陜甘寧邊區移民難民救濟工作及其啟示

黃會奇

[摘 要] 抗日戰爭時期，陜甘寧邊區政府制定并實施了一系列的移民難民安置政策，救濟工作卓有成效。當時所采取的一些社會救濟工作的措施，對現今革命老區的社會救濟工作有很強的啟示和現實借鑒作用。

[關鍵詞] 移民難民 救濟 啟示

抗日戰爭時期，陜甘寧邊區政府對邊區內外的移民難民制定了妥善的安置政策，成立了專門的賑濟機構，并進行了卓有成效的救濟工作。這些，對現今的社會救濟工作仍然具有重要的啟示和借鑒意義。但是從總的方面論述移民難民產生的原因、救濟措施，尤其是這些救濟工作對現在的啟示和現實借鑒的論著還較少，本文擬從這些方面展開論述。

一、陜甘寧邊區的移民難民產生的原因

關于陜甘寧邊區移民難民產生的原因，筆者認為可以從抗戰時期外來移民難民的大量遷入和邊區惡劣的自然環境方面來解釋。

從明清至民國時期，陜北、隴東地區由于地曠人稀，一直是吸引鄰近省區持續性移民的遷入地。相比較而言，晉冀魯豫等省區人口密度較大，這些地區每遇災荒年景，都有大量人口涌入，“貧窮而有力者，在此謀生甚易，移來戶口，無時無之”[1]P34。邊區政府成立時，這種情況一直在延續。

基于陜甘寧邊區政權的民主性質，邊區政府非常注重消除社會的兩極分化和貧富懸殊現象，一直致力于改善人民的生存條件和生活狀況。1939年1月，林伯渠主席在邊區第一屆參議會的工作報告中說：“除外來難民外，在邊區是沒有什么難民的。”但是隨著日本帝國主義侵略的步步推進，在敵人鐵蹄的蹂躪下，華北、華中和華東等淪陷區的人民被迫背井離鄉，許多人歷盡艱辛輾轉到了邊區。學者張志紅認為，由于戰爭、災荒和沉重的苛捐雜稅，迫使華北淪陷區的人民大量涌入邊區，是外來移民的主要來源[2]。楊偉宏在《抗戰時期陜甘寧邊區移民難民問題探析》也持大致相同的觀點[3]。嚴艷、吳宏岐在《陜甘寧邊區移民的來源與安置》一文從歷史地理學的角度將邊區移民明確地劃分為兩類，一類是來自邊區鄰近省份的移民，另一類是來自邊區較遠的其他省份的移民。前者在移民中的數量占大多數，尤以臨近邊區的陜西省、甘肅省和山西省為多；后者有河北、河南、湖北和青海等省。在這篇文章中，作者還對1938年9月到1949年10月這一時期陜甘寧邊區政府所發布的移民法規和文件作了一個較為全面的統計，并列出了一個總表，包括法規和文件名稱、發布時間、事由及其主要內容三項，為我們了解移民難民產生的原因、來源，邊區政府據此發布的法規，以及這些法規的沿革、創新，勾畫出了一個清晰的脈絡。這便為有意在這些方面深入研究者提供了一些基礎資料[4]。

除了外來的移民難民之外，由于惡劣的生態環境和脆弱的農業經濟條件，邊區每年都遭受自然災害，損失嚴重，也造成了部分災民。

陜甘寧邊區位于黃土高原的中北部，這里大部分地區屬于游牧區，不適宜農耕。秦漢以來，中央政府在此地不斷移民墾荒，致使農牧分界線不斷向北推移，陜北、隴東等地被人為地開辟為以農業經濟占主導地位的地區。但這里生態環境極為脆弱。明清以來，由于大量移民，軍屯民墾，明末農民大起義和清代回民起義等戰爭，大片森林遭到濫砍濫伐，草場遭到破壞，水土流失嚴重，造成了整個邊區地形地貌千溝萬壑、支離破碎。地形、土壤、氣候和水利都是農業發展的極大制約因素。邊區內外的水、旱、雹、蝗等自然災害頻仍，也產生了許多的急需賑濟的災民。

1935年中央紅軍到達陜北后，連發旱、水、雹、凍等自然災害，僅據1940年至1943年不完全的統計，就有旱災16次、水災31次、雹災34次、凍災7次，此外還有多次風、霜、蟲、瘟等災害，受災縣達58個，人數達1012146人，田禾1489247畝。損失情況是：糧食9144石，房子3478間，死傷2351人，受損傷的牲畜4103頭、豬羊41332只[5]P263-266。

對此，邊區政府積極采取多項措施，使移民難民的救濟和安置工作取得了很大成效。

二、陜甘寧邊區政府的社會救濟工作

陜甘寧邊區政府從制定救濟法規、成立救濟機構等方面對移民難民進行了卓有成效的社會救濟。

1.制定較為完善的救濟法規。1939年秋季，陜甘寧邊區大部分地區歉收，加上從邊區外移來許多難民，邊區的及時救濟工作變得非常急迫。為使之有法可依，翌年3月1日，作出《陜甘寧邊區政府優待外來難民和貧民之決定》，以后又陸續發布《關于賑濟工作的決定》（1940年3月30日）、《優待難民辦法》（1941年4月）、《陜甘寧邊區移民難民墾荒條例》（1943年3月）等一系列決定、辦法和條例[6]P84。

主要作出如下規定：①急需的衣食住諸方面的救濟。外來難民或邊區貧民，凡是急需賑濟的，應即時給以救濟，調查好需要政府救濟者，即發給民政廳之救濟三聯賑票，使其持票直到指定之機關領取；各地政府對外來難民應立即做以下安置，包括分配住址及代找窯屋，幫助其解決食糧困難。特別規定了政府對難民中之老弱無依者，應施以救濟，各地政府對新來難民不聞不問者，應受到處罰等。②幫助介紹臨時和正式的職業。發動災難民參加生產和介紹職業，例如打鹽、挖藥材、打窯洞、做雇工等。愿耕地者，優待條件最多，除為其解決土地、籽種、農具的困難外，三年不交公糧或地租；愿從事工商業及其他職業者，代為找尋職業并保護其利益。③廣泛發動黨政軍民進行互助救濟。發動當地居民進行幫助與照顧，當地駐軍也有負責安置災民的義務。

2.成立專門的社會救濟機構，進行卓有成效的社會救濟工作。1939年邊區第一屆參議會通過《陜甘寧邊區政府組織條例》，按照其規定，民政廳負責賑災、撫恤、保育及其他社會救濟事項。各行政督察專員公署分設民政處。各縣成立五個科室，其中第一科室負責優撫救濟。在各鄉相應設立各個委員會，最重要的就是優撫救濟委員會。這說明各級政府始終將社會救濟工作放在重要的地位，對其高度重視。為了加強對賑濟工作的領導，在1940年3月頒布的《關于賑濟工作的決定》中，明確了賑濟工作的管理機構，要求各縣立即組織賑濟委員會，委員5至7人，以縣委書記、縣長和縣互濟會主任、后援會主任、保安隊長及當地駐軍長官組成之，以縣委書記或縣長為主任委員，切實負責領導與推行賑濟工作。從而加強了黨政軍民各個系統的社會義務責任感，可以廣泛動員全社會的力量幫助改善移民難民的生存狀況。endprint

1942年，大批難民逃難來到邊區，因為時屆初冬，天已轉寒，邊區對此做出緊急部署，要求各縣對難民先行安置住處，說服老戶將剩余的房子讓出來，政府事前將窯洞住址調劑好，以便利難民之安置。發動老戶捐糧或借糧給他們吃，然后他們幫助老戶做工。這是當時合作種田的一種方式，即一方出力，一方供給生產工具、提供住處并借給糧吃，收獲物對半分。各個分區也立即行動起來，做好安置難民的工作。關中分區除臨時招待膳食、解決移民難民的住宿問題外，并先后撥出救濟糧1500石、農貸180余萬元，解決后續的吃糧和購買農具問題。關中分區的馮云鵬是模范移民工作者，因安置難民工作做得好，被政府聘為安置移民難民的委員。他富有調查研究的計劃性，在把原有的破窯統計調查之后，領人將其修好，然后合理分配。對田地、農具也是如此有計劃地調劑。對難民都仔細詢問其有什么手藝。1943年11月，他遇到九戶難民，其中兩人會炸麻花，他就借給他們兩斗麥子和150元作為本錢。又借出3把镢頭叫其他人跟他去挖藥材，天冷了組織他們打柴賣，自己借糧并報告政府請求借糧給他們吃。臘月過年的時候，計劃在老戶中征集200斤饃饃送給難民，結果完成了800斤，使難民們快樂地過了個新年。延屬、隴東都幫助移民難民調劑或租借到了窯洞、糧食和農具[5]P421，409。據不完全統計，1943年全邊區給移民難民周濟糧食3977石、熟地28922坰、窯洞4682孔、農貸洋57825元、鋤頭634把。

由于黨政引導宣傳得力，廣大群眾對移民難民表現出了極大的同情和熱情，有一地的群眾騰出自己的窯洞111孔給難民住，另一地群眾則預先打好80個窯洞準備難民來。尤其值得提出的是，正寧縣的老百姓在大路旁邊蓋好草屋給難民路過住，不使難民因投不起店而露宿。對定居下來墾荒的難民，當地老戶還給他們提供牛力和人力幫工。對移民難民中的老弱病殘都幫助找職業。比如：對不能做農業生產的婦女們，介紹她們到合作社領棉花紡線；給不能勞動的跛子找放牛生活；介紹瞎子老太婆給人家抱娃娃[7]P641-642。

因為邊區政府重視難民的生存狀況，并有專門的賑濟機構和較為完善的救濟法規和措施，流入邊區的難民基本上都得到了妥善的安置。原先一些流民進入邊區，以乞討為生，但看到邊區沒有乞丐，人人靠自己的勞動謀生，在邊區大環境和政府的影響、感召下，在別人的勸說幫助下，也走上了自食其力的道路。所以，1942年林伯渠主席在第一屆政府工作報告中說：“邊區許多年都沒有乞食的。”[5]P272不僅如此，一大批難民剛到邊區時赤手空拳、一無所有，但在政府的優待政策和精心組織下，在老戶的互助救濟下，經過自己的努力墾殖和從事工商業勞動，成了富裕中農和中小商人，有些人還很快成長為勞動模范，比如馬丕恩、胡文貴、王向富、陳長安等[7]P651-652。

3.救濟工作取得很大成功的原因。從以上敘述可知，邊區政府對難民的救濟是全方位和多層次的，既有臨時性的救助措施，又有長遠的計劃安排。臨時方面，由民政廳和各級救濟機構對難民提供衣食住等生存所急需的物質資料，這是解決他們生死存亡困境的主要辦法，也是政府應該履行的職責。同時號召全社會進行捐獻錢物和提供棲身之所，相互援助救濟，這是彌補政府財政匱乏、人力不足的輔助措施，又可以在整個邊區倡導兼愛仁愛的思想和風尚，增強互助互利、團結一致的向心力和凝聚力。長遠方面，在難民基本的生存條件得到保障后，幫助和指導他們中的大部分人謀得正當職業，能夠自食其力。這首先是在他們到達邊區安頓好之后，由政府出面介紹他們去做雇工和幫工，然后各據所長所愿替他們找尋適合從事的農工商諸業。愿墾荒種田者條件最為優厚，可由政府免費供給種子、畜力和農具，開墾荒地取得土地所有權，且3年免收公糧或免納地租。邊區政府曾利用南京行政院的10萬元撥款，其中以3萬元為急賑，7萬元發展手工業、水利，實行以工代賑，設立了幾個難民工廠。愿工者，可以到政府設立的難民紡織廠、難民硝皮廠中去做工，也可到造紙廠、印刷廠、化工廠中先做學徒，以后逐漸提高技術成為熟練工人以至專業技術人員。

三、對現在社會救濟工作的啟示和借鑒

陜甘寧邊區政府對難民卓有成效的救濟工作能帶給我們許多啟示和借鑒。筆者曾到過原是陜甘老區的幾個城市，每一個地方都能看到或多或少的乞丐和流民，他們衣食無著，更兼老弱病殘，生活極為痛苦。筆者認為，有些地方政府在思想的重視程度、相應救濟法規的完善、救濟工作組織的完善得力和執行力度都還有待加強。

近些年隨著社會進步和生產力的發展，加上國家的重視，我們防災救災的成績有目共睹，抵御自然災害的能力和災民自救的能力都有了很大增強。針對城市失業人員、低保人群的優惠政策也不斷出臺。但在一些經濟較為落后、地處僻遠的中小城市，對城市乞丐和游民的救濟工作還有許多急需改善的地方。這些人處在社會弱勢群體的最底層，更主要的是在社會的各個機構中都沒有自己利益的代言人，他們沒有途徑和辦法表達自己的意愿和呼聲，因此就更需要我們去關注和改善他們的境況。具體到陜甘寧老區的一些地方，筆者認為，首先應由政府出面為他們提供衣食住方面的基本生活保障，其經費應以財政撥款為主；同時大力提倡大家奉獻愛心，以社會捐獻錢物為輔。抗戰時期邊區給難民發放賑票、給他們錢物的方式也可酌加考慮。隆冬之際，有一個較為溫暖安全的住所尤為重要，在老區有特殊的窯洞資源正好可以解決這一重大問題。新中國成立前，這里城市郊區和城市內的部分居民均世代居住窯洞，但近年來，大部分居民遷到了塬上的平地，并蓋起了磚瓦房，已初具村莊的規模，原來塬上的居民覺得原居狹小而住進了高樓和磚房。筆者實地調查，發現原來的窯洞大多閑置，現在各地政府只需和主家說清用途，再稍加修繕，即可有組織地將乞討者和流民安置其中。

在基本的衣食住方面解決后，政府應一方面根據他們的特長安排其自食其力，或介紹他們去幫工，或安置到農村務農定居，或從事手工業，或從事小商小販，或設置福利工廠讓他們去做工；另一方面要大力宣傳和號召，在全社會倡導一種愛心和互助精神，讓黨政軍民都來關注對難民的救濟工作，在衣食住行、謀生職業方面給予幫助，在情感精神方面給以撫慰。這樣才能更好促進整個社會的公平正義、和諧共處。

參考文獻：

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[4]嚴艷，吳宏岐.陜甘寧邊區移民的來源與安置[J].中國歷史地理論叢，2005（2）.

[5]抗日戰爭時期陜甘寧邊區財政經濟史料摘編（第9編）[Z].西安：陜西人民出版社，1981.

[6]陜甘寧邊區政府文件選編（第2輯）[Z].北京：中國檔案出版社，1995.

[7]抗日戰爭時期陜甘寧邊區財政經濟史料摘編（第2編）[Z].西安：陜西人民出版社，1981.

責任編輯 馬永義endprint