老齡化背景下地方政府購買公共養(yǎng)老服務(wù)的模式探究

李晨　彭瑾

[摘 要]當前我國已進入老齡化社會，老年人口基數(shù)大且增長迅速，對養(yǎng)老服務(wù)的需求趨于多樣化和專業(yè)化，傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式已不能解決迫在眉睫的養(yǎng)老問題。在現(xiàn)實必然性和政策必然性背景下，政府購買公共養(yǎng)老服務(wù)日益成為解決養(yǎng)老難題的主要發(fā)展方向。本文立足天津市，深入探究適合天津市的政府購買公共養(yǎng)老服務(wù)模式。

[關(guān)鍵詞]政府購買；養(yǎng)老服務(wù)；對策建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.17.061

1 政府購買公共養(yǎng)老服務(wù)概述

政府購買公共服務(wù)是指政府為實現(xiàn)其公共職能，將原來由政府直接提供的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給有資質(zhì)的社會組織或市場機構(gòu)來完成，并根據(jù)其提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標準評估后支付服務(wù)費用，是一種政府提供公共服務(wù)的新方式。政府購買公共服務(wù)有利于提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財政資金的使用效率，已成為政府轉(zhuǎn)變職能時期提供公共服務(wù)的重要方式。筆者作為財政系勞動與社會保障專業(yè)學(xué)生，立足于財政職能，從社會保障專業(yè)角度出發(fā)，將關(guān)注點落在了老齡化背景下日趨嚴峻的養(yǎng)老問題，探索政府購買養(yǎng)老服務(wù)的必要性及現(xiàn)實意義，并以天津市為例，著重探討地方政府購買養(yǎng)老服務(wù)存在的問題及政策建議。

地方政府購買公共養(yǎng)老服務(wù)的種類主要包括居家養(yǎng)老服務(wù)、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的提供方式主要是向符合條件的老人發(fā)放服務(wù)券，服務(wù)主體提供服務(wù)后收取服務(wù)券，向民政部門兌現(xiàn)。政府購買的居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)包括為老年人助餐、助潔、助急、助醫(yī)、護理等上門服務(wù)。

政府購買機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的提供方式主要是對老年人入住的養(yǎng)老機構(gòu)進行補貼。政府統(tǒng)計符合享受機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)條件的老年人數(shù)量，按照一定的補貼標準，每月將補貼金額直接劃轉(zhuǎn)到承接服務(wù)的養(yǎng)老機構(gòu)賬戶，更好地實現(xiàn)專款專用。

政府社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的提供方式主要是以家庭為核心，以社區(qū)為依托，為老年人提供上門服務(wù)和社區(qū)日托。以建造城市社區(qū)日間照料中心和農(nóng)村綜合性服務(wù)中心為代表的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是目前天津市政府購買養(yǎng)老服務(wù)的主要形式，也是以后幾年的主要發(fā)展方向。

2 政府購買養(yǎng)老服務(wù)實施的必然性

2.1 政府購買養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實必然性

2013年我國60歲以上的老年人口達到2億人，沉重的養(yǎng)老負擔(dān)使得養(yǎng)老金收不抵支，出現(xiàn)巨大缺口。養(yǎng)老金缺口的拉大將成為威脅社會穩(wěn)定的因素。顯然，單一的社會養(yǎng)老保險已不能滿足養(yǎng)老需求，政府在學(xué)習(xí)借鑒國外經(jīng)驗并結(jié)合本國實際的基礎(chǔ)上，提出了政府購買養(yǎng)老服務(wù)的新對策。

2.2 政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策必然性

政府購買養(yǎng)老服務(wù)不僅是現(xiàn)實需求的產(chǎn)物，同時也是計劃生育國策的“衍生品”。計劃生育的長期推行使中國提前進入老齡化社會，是出現(xiàn)未富先老現(xiàn)象的一個重要原因。國策推行之初，政府為消除國民養(yǎng)老的后顧之憂，曾提出“計劃生育好，政府來養(yǎng)老”的宣傳口號，承諾日后政府為獨生子女父母養(yǎng)老。現(xiàn)在計劃生育推行后的第一批獨生子女的父母已邁入老年，沉重的養(yǎng)老壓力使得這一批獨生子女無力承擔(dān)，政府不得不動用財政資金兌現(xiàn)當年的諾言。可見，政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策也是計劃生育國策的產(chǎn)物，有其存在的政策必然性。

3 天津市養(yǎng)老服務(wù)供求現(xiàn)狀與制度缺陷

3.1 天津市養(yǎng)老服務(wù)的需求現(xiàn)狀

截至2013年年底，天津市60歲以上戶籍人口已達到200.85萬人，占全市戶籍人口的20.01%，65歲及以上老年人129.53萬，80歲及以上老年人28.67萬。天津市人口老齡化程度已遠超全國平均水平，在上海、北京之后位列全國第三。天津市老齡化程度高且不斷加劇，老齡人口進入高增長期，這意味著政府面臨的妥善解決養(yǎng)老問題的壓力在不斷加大。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老模式，隨著養(yǎng)老服務(wù)需求的多樣化和專業(yè)化，局限性日益顯露。顯然，傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式已經(jīng)無法滿足市場需求。

3.2 天津養(yǎng)老服務(wù)的供給現(xiàn)狀

天津市政府在具體考察分析本市老年人口城區(qū)分布和實際養(yǎng)老需求的基礎(chǔ)上，2014年重點推動20項民心工程養(yǎng)老服務(wù)項目建設(shè)，新建老年日間照料中心100個，在中心城區(qū)各建1所老年社區(qū)配餐服務(wù)中心，實現(xiàn)中心城區(qū)配餐服務(wù)社區(qū)覆蓋率75%。另外實現(xiàn)市級國辦養(yǎng)老機構(gòu)覆蓋市內(nèi)六區(qū)，并建立老年日間照料中心694個，農(nóng)村社區(qū)綜合性服務(wù)中心1257個。此外，天津市財政局還會同市民政局共同下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整養(yǎng)老機構(gòu)補貼標準的通知》，該通知內(nèi)容主要針對大幅提高養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)運營補貼標準問題，旨在加快推行政府購買服務(wù)改革。

3.3 天津市政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度的缺陷

一是養(yǎng)老服務(wù)資源提供的有限性與需求的大量性及快速增長性之間的矛盾突出。天津市政府購買養(yǎng)老服務(wù)正值探索階段，短期內(nèi)難以建立起惠及全體老年人的政府購買養(yǎng)老服務(wù)體系。

二是政府尚未制定統(tǒng)一明確的評估標準及補貼標準。對承接政府購買養(yǎng)老服務(wù)的養(yǎng)老機構(gòu)缺乏統(tǒng)一評估標準，不利于客觀公正地作出選擇；未具體規(guī)定提供不同種類服務(wù)的不同補貼標準，不利于政策的執(zhí)行。

三是法律法規(guī)體系不完善。目前政府購買養(yǎng)老服務(wù)的法律依據(jù)主要來自地方性政策法規(guī)或臨時文件，數(shù)量少且層次低，無法對政策實施過程的合法合規(guī)性進行有效約束。

四是缺乏必要的監(jiān)管和績效評價機制。對購買主體和承接主體缺乏監(jiān)督和績效評價機制，會導(dǎo)致財政資金使用效率低下，服務(wù)質(zhì)量得不到保證。

4 天津市政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策建議

4.1 養(yǎng)老服務(wù)資源優(yōu)先配給于弱勢老年群體

有限的養(yǎng)老服務(wù)資源決定了政府購買養(yǎng)老服務(wù)要逐步以低層次的扶貧濟困向高層次的社會養(yǎng)老福利制度轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)該將有限的服務(wù)資源優(yōu)先配給于最為需要的弱勢老年人群體，率先保證他們的基本養(yǎng)老需要。這部分老年人群體主要包括80歲以上的老人，失能老人和空巢老人。以這些弱勢老年群體為小范圍試點人群，在滿足他們的基本養(yǎng)老需求之余，總結(jié)試點運營過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，繼而將服務(wù)提供范圍擴大，建立起惠及全體老年人的政府購買養(yǎng)老服務(wù)體系。

4.2 制定詳細明確的服務(wù)標準和補貼標準

政府應(yīng)該根據(jù)居家養(yǎng)老服務(wù)、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)各自的特點，制定出詳細明確、操作性強、便于考核的服務(wù)標準，以便承接主體規(guī)范自身服務(wù)行為。同時制定詳細的補貼標準，對不同種類、不同數(shù)量、不同質(zhì)量的服務(wù)作出明確補貼規(guī)定，以便清楚掌握資金去向。

4.3 建立完善的法律法規(guī)體系

政府購買養(yǎng)老服務(wù)屬于政府采購范疇，應(yīng)嚴格按照政府采購的流程進行。從政府購買服務(wù)到服務(wù)提供結(jié)束應(yīng)包括四個流程：公開招標；項目實施；監(jiān)督管理；評估服務(wù)。政府只有建立完善的法律法規(guī)體系，才能保證整個流程有法可依，有據(jù)可循，保證整個流程公平、公正、公開，增強計劃的可操作性，最大限度地發(fā)揮政策的作用。

4.4 建立健全監(jiān)督管理機制和績效評價體系

政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策的健康持續(xù)推行需要健全監(jiān)督管理機制和績效評價體系。監(jiān)督管理機制包括對購買主體和承接主體的雙重監(jiān)管。作為購買主體的政府及其有關(guān)部門應(yīng)嚴格遵守相關(guān)財政財務(wù)管理規(guī)定，確保政府購買養(yǎng)老服務(wù)資金規(guī)范管理和使用，不截留、滯留和挪用。購買主體還應(yīng)嚴格按照政府購買服務(wù)的操作流程，公平、公正、公開地選擇承接主體，建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度，同時按規(guī)定公開購買服務(wù)的相關(guān)信息，自覺接受社會監(jiān)督。

老齡化社會背景下，養(yǎng)老服務(wù)的需求基數(shù)大且增長快，養(yǎng)老金缺口巨大，養(yǎng)老機構(gòu)資源匱乏，這些共同決定了政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策不是短期的政策導(dǎo)向性過渡行為，而應(yīng)該是具有健全、長效體制機制的長期規(guī)劃。目前我國的政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策尚不完善，充分發(fā)揮政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策的公共職能，妥善解決我國的養(yǎng)老問題任重而道遠。

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