淺析高校財政自主權

許欣

【摘要】第十二屆全國人大二次會議中，國家提出擴大省級政府教育統籌權和高校辦學自主權。擴大高校辦學自主權，首先應該擴大高校財政自主權。高校經費來源主要依靠國家財政性教育經費的撥款以及學校的自籌經費。高校財政在國家撥款層面主要存在的問題有：1、國家教育經費投入總量不足;2、國家財政撥款依照硬性指標，資金多為帶帽下達。在高校自籌經費方面主要存在的問題有：1、政府對高校收費制度進行規制，高校收費總量不足，卻要填補高校諸多方面的資金短缺;2、高校負債經營，高校財務運營風險增大。針對以上問題，提出建議：1、增加國家財政性教育經費投入總量，加大國家對教育事業的扶持力度;2、調整和細化財政性教育經費的撥款方式和撥款依據;3、加快高校收費立法進程，建立動態高等教育收費標準;4、政府與高校明確分工，共同促進高等教育的發展。

【關鍵詞】高校;高校財政;自主權

一、高校財政及高校財政自主權的概念

“高校財政是指以高校為主體，為了維持學校的正常運行而對辦學資源所進行的配置活動，主要包括收入和支出兩個方面?！盵1]基于高校財政的概念，我們不難推論出，高校財政自主權是指高校在財務制度的規范下，為了保證教學活動和學校日常事務的正常運轉，擁有對資源進行再分配的權力。

二、高校財政自主權在高校發展中的地位及意義

1985年國家出臺了《中共中央關于教育體制改革的決定》，文件中國家首次提出了要擴大高等院校的辦學自主權。高等教育的發展離不開高等院校的發展，高等院校要想有所發展，必須具備一定的辦學自主權。高校擁有辦學自主權的首要條件是必須具備高校財政自主權。高校的運行需要巨額的資金支持，同時，高校的任何活動都需要付出相應的成本。根據資源依賴理論的觀點，組織總是容易受到控制著它們所需資源的組織的影響。[2]由于，我國的高等教育經費來源主要依靠政府的財政投入，所以高校的運作很容易受到政府的影響。財政是高校的命脈，國家從根源上控制了高校，使得高校擁有很少的辦學自主權，極大的限制了高校的發展。正如熊丙奇先生所提出的觀點，高校財政不獨立自主，談何高校的辦學自主。[3]因此，只有高校財政獨立自主了，才能為高校自主辦學提供物質基礎。由此可見，高校財政自主權對于促進高校的發展至關重要。

三、高校財政現狀

1、國家教育經費投入總量不足

根據教育部國家統計局財政部發布的全國教育經費執行情況統計公告，2012年全國國內生產總值為518942.11億元，國家財政性教育經費占國內生產總值比例為4.28%，比上年的3.93%增加了0.35個百分點。[]如圖一，2012年，我國財政性教育經費的總量達到了《中國教育改革和發展綱要》中提出的4%的目標，但是與2012年GDP 7.7%的增長率相比，2012年國家財政性教育經費的增長率僅為0.35%，這說明國家對于教育事業的投入總量不足。

資料來源：2007-2012年全國教育經費執行情況統計表

2、國家財政撥款依照硬性指標，資金多為帶帽下達

自1985年至今，我國一直采用“綜合定額加專項補助”的撥款模式，“綜合定額”依據的是在校生數和生均成本，也就是說高校普通經費等于在校生實際人數乘以生均綜合定額標準?！啊皩ｍ椦a助”主要包括專業設備補助、長期外籍專家經費、離退休人員經費、世行貸款設備維護費、軍訓補助費等。”[5]“專項補助”作為“綜合定額”的必要補充，滿足了高校發展的特殊需求，是依據國家的政策傾向單獨下達給高校使用的專項經費。這樣的撥款模式與“基數加發展”的撥款模式相比，它將高校進行分類，將屬于一類的高校實行相同的定額標準，這樣有利于激勵高校提高辦學資金的使用效率，同時縮小了不同高校之間撥款的差異，體現了透明性和公平性。但是這樣的撥款模式，同樣具有缺陷。就“綜合定額”而言，存在撥款參數單一，撥款標準模糊的現象。高校以在校生數和上一年度的生均成本為依據，確定下一年度的經費數量，由于不同層次的學校培養同一專業的學生所花費的成本不同，以及各個學校資金的使用效率存在差異，可見，生均綜合定額標準過于籠統，這樣的撥款方式不夠精細化，缺乏靈活機制。針對用于學科建設和科研領域的“專項補助”而言，在高校向上級部門申請經費時，上級部門對高校提出的申請缺乏有效的分析和評估，往往撥款的數額低于申請的數額，學科的建設一旦缺少資金的支持，就必定會制約高校在學科建設方面的潛能。

3、政府對高校收費制度進行規制，高校收費總量不足，卻要填補高校諸多方面的資金短缺

如今的高等教育進入全面收費階段。根據“誰受益，誰付費”的原則，實施全面收費制度是有其理論和現實意義的，它的實施對于擴大教育規模，減輕國家財政負擔，擴大高校收入來源，促進教育公平具有積極的作用。政府部門根據“任何一筆公共支出必須是多數納稅人受益”的原則，在制定高校收費規制時，主要依據的是該地區人民的平均收入水平，并且一旦確定高校的收費，就很長一段時間不再進行更改，缺乏了動態性。這樣的高校收費定價，不能完全地、真實地反映出該地區高等教育的價值和社會經濟發展的變化，也不能體現出高等教育資源的稀缺性。政府部門一方面強調著高校要通過收取學費彌補教育經費的不足，一方面又對目前的高校收費制度做出種種限制，這是造成高校自籌經費能力一直未發揮出最大潛能的原因之一，其直接后果就是高校收費總量的不足。

從高校經費運營方面，高校為數不多的學雜費收入卻有很大的用途。我國高等教育由精英化向大眾化邁進的過程中，為了滿足更多的人能夠接受高等教育，高校的規模不斷擴大，在在校生數量急劇增長的情況下，要使教育質量不降低，就必須使高校的生師比滿足《普通高等學?；巨k學條件指標（試行）》中的規定。高校辦學層次越高其生師比越低，辦學層次越低其生師比越高。因此，高校需要根據自身的辦學規模，適時適量聘任一些優秀教師，高校吸引優秀教師的一個主要因素就是教師待遇的高低。2006年，國家人事部、財政部頒發的《關于印發事業單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》和《關于印發<事業單位工作人員收入分配制度改革實施辦法>的通知》兩份文件，規定高校教師收入分配實行崗位績效工資制度，教師工資由崗位工資、薪級工資、津貼補貼及績效工資構成。教師工資由國家和學校共同支出，基本工資由國家承擔，獎金部分由高校承擔。但是，國家撥付給高校教師崗酬金不足，不足部分仍需要高校用自籌經費，多為高校收取的學費進行彌補，這給高校的運營帶來較高的經濟負擔。

4、高校負債經營，高校財務運營風險增大

高等教育大眾化階段，高校擴大規模的一個重要表現就是進行新校區的建設。由于新校區的建設往往耗資巨大，理論上政府應該承擔數以億計的建設費用，但是由于高等教育經費總量投入不足，其中用于支持新校區建設的資金更是非常有限，所以，新校區建設所需要的資金需要高校自身來解決一部分。在這種情況下，高校為了開辟更多的融資渠道，尋求多元化的資金支持，轉向銀行進行貸款成為高校解決一時財政困難的辦法。[4]但是，大部分高校往往無力償還高額的貸款，在缺少政府資金支持的前提下，高校只能用每年的學雜費收入來填補財政缺口，這樣的做法增加了高校財務運作的風險。長此以往，將不利于高校的良性發展。

四、擴大高校財政自主權的建議

1、增加國家財政性教育經費投入總量，加大國家對教育事業的扶持力度

“百年大計，教育為本。”教育事業的發展關乎國家的命運。根據教育成本分擔理論，“誰受益，誰付費”的原則，國家是教育事業最大的受益者，因此，國家應當承擔最多的教育經費。在當前情況下，保證國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例穩定在4%以上的水平，是符合目前我國國情的?！吨腥A人民共和國教育法》第五十五條規定“各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經常性收入的增長，并使按在校學生平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經費逐步增長?！?中央政府以及各級地方政府，應當以“三個增長”作為實現財政性教育經費投入目標的策略，加大財政性教育經費的投入力度。

國家通過制定教育政策，保證教育事業的優先發展。政府部門可以通過立法的形式，將教育投入的分配比例、數額、使用情況確定下來，為各級政府的教育經費投入提供法律依據和基礎。確保各級政府在安排各項財政支出時，優先保證對教育經費的投入，絕不能讓其他類型的支出擠占、挪用了財政性教育支出的份額。另外，政府部門在制定法律的同時，應當做好關于教育投入的監督工作，確保財政性教育經費足額撥付到位，確保法律的順利執行。

2、調整和細化財政性教育經費的撥款方式和撥款依據

我國目前所實行的“綜合定額加專項補助”的撥款模式，較之前的“基數加增長”的撥款模式，雖有諸多進步之處，但是仍然存在不合理的地方。近年來，受通貨膨脹的影響，高校維持運轉的壓力越來越大，要求財政部門必須對生均綜合定額的標準作出調整，要根據國家和地方物價部門提供的教育培養成本監測數據，制定出新的、合理的生均綜合定額撥款標準。在這一撥款模式中，學生數量是主要的撥款因素，對于不同專業、不同學校以及高校經費使用效率等因素考慮不足。我國可以效仿發達國家，對不同專業進行劃分，設置專業折算系數，結合浮動系數，為不同專業設置不同的生均綜合定額標準，細化撥款依據。另外，引入績效撥款機制，“績效撥款”主要是對提升學校辦學水平和發展能力的額外獎勵撥款。從而形成“綜合定額+專項補助+績效撥款”的模式，促進高校提高資金的使用效率，避免教育資源的浪費。

3、加快高校收費立法進程，建立動態高等教育收費標準

高校收費制度是以政府管理控制為導向的學費政策。高校收費實質上是受教育者個人及其家庭承擔了一部分教育成本，由于高等教育能夠帶來社會效益，所以政府必須對教育進行投入，以此彌補教育的外部性。因此，政府和個人（家庭）如何劃分培養成本的承擔比例成為關鍵問題。政府規定“繳費的標準由教育行政部門按生均培養成本的一定比例和社會及學生家長的承受能力因地、因校（或專業）確定”，但是這個“一定比例”的描述過于模糊，沒有給各級地方政府以明確的指示。一般來說，一定時期內，學生的培養成本是一定的，因此，政府教育部門和法律部門相配合，在高校收費法律制定過程當中，以人民的實際支付能力為依托，考慮城市、農村差異，地區差別所帶來的經濟收入懸殊的因素，細化不同地區的收費標準，確定個人（家庭）承擔的合理比例，加快教育收費立法的進程。經濟的不斷發展，外部環境的變化會帶來教育成本的變化，因此，教育成本不能一成不變。一方面，國家、地方物價部門及高校進一步對教育培養成本進行相關研究，確定不同時期，不同學校，不同專業的生均培養成本。另一方面，可以在教育收費立法中，規定要根據相關部門發布的生均培養成本的最新數據，聽取高校、社會、學生家長各方意見，變更高校的收費標準，使高校在制定收費標準時，具有話語權，以此使高校的收費標準更適應時代的發展。[5]

4、政府與高校明確分工，共同促進高等教育的發展

政府作為教育事業的首要推動者和最大受益者，應該站在宏觀的角度，促進教育事業的發展，因此，政府與高校分工合作，成為促進高等教育發展的一條可持續發展道路。過去，政府是以“全能者”的形象出現，對于高校事務大包大攬，現在，政府逐漸轉變了職能角色，由管理型向服務型進行轉變。隨著經濟體制改革的不斷深化，并引入了治理理論，要求政府為高校進行服務，包括制定有效的制度規則、建立和維護良好的市場秩序以及為高校提供公平競爭的外部環境等間接服務形式，也包括政府為高校提供國內外教育信息、為高校學生提供信貸優惠等直接服務形式。也就是說，政府的職能向更加宏觀的方向發展，政府要做的是辦教育，而不是辦學校。政府不再控制高校的管理權，僅對高校發展起決定性作用的重要事項保持決策權和控制權，政府最大的作用就是保障財政性教育經費的投入。對于高校的職責而言，在政府放權的同時，高校切實承擔起辦學校的責任，將教育經費用于辦學，提高教育質量。只有政府與高校分工合作，各自承擔起各自的職責，才能使高等教育事業在發展的道路上走的更遠。

參考文獻：

[1]郭海.大學內部財政分化[M].北京：北京大學出版社，2007：

[2]郭海.大學內部財政分化[M].北京：北京大學出版社，2007：52

[3]熊丙奇.財政不獨立，何談辦學自主權[N].珠江晚報，2010-2-4

[4]教育部國家統計局財政部.2012年全國教育經費執行情況統計表[Z].2013-12-18

[5]張學敏.教育經濟學[M].重慶：西南師范大學出版社，2001.06：172