當代中國農民工公共文化服務現狀及路徑探究

江劉伍+沈梅

摘要：農民工與城市間的內在文化沖突，是農民工實現城市融入的深層壁壘。目前保障農民工的文化享有權，為農民工階層提供均等化的公共文化服務的政策計劃日益提上日程。制約我國農民工公共文化服務的因素主要是城鄉分割的戶籍制度，保障制度及資金短缺，管理機制與服務手段簡單，農民工文化需求表達機制與社會參與機制闕如等。針對此，文章提出諸如加快制度改革、多方聯合推動公共文化服務，公共文化服務產品的市場化和社會化等解決路徑。

關鍵詞：當代中國;文化建設;農民工;公共文化服務資源;制約因素;路徑

中圖分類號：J0文獻標識碼：A

改革開放以來，“農民工”成為中國城市化進程中獨特的一群，他們用超強度的勞動和驚人的忍耐力為中國經濟發展做出了全球矚目的貢獻。截至2012年，中國農民工的總量已達26261萬人，其中，外出農民工16336萬人。作為遠離土地又尚未融入城市的特殊人群，從生活改善到城市融入，億萬農民工要跨越的不僅僅是溫飽生活的坎，更需要面對城市文化的心理認同和身份認同。可以說，農民工的文化精神困境問題，自有農民工之日始，就一直存在，直到第二代農民工——“新生代農民工”出現，這個困境非但沒有消失，反而更加凸顯，甚至引發了嚴重社會問題。

農民工問題本質上是在社會發展的城市化進程中人的社會角色轉換問題。要真正融入城市，由農民轉變為市民，由過客轉變為主人，與實現經濟權益、政治權益、社會權益相比，更為深層的是文化認同和文化融入。因為只有實現了文化認同和融入，才能實現價值觀念、行為規則、生活方式的轉化。從這個意義而言，為農民工提供適合自身發展與群體融入的公共文化服務，讓他們真正從文化認同的角度實現農民——新市民的角色轉變，既是尊重人權、體現社會公平的必然之舉，也是促進群體融入和社會良性運作的必要舉措，在促進城鎮化進程、進一步拉動社會內需的未來，農民工的城市融入，更關乎社會的進一步發展。

2011年，文化部、人力資源和社會保障部與中華全國總工會下發《關于進一步加強農民工文化工作的意見》，保障農民工的文化享有權，為農民工階層提供均等化的公共文化服務的政策計劃日益提上日程。意見出臺之后，全國各地在保障農民工基本文化權益、豐富農民工精神生活方面做出了一些頗有實效的努力。如深圳南山區在農民工集中居住區設置外來工圖書館;擁有400多萬農民工的深圳寶安區采取“校企合作”和“社區教育”等模式實施“造就百萬技能人才工程”;上海市實施農民工基本素質教育培訓工程等。

但是，課題組調研①顯現的問題也是普遍而集中的：囿于我國現行的農民工公共文化服務體系本身缺乏必要的制度保障和充足的經費支持，在針對農民工的問題上，公共文化服務的提供往往缺乏明確的戰略目標、穩定的保障機制和清晰的責任體系。現階段各地對于農民工的公共文化服務，大多停留在設施建設和較為單一的單向服務方面（如送書、送演出等），在制度層次和精神層次的設計和觀照還有待提升。可以說，目前我國農民工人均享有公共文化服務資源的水平是極其有限的（表1）。

造成農民工人均享有公共文化服務資源水平低下的原因既有客觀上的制度與保障機制的缺失，也有文化水平制囿所造成的主體參與意識淡薄，具體可以從以下方面分析。

一、戶籍制度壁壘

現有的公共文化經費管理體制、戶籍制度、就業制度和勞動人事制度、社會保障制度等，是農民工納入城市公共文化服務體系的制度樊籬。戶籍制度人為地將農民工排除在城市公共服務體系之外，在社會保障、就業教育培訓、子女入學等一系列制度上，農民工都難以享受與市民均等的待遇。如缺少行之有效的制度保障，農民工不可能享受到城市公共文化服務體系對體系內對象提供的文化服務。

城鄉二元體制是造成公共服務非均等化的根本性制度原因。城鄉分割的“二元化”模式，構成了城市和鄉村、發達地區和欠發達地區之間不平衡的公共產品供應體制和基本制度，將客觀進城的農民工的相關配套滯后地留在農村。二元模式一方面造成了農民工現象并極大程度地限制了這一群體城市融入的進程。另一方面又因為城鄉差別、體制差別，造成公共文化服務相關制度、配套物資和服務隊伍的地區差——在制度設計、設施建設上，我國現有的公共文化服務最早以城市和發達地區為重點，圖書館、博物館、文化活動中心等公共文化設施多集中在城市中心和相對發達地區，很多文化活動的開展和文化產品的提供也以城市居民為優先考慮對象，城郊、農村及落后地區薄弱;在文化服務的人才隊伍上，很多文化從業精英傾向于向都市和權利上層流動，造成公共文化服務人才隊伍的結構倒掛，農村、城鄉結合部和城市農民工聚集地等弱勢地區的供給不足，客觀上再次加劇了農民工享受公共文化服務的難度。

二、公共文化服務資金與保障制度短缺

改革開放30年，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，社會結構產生了一系列的變化。由于政治體制、經濟體制、社會體制和文化體制等領域的的改革進程不平衡，導致了經濟社會發展面臨極為復雜的矛盾和問題。進一步的改革和發展對社會公共文化服務體系建設提出了新的要求。

伴隨我國經濟的快速發展，國家財政能力大幅增強：我國財政收入從1960年的572億元增加到2007年的117210億元，增長204.91倍;財政支出從1960年的654億元增加到2012年的125712.25億元，增長了192.22倍。雄厚的財政實力為我國加大公共文化服務體系提供堅實后盾。然而，一方面是我國整體與各地區的文化事業費快速增長，人均文化事業費大幅提升（全國人均文化事業費從1980年的0.56元增加到2012年的35.46元，增長63.32倍）;另一方面是投入增長速度和國民經濟及財政收入的增長不相匹配（文化事業費從1985年的9.32億元增加到2012年的480.10億元，增長了51.51倍，遠遠低于GDP和國家財政支出的增長速度）。從理論上說，隨著經濟社會的發展，文化事業的投入增速應大于經濟發展的增速，但我國文化事業投入的增速卻遠遠低于經濟發展和財政能力的增速。20多年來，我國文化事業費占國家財政支出的比例不僅沒有上升，反而呈下降趨勢：1985年為0.51%，2012年只為0.38%，雖然該比例中間有所反復，但自1988年以來，一直未高于0.40%②，遠遠低于國外發達國家2%-3%的水平。在省級區域方面，各地文化事業費占財政支出的比例也基本不高;文化事業的基本建設投資增長速度遠遠低于國家基本建設投資，且投入經費的各項支出不盡合理（表2）。

現行公共文化經費管理體制形成于計劃經濟時期，曾對我國文化事業的繁榮做出過重要貢獻。但是在市場經濟條件下，這種傳統的公共文化體制顯現出某些不適應性：一直以來，政府在看待和解決農民工問題時，只偏重維護農民工經濟權益，而忽視農民工精神文化需求，在構建公共文化服務體系的過程中，城市政府多著力于滿足轄區內市民的文化需求和維護權益，并未考慮到在體系內對農民工維護權益的保障和文化需求的滿足，在制度設計時未將農民工納入。因此，農民工在城市工作生活，但文化權益的維護卻缺乏制度保障，從而制約了農民工文化需求的滿足（表3）。

《關于進一步加強農民工文化工作的意見》出臺之后，頂層設計開始關注農民工的文化需求的保障與滿足，并強調城市要將農民工納入其公共文化服務體系之中，但建構于國家公共文化服務體系下的農民工公共文化服務體系，在資金投入上帶有明顯的先天不足，即使沿海經濟發達地區也仍普遍性地存在著財政支出對公共文化投入的非均衡性滯后，在公共財政支出結構上與其他公共事業處在不均等的地位;且現行的公共文化經費管理體制并不能及時有效地為農民工的文化權益提供財政支持，這種財政投入的方式與質量嚴重制約著農民工公共文化服務發展的規模和速度。如何有效地兼顧農村—城市、流動—留守所造成的不穩定性，切實有效地將良好的制度設計、財政支持落實于這一特殊的群體，是目前農民工公共文化服務必須面對的問題。

三、農民工公共文化服務管理體制不順，主管部門職能不清

傳統的文化建設按地方和行業的條塊分割方式設立，文化經營管理單位眾多，重復建設嚴重，服務效率低下。在文化體制改革中，這一局面雖有改善，但作為文化服務主體的政府部門之間、政府與各公益性事業單位之間依然存在體制不順、職能不清等情況。

所謂“政府主導、企業共建、社會參與”③的農民工文化工作機制，在缺乏相應保障機制的前提下，這三方究竟有著怎樣的責任和目標，并無進一步細致的規定，因此政府的“每一個職能化的機構都愿意在職能邊際內尋找與公共文化服務體系的功能疊合，并且也就會在縫隙性政府結構中形成對公共文化服務體系的某些功能排斥或者功能減值”[1]（p.24）。由于缺少必要的制度規范和相關鼓勵機制，在農民工公共文化資源供給領域，企業和社會力量參與不足——企業在追求社會效益時，往往注重所參與社會公益活動的傳播性和影響力，一般不會太多地把具有勞動能力的農民工納入自己的公益投資對象;而由于市場準入壁壘和相關激勵機制的缺乏，很多潛力巨大的民間資本不能進入公共文化服務領域。

四、農民工文化需求表達機制與參與機會闕如

尊重農民工的文化權利，就要尊重他們的文化需求的表達權和公共決策的知情權、參與權。調查顯示，農民工對于享受文化生活有較高熱情（表5），但普遍對現有的公共文化服務評價不高（表4）。在計劃經濟時代，公眾的公共文化需求基本是由長官意志決定，改革開放以來，這種制度模式還有很深的影響，在公共文化服務模式的構建和公共文化產品的提供等方面，也存在著行政領導主觀“決定”公眾公共文化需求的情況。在農民工公共文化服務資源供給方面，政府與公共文化服務資源的提供機構一般只有單純的服務輸出和設施建設，而作為服務對象的農民工基本處于被動地位——既不掌握相關信息，也無法對接受服務的過程進行評價、問責，更無法定的參與渠道。很多文化產品的生產和文化服務的提供因為不符合這一群體的特定需求，而出現“供而不需”、“供而不當”的“被服務”局面。究其原因，就是缺少一個農民工參與的公共決策程序。

由于長期以來公共文化發展的滯后，我們的公共文化服務欠賬很多，在此體系下的農民工公共文化服務帶有先天的不足，建設農民工公共文化服務體系是一個長期的系統工程，不能畢其功于一役，它需要全社會的支持與參與。

五、加快農民工融入城市的制度建設

彼得·德魯克在其重要政治作品《工業人的未來》中認為，一個社會要給它的工業體系中的每個成員以明確的社會功能和身份，這樣的建構才是合法的。此理論解釋了德國工業革命中功能性社會建設失敗給世界帶來的戰爭災難，也解釋了中國東南沿海功能性社會缺失造成的政治后果，廣東“烏坎事件”中的族群矛盾深刻地說明了這一點。對于很多新生代農民工而言，他們對于農村和土地的依附已大大減弱，在情感認同上，他們更認同也更渴望城市生活，對于這一群體的保障制度和文化服務，關系到他們的城市融入和對社會主流價值觀的認同，也關系到社會的良性運作與長治久安。

城鎮化將成為中國經濟未來發展的最大內需，隨著中國產業結構升級，農民工也將成為城鎮化最主要的力量。淡化戶籍，解決居住、醫保、教育等生存發展難題，讓農民工享有城鎮居民身份，從而有資格在福利分配方面享受更好的待遇，實現農民工市民化和社會保障體系的全覆蓋，城鎮化才能順利推進。在公共文化服務領域，加快戶籍制度改革，有序推進農民工的城市化，為農民享受均等的公共文化服務提供前提和保障。

六、健全財政轉移支付制度、增加資金投入

財政轉移支付制度是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區域之間的橫向不平衡而產生和發展的，它在促進區域經濟的協調發展上能夠轉移和調節區域收入，從而直接調整區域間經濟發展的不協調、不平衡狀況。我國目前實行的財政轉移支付制度仍然需要進一步健全、完善。現行的公共文化經費管理體制并不能及時有效地為農民工的文化權益提供財政支持，在針對農民工的流動性上，財政轉移支付應更為便捷和有效地兼顧農村—城市、流動—留守所造成的不穩定性，將屬于個人的文化事業費有效地落實于個人。

發展公共文化服務需依靠政府財政資金支持，要調整財政支出結構，把更多財政資金投向公共文化服務領域。目前文化事業費占國家財政總支出的比重只有0.4%，遠遠滯后于我國的財政收入和財政支出的發展速度。應按照財權和事權相匹配的原則，加大轉移支付力度，規范轉移支付方式，建立農民工專項轉移支付機制，并建立監督評價體系，著力提高轉移支付效果。

七、厘清服務職責，理順服務思路

對于長期處于社會主義初級階段的中國社會來說，“政府的基本文化職責主要集中在兩個方面，一是在政府條件下發揮文化在意識形態價值實現中的獨特優勢，二是在公共政府條件下作出政府在公共文化生活中的應有努力并提供與社會發展水平相一致的公共文化生活條件。”[1]（p.18）對于后者而言，隨著社會發展的進程，促進社會成員綜合素質的提高，不僅是對公民個體的人權保障，還關乎社會的整體發展進程，要提高公共文化服務水平，必須厘清政府職責，理順服務思路，建立清晰的責權制度和問責制度，追求服務效率的高效化和廉潔化。

在農民工文化的建設主體和推進力量方面，常住地政府是保障農民工文化權益、滿足農民工文化需求的責任主體。城市公共文化服務體系的建設規劃、經費保障和資源配置應考慮轄區內農民工的文化需求，提高面向農民工的文化服務能力。城市社區是促進農民工融入城市的主要平臺和載體，要以常住人口為主要依據，考慮轄區內農民工的規模、特點和文化需求，規劃建設和優化配置社區文化設施和服務，構建以社區文化設施為依托的農民工文化服務平臺;提高農民工文化活動參與能力，促進農民工城市融入。各級政府部門要鼓勵和引導用工企業加強農民工文化工作，督促用工企業加強農民工文化權益保障。研究與企業共建農民工文化服務體系的長效機制，充分調動企業參與農民工文化工作的積極性。引導企業將農民工文化生活納入企業文化建設范疇，提升企業開展農民工文化工作的自覺性，鼓勵用工企業加強農民工文化建設。

明晰職權，理順農民工公共文化服務的服務手段，必須對現有文化機構進行整合，提高公共文化服務能力，加大內部機制改革和文化事業單位改革，深化文化體制改革，重點推進公益性單位內部勞動人事、分配和社會保障制度的改革，以轉化機制、增強活力、改善服務為著力點，取得成效。

八、推動公共文化的市場化和社會化

調動社會力量參與公共文化服務資源供給，推動公共文化服務一定程度的社會化和市場化。構建公共文化服務體系必須堅持政府主導的方針和原則，這是政府應盡的職責。但是，無論從投入資金還是精力來看，政府的資源畢竟是有限的，所以，“在構建公共文化服務體系的過程中，除發揮政府文化部門及傳統的公辦文化事業單位力量外，還應當通過創新公益文化活動運作機制，通過政府采購、委托承辦、承包等形式，吸引社會辦各類文化藝術機構參與公共文化服務，推動公共文化的市場化和社會化。”[2]（p.78）

在宏觀上進行管理和調控，將公共文化服務的生產與供給分開。對于政府機構來說，一個重要任務是提供公共產品和服務，至于服務產品，可以根據宏觀需要，通過多種方式有效獲得。E.S.薩瓦斯在區分“供應”與“生產”的基礎上，總結了公共服務供給（delivering）包括政府服務、政府出售、政府間協議、合同承包、特許經營、政府補助等10種不同的制度安排[3]，這些都給我們在制度設計時提供參照和思考。

九、鼓勵農民工參與公共文化服務，

注重農民工需求的特殊性

自20世紀打工潮開始，就有文學愛好者一邊打工，一邊記錄自己的打工生活，涌現了許多才華橫溢的小說家、詩人、歌手、戲劇導演和民間藝術家，如安子、王十月、鄭小瓊、許強、孫恒等。如今，越來越多的農民工擁有了文化創造的物質條件和創造愿望，煥發著旺盛的文化熱情。鼓勵農民工參與公共文化服務，不僅可以改善目前供給模式單一以及供給產品“供而不當”、“供而不需”的現狀，而且有利于其自身情感的釋放，促進社會融入。從社會融合角度看，公民參與性原則可以增強公民的歸屬感和責任感，培養現代公民意識，樹立公民在公共文化生活中的主人翁意識、文化認同感和凝聚力，從而更好地調動公民參與公共生活的積極性并激發其文化創造力（圖1）。因此，公共文化服務除了對農民工提供看書、看電影的初級文化服務，還應該幫助農民工在主動參與和創造文化成果中實現自我價值。公民參與具體包括兩個方面的含義：一是參與公共文化政策的制定、執行和監督過程，特別是其中的關鍵性環節，使公民的文化利益訴求得到充分及時的表達，以實現公民合法擁有的民主權利;二是參與文化活動的舉辦、文化成果的創造，從而實現公民創造文化成果的權利。目前，農民工參與公共文化的保障機制有待建立，農民工參與公共文化活動、文化成果創造的渠道亟待建立。

圖1農民工對自身在城市公共文化建設中發揮作用的評價缺乏平等參與和均衡關系的服務供給過程極易導致服務內容和基本需求之間的脫節與扭曲，同樣也會削弱農民工參與公共文化服務的熱情以及公共文化服務的社會效果。農民工不是被動的文化接受者，作為為社會做出極大貢獻的獨特群體，他們曾經歷鄉土中國的浸潤，又感受到了城市文明的步履，在文化需求和文化表達上具有獨特性，尤其是新一代農民工，他們對于城市的認同和對于自身表達的需要，都較他們的父輩明顯而強烈。

要加強農民工文化需求調研，研究分析農民工的文化需求特點和文化消費規律，尤其是新生代農民工文化需求的特殊性，積極探索適合農民工的文化活動形式。在保障農民工享受城市基本公共文化服務的同時，還要充分考慮農民工文化需求特點，提供有針對性的文化服務，豐富農民工的精神文化生活。還要鼓勵、扶持農民工自辦業余文化團隊。

目前，一些發達國家和地區采用的理事會制度、公示制度、聽證制度、表決制度等，通過理事會、咨詢委員會、公民調查、公民會議等技術方法獲取專家學者、社會各界及普通公民對公共文化管理及具體文化項目的意見建議，取得良好效果，并在一些技術環節上積累了不少寶貴的經驗。

十、改變服務模式，形成多方聯動的供給模式

參與不僅僅是公民個人的依法參與，還應吸納社會力量，通過組織民間社團、非營利性文化機構等社會組織形式，合法地、有組織地進入公共領域，形成公共文化服務的共同治理結構，實現公共文化服務中政府與公民社會的良性互動。

提供切實可行的服務模式和農民工需求的文化產品，建立有利于社會力量參與的配套制度，增強社會資金融入的渠道和規模，鼓勵企業、組織、個人的直接捐贈、稅前贊助及遺產奉獻等多種文化事業捐助形式，這樣既能減少地方政府的財政支出，又能提高公共文化服務體系的社會公信度和社會號召力。

總之，文化是破解城鄉二元結構形成的心理溝壑的重要因素，能否對農民工提供均等有效的公共文化服務，關乎群體融入和社會良性運作，更關乎社會進一步發展。囿于目前我國公共文化服務現狀，服務于農民工的公共文化服務體系，在制度保障、資金支持、服務職能以及雙向參與等諸多環節都需進一步完善。淡化戶籍，健全財政轉移支付制度、增加資金投入，厘清服務職責，推動公共文化的市場化和社會化，鼓勵農民工參與公共文化服務，注重農民工需求的特殊性，從而在精神—制度—設施三個層面，實現農民工公共文化服務體系的有效構建與積極關聯，才能真正有效促進農民工群體的文化認同和城市融入。

①根據研究需要，2012-2013年，課題組前往成都、北京、廣州、深圳、上海、阜陽等地開展調研訪談，共收取有效問卷4183份，本文數據即來源于此。

②數據來源：據《中國文化文物統計年鑒》（文化部編）、《2013中國文化統計手冊》（文化部財政司編）整理。

③文化部、人力資源和社會保障部和中華全國總工會在2011年下達的《關于進一步加強農民工文化工作的意見》。

參考文獻：

[1]王列生等.國家公共文化服務體系論[M].北京：文化藝術出版社，2009.

[2]曹愛軍、楊平.公共文化服務的理論與實踐[M].北京：科學出版社，2011.

[3][美]E.S.薩瓦斯著，周志忍譯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

（責任編輯：楚小慶）