論政府法律顧問團工作機制的完善

向玲

摘 要：不斷健全和完善政府法律顧問團的工作機制，切實發揮其在建設法治政府中的積極作用，是當前各級政府和法律界共同面對的課題。我們必須在實踐中努力探索和總結完善政府法律顧問團工作機制的新舉措和新方法，全面推進依法行政工作。

關鍵詞：政府；法律顧問團；工作機制

中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出，要積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。政府法律顧問制度是依法行政和建設法治政府的重要舉措，但政府法律顧問并非新生事物，2009年9月14日，司法部部長吳愛英在共和國部長訪談錄中透露，我國當時由律師組成的政府法律顧問團（組）已達到了8200多個。政府法律顧問團積極參與政府依法行政，發揮了巨大作用，取得了顯著業績，但由于政府法律顧問團的工作機制不健全、不完善，政府法律顧問團的工作很難向縱深發展。因此，本文將就如何完善政府法律顧問團的工作機制展開探討。

一、完善政府法律顧問團工作機制的立法體例

目前關于政府法律顧問的工作機制僅司法部1989年頒布的《關于律師擔任政府法律顧問的若干規定》中有一些規定，而該規定是根據《律師暫行條例》制定的，顯然早已不能滿足實踐需要，而各級政府對其政府法律顧問規定的工作規則又相當分散凌亂，所以我國的當務之急是盡快頒布專門的法規條例，以行政法規的形式集中規范政府法律顧問團的基本工作機制。在統一法規的基礎上，各級政府再結合本地區的實際情況，制定并公布較為具體的政府法律顧問工作的各項指南、行為準則、標準條件及程序等等。這種國家立法與地方立法相結合的方式，既保證了政府法律顧問的基本工作機制在全國范圍內長時間地普遍適用，又具有了足夠的靈活性，各級政府可以根據實際情況不斷更新和調整。

二、完善政府法律顧問團建言獻策的常態機制

有些政府對政府法律顧問的作用重視不夠，在許多重大法律事務的初始階段，政府法律顧問很少介入，沒有起到在決策階段從法律方面審查、把關、論證的預防作用，以致釀成一些本來不該發生的法律風險和法律糾紛，政府法律顧問在很多地方成了法律專業“救火員”。因此，各級政府應充分重視并發揮政府法律顧問團的作用，在重大決策及重大合同行為前引入政府法律顧問建言獻策制度，通過前移審查關口將政府行為導入法治軌道，以避免決策錯誤和行政行為不合法。各級政府和政府部門應建立政府法律顧問定期建言獻策制度，政府辦公會議、專題會議應邀請政府法律顧問列席，并指定1-2名政府法律顧問為發言人。雖然政府法律顧問的專業范圍決定了其不具備經濟專長，不可能像經濟專家一樣就經濟決策的內容提供專業化的意見，但現代任何經濟決策需要借助法律形式加以表現的特點，決定了政府法律顧問同樣可以就政府的經濟決策提供法律層面的咨詢意見。

三、完善政府法律顧問參與規范性文件制定與審查機制

2008年9月，深圳市在《深圳經濟特區無線電管理條例（草案）》制定過程中引入律師辯論的做法，值得各地借鑒。在規范性文件的制定過程中，各級政府可以借鑒深圳經驗，摒棄傳統的僅有法學專家參與的做法，吸收律師參與規范性文件的制定。參與形式則不必拘泥于深圳模式，可以結合本地實際，靈活采取研討會、可行性論證會、辯論會、法律風險評估會等多種形式。有些規范性文件甚至可以直接委托律師制定，這樣制定出來的規范性文件更加具備可操作性，而不會成為紙上談兵。重慶市人大委托律師所起草《重慶市物業管理條例》、天津市人大委托天津市律協起草《天津市地方立法聽證辦法》就是成功的典范。在規范性文件的審查中，政府法律顧問應重點審查規范性文件的內容和形式兩方面。審查規范性文件的內容主要審查其合法性、適當性和協調性，重點審查合法性，看制定的規范性文件是否有法律、法規、規章、上級規范性文件依據，是否同法律、法規、規章、上級規范性文件相抵觸，是否創設行政許可、行政處罰、行政強制、非行政許可的行政審批、行政事業性收費，管理相對人權利減損、義務科處是否合法，是否存在地方保護、部門保護、行業壟斷、行政壟斷，等等。審查規范性文件的形式主要審查制定主體、文字和其他內容。政府法律顧問對規范性文件的審查，有利于維護法制統一，防止行政主體濫用規范性文件制定權，確保依法行政的真正貫徹實施。

四、完善重大投資項目的專項法律顧問機制

在依法行政的社會中，各級政府非常需要法律專業人士為其提供法律服務，進行法律設計與把關，特別是重大項目投資需要政府法律顧問進行法律框架設計、法律文件起草、修改、把關及法律可行性研究。政府作為行政機關，仍然擔負著基礎設施建設的重大責任，這些政府項目投資大，投資周期長，涉及法律關系眾多，且往往關系到百姓的基本利益。因此，各級政府可以在政府法律顧問團成員中選任一些資深專業人士擔任專項法律顧問，主要針對特定事項為政府提供法律服務。專項法律顧問的主要職責作為項目的法律顧問，對政府重大投資項目的法律可行性進行論證，設計法律框架。在項目進行過程中，協調相關各方的法律關系，起草相關法律文書，參與談判及決策過程，保障項目的依法進行以及政府資金的安全。

五、完善政府法律顧問團工作的溝通機制

“溝通”作為管理有效運作的潤滑劑，正在逐漸成為政府、企業最為重視的管理手段之一。在政府法律顧問團的各項工作中，其一，政府與政府法律顧問團要互相加強溝通與聯系。政府的法制機構要確定人員具體負責聯系政府法律顧問，定期向法政府律顧問通報政府法制工作情況，反饋政府法律顧問參與涉法事務意見采納情況。政府應進一步強化政務信息公開工作，將法律顧問團列入政府發文范圍，讓政府法律顧問及時了解政府的工作動向，為其參與依法行政工作提供現實依據。同時，政府法律顧問應每月向政府報告工作情況，提出工作中發現的問題及改進措施和建議，重大問題及時溝通處理，做到信息互通順暢，明確任務目標，及時研究應對措施，保證服務質量。其二，政府法律顧問團成員之間要互相加強溝通和協作，發揮好自身優勢和整體效應，針對疑難法律問題，采取集體研究，凝聚全體成員的智慧和力量，為政府提供高質量的法律服務。

六、完善政府法律顧問團激勵和懲戒相結合的競爭機制

為適應政府法律顧問工作的需要，確保政府法律顧問工作質量，各級政府應建立和完善“政府法律顧問遴選機制”，使政府能根據不同法律事務需要選擇到最好的專業律師或法律專家擔當重任。當政府需要時，由司法局或上級律師協會推薦顧問律師或法律專家候選人，由同級政府法制辦進行全面考核，政府常務會決定錄用。這樣建立起的規范遴選機制，有利于政府聘請到最優秀的專業法律顧問，也有利于進一步促進政府法律顧問工作質量的提高。同時，確定公平合理的獎懲制度，政府法律顧問堅持法制統一和及時、高效的工作原則，嚴格遵循政府規定的工作程序，嚴守工作紀律，確保法律服務質量，使他們緊緊圍繞政府中心工作，做到參與不干預，盡職不越位，幫忙不添亂，變被動服務為主動服務，變事后服務為事前服務，不斷提高服務的質量和水平。對政府法律顧問的不作為、重大失誤行為等應當明確責任承擔，對不能勝任法律顧問工作的堅決予以解聘。

參考文獻：

[1] 郭淑娟.談政府職能優化與法律顧問的重要關系[J]. 中國司法. 2009（09）

[2] 劉韋.論我國政府法律顧問制度的現狀及其完善[J]. 知識經濟. 2013（11）