上影響了內部控制建設的健全和完善。

三、完善行政事業單位內部控制的對策建議

（一）進行定期培訓，增強內控意識，形成良好的內控環境

《內部控制規范》（試行）第六條規定，單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。也就是說，單位領導在內部控制體系中起主導作用。因此，首先，財政部門應加大宣傳力度，強調各行政事業單位必須建立內部控制制度，并且單位領導是建立內部控制的第一責任人。定期組織關于內部控制建設的專題培訓，要求領導必須參加，使其樹立正確的管理理念，重視內部控制工作；其次，領導者還需要把建立內部控制的理念傳達到每位員工，調動大家積極性，使其了解內部控制的真正涵義，認識到內部控制是每位員工都需參與的事情，逐漸形成良好的內部控制氛圍。

（二）健全和完善內控制度

首先，單位應根據《會計法》、《內部控制規范》（試行）及相關部門對健全和完善內部控制的要求，結合自身的業務特點和管理需要建立合適的內部控制制度。其次，發揮行政主管部門的作用，行政主管部門可以組織系統內的單位進行內部控制方面的培訓，針對建立和完善內部控制中普遍存在的問題交流經驗，并且定期檢查各單位內部控制建設情況，從而推動各單位內部控制建設的開展；再次，制度是用來執行的，不是掛在墻上或是印在紙上的，不執行的制度，只是一紙空文。單位全員上下要嚴格執行建立起來的內控制度，并且做到各行其責，按章有序執行，有效發揮內部控制制度在經濟活動的作用。

（三）強調部門預算，增強預算控制

預算的科學性是行政事業單位內部控制的精髓，充分發揮預算控制在內部控制中的重要作用。預算控制主要包括編制、審批、下達、執行、分析評價預算編制與執行的差異等環節。重視部門預算，增強預算業務控制，首先，在部門預算編制環節，現行行政事業單位預算編制按照全面性原則，包括基本支出預算、項目支出預算、非稅收入預算三個部分，采用“二上二下”的形式進行編制。基本支出預算按照單位的基礎信息和核定的標準編制，保證單位的正常運轉。項目支出預算根據單位發展規劃和年度計劃，結合財政部門預算安排和資金來源情況，科學論證項目，細化項目，提高項目預算編制的可執行性。非稅收入是行政事業單位除財政資金之外的其他收入，為保證預算管理的全面性，非稅收入應全部納入預算；其次，在預算執行方面，根據單位的業務開展情況，在財政部門批復的預算額度內，合理安排支出進度。如單位由于業務發展確實需要變更支出用途的，需通過一定的程序向財政部門申請調整預算，嚴禁自行隨意調整，真正做到有預算才有支出；再次，在決算管理方面，對預算執行情況進行分析評價，并作為下一年度預算安排的重要依據。

（四）建立內部審計機構，發揮外部監督機制

內外監督是《內部控制規范》（試行）的要素之一，也是內部控制得以貫徹執行的保障機制。在行政事業單位建立一個相對獨立的內部審計機構，對內部控制的建立和實施情況進行內部監督檢查和自我評價。首先，單位需要通過多渠道組織內審人員培訓，提升其專業知識。不斷強化內審人員的責任意識，充分發揮內部審計的效用，避免內部審計流于形式。其次，內審人員通過內部審計發現內部控制的缺陷和管理漏洞，并提出建議，幫助決策者提高內部管理水平。財政、審計、主管部門等外部監督機構應與內部審計機構相互結合，采取專項監督的形式，至少每年開展一次內部控制的專項檢查，針對發現的問題提出建議，并督促單位進行整改。另外，行政事業單位可以外聘會計師事務所對單位的內部控制設計和運行的有效性進行評價。

參考文獻：

[1]財政部.行政事業單位內部控制規范（試行）[S].2012.

[2]朱光霞.完善行政事業單位內部控制的思考[J].沈陽工程學院學報（社會科學版），2015（04）.

[3]張雙珍.行政事業單位內部控制存在的問題及對策[J].當代經濟，2010（10）.

（作者單位：江蘇省人口與發展研究中心）