京津冀協同創新發展的制度瓶頸及突破

王雅欣

[摘要]京津冀協同創新發展雖歷經多次發動，但始終未取得突破性進展。隨著生態環境的惡化，京津冀協同創新發展再次提上日程，并上升到國家戰略重要層面。本文從尋找三地共同利益和填補河北“洼地”兩個角度出發，提出京津冀協同創新發展的制度突破是以“河北自貿區”為制度紐帶形成三地合力，既能有效突破行政區劃的限制，又符合長遠利益。

[關鍵詞]京津冀協同創新發展；制度瓶頸；突破

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.22.016

京津冀自古以來便作為一個整體存在，雖然內部結構隨著朝代的變遷歷經變化，但其山水相連，人脈相親，互利共生的實質從未改變。改革開放以來，中國經濟高速發展，京津冀各自得到極大發展的同時系統內部許多問題伴隨產生。如何探索一條新時期下京津冀優勢互補、人口經濟資源環境協調發展的道路已成為當下重要的課題。

1 京津冀協同創新發展歷史進程

回顧歷史，京津冀協同發展雖然歷經多次發動，但是一直沒有突破性進展。為京津冀協同發展出臺的文件不在少數，早在十年前北京就曾在城市總體規劃（ 2004-2020）中提及京津冀一體化發展，河北提出京津冀協同創新發展則更早，而且是作為省級重大發展戰略來著力規劃實施。三地一直都在從“首都圈”、“京津冀經濟一體化”到“京津冀都市圈”努力，然而始終沒有形成合力，30多年的漫長歷程背后，不僅是利益、機制的糾結，更主要的是頂層設計的缺失。

2 京津冀協同創新發展的制度瓶頸

京津冀本是有機統一的一個整體經濟區域，卻因為行政區劃而各行其是。從根本上說，京津冀協同發展的制度瓶頸便在于頂層設計的缺失。實現京津冀協同發展必須進行頂層設計，用頂層設計指導、引領、推動合作，克服區域協調發展過程中所面臨的困難，突破京津冀協同發展過程中的制度瓶頸，才能早日實現京津冀一體化。

“京津冀協同發展應當有一個頂層設計和一體化規劃。”南開大學經研所劉剛在接受記者采訪時表示，以河北為例，盡管河北出臺了許多措施，但它最需要的是頂層設計和區域間規劃，并將可持續發展和對生態環境的保護考慮進來，做深入研究。此前，習近平總書記曾就推進京津冀協同發展提出七點要求。首要就是重點加強頂層設計，抓緊編制首都經濟圈一體化發展的相關規劃，明確三地功能定位、產業分工、城市布局、綜合交通體系等重大問題，并從財政政策、項目安排、投資政策等方面出臺形成具體措施。其次要著力加大對京津冀協同發展的推動，自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，抱成團朝著頂層設計的目標一起做，充分發揮環渤海地區經濟合作發展協調機制的作用。這兩點充分證明國家高層已經深刻認識到在京津冀協同創新發展戰略上頂層設計的缺失以及頂層設計的重要性。

要想實現三地的協同發展，必須跳出各自的一畝三分地，從整體規劃。既要跨行政區劃消除分割，又要在行政區劃線內行事，由各個行政區主體來推進行政區劃的區域合作，這是推進區域一體化的主要矛盾。突破這個藩籬的根本途徑就是找到三地的共同利益，立足各自的比較優勢，尋求利益的最大化。立足比較優勢錯位發展，釋放區域合作紅利。

3 京津冀協同創新發展的制度突破是以“河北自貿區”為頂層設計形成三地合力

既然頂層設計的缺失造成京津冀協同發展的主要障礙因素，那么如何使京津冀協同發展建立起科學長效的機制，真正實現一加一大于二、一加二大于三的效果？本文認為，無論從尋找高于行政區的共同利益還是從河北的“洼地效應”出發，唯有建立“河北白貿區”能突破現有困境而且符合長遠利益要求。

3.1從尋找高于行政區劃的區域共同利益角度看，建立“河北自貿區”是最佳選擇

尋找京津冀區域經濟的共同利益是三地多年來的努力方向，也是實現跨區域城市協調發展的根本。發現在這個區域中比自身利益更加高一級的共同利益，可能突破固化利益的藩籬會相對容易，而且力度更大、阻力更小。三地社會經濟發展的很多方面正在朝著目標一致、措施一體、作用互補、利益相連的路子走，預示著京津冀協同發展的美好前景。

有了各自都自愿維護的國家利益，就有了跨區域協調發展的抓手，但行政區劃仍然是無論如何也繞不過去的現實制度基礎。只能在行政區劃基礎上加強三個地區之間的協調和有機聯系，追求由“塊塊”組成的區域經濟一體化的馬賽克圖畫式的整體性和完整性。正如原首經貿大學校長文魁所比喻的那樣，如果把中國的區域經濟一體化比作“馬賽克藝術”，是指在行政區劃經濟塊塊的基礎上，通過一系列的介質，將彼此割裂的經濟拼裝或編織為一個一體化的經濟體。尋找鏈接行政區塊經濟聯系的介質，需要一個總體設計、總體指導。

位于環渤海的京津冀地區是我國城市群、港口群最密集的區域，有優良的港口和便利的交通網絡，為經濟發展提供了良好的基礎。廣闊的腹地和優質的港口是建立白貿區有利的條件。由于渤海灣岸線資源分屬于天津和河北兩個省級行政區，盡管國家對沿岸港口功能進行了明確定位和分工，但擋不住兩地深挖航道、大力擴建步伐。天津港著力發展集裝箱運輸，在渤海灣處于絕對壟斷地位，在這方面與河北的港口沒有任何協作關系，不僅如此，在鐵礦石、煤炭、石油等大宗散貨運輸上與河北港口展開了激烈競爭。河北省內部各個港口也是各自為政，缺少合作，無法分享區域資源聚合效益，基于以上，只有以“河北自貿區”申請國家級白貿區才能真正整合環渤海港口資源，釋放區域紅利，發揮渤海灣資源效用最大化，使京津冀各區域的政策、區位等優勢得到充分發揮，形成整體競爭力。

3.2從京津冀的軟肋入手，建立“河北自貿區”是最佳選擇

要想盡早打破“一畝三分地”的制約，實現京津冀協同發展，必須找到主要突破口。本文認為，應該把解決河北的欠發展問題作為最主要出發點和突破口，才能逐漸解決京津的大城市病帶來的大氣污染、人口擁擠等一系列問題，促進京津冀協同發展。

在京津冀都市圈中，由于經濟地位與行政區劃等級的不對等，致使區域間經濟行為方向的強弱產生差別，很多要素跨過河北，直接流到京津，使得河北失掉很多經濟發展的機遇，經濟資源在京津過度集中而導致周邊區域出現貧困化現象，出現了“孤島經濟”的現象，照此趨勢發展下去，京津發展的后勁將出現不足，而河北也急缺發展資源。北京和天津本身就是直轄市，享受國家政策的多重優惠，很多資源河北根本無法獲得，因此要想使京津冀協同發展，必須使河北得到更多的政策支持，即京津冀協同創新發展的突破在于冀，因為冀處于京津之中的“洼地”，需要政策的傾斜和扶持，才能呈現洼地效應，形成整體競爭力。

河北相對于北京最大的優勢便是擁有廣闊的海洋資源，具有港口區位優勢。天津雖然也有港口，而且多年來對于建立天津白貿區、京津冀白貿區等呼聲很高，但是白貿區歸根結底要具備良好的港口資源基礎，天津港是我國的綜合大港，腹地產業基礎雄厚，但是天津港是人T港，其港口天然基礎終究不及河北省的秦皇島、黃驊、曹妃甸港。天津港為人T深水港，距離其不遠的秦皇島港為我國北方著名的天然不凍港，海岸曲折、港闊水深、風平浪靜，泥沙淤積很少，萬噸貨輪可自由出入。黃驊港明顯優勢是擁有冀中南廣闊腹地，發展動力十足。曹妃甸港水深岸陡，不凍不淤，能源資源豐富，是北方可建深水大港的海域。河北的港口具有明顯優勢。而北京沒有港口，更是不具備建立白貿區的基礎。因此只有以“河北白貿區”申請國家級白貿區才使河北的港口資源優勢得到最大發揮，也可避免與天津港的競爭，共同分享渤海灣資源，使雙方共同利益最大化，北京也擁有了自己的港口，降低jL口成本，符合京津冀的長遠利益。