中共十七大以來參政黨監督職能研究綜述

劉夢然

[摘 要] 參政黨的監督是我國民主監督體系的重要組成部分，是我國參政黨的一項重要功能。發揮參政黨的民主監督功能是中國政黨制度的一大特點和優勢。近年來國內諸多學者對政協民主監督職能的研究不斷深入，并取得了一系列成果。綜述和梳理近年來參政黨監督職能方面的研究成果，找出研究上的特點，對以后的進一步研究很有幫助。

[關鍵詞] 十七大 參政黨 監督職能 研究綜述

近年來，參政黨的民主監督職能在我國政治運行程序中的作用日漸顯著。有效發揮參政黨的民主監督職能，是提升執政黨執政能力的重要手段。對于增進中國政黨制度的合法性，具有重要意義。伴隨著參政黨監督的發展，國內學者與時俱進，不斷加強了在這方面的理論研究和探討，并取得了一定的成果。本文就學界十七大以來的相關研究成果做一梳理，以期促進本研究的發展。

一、參政黨民主監督性質與定位的研究

要對參政黨的民主監督職能進行深入研究，我們就必須首先從它的性質和定位入手。這一方面的單獨論述較全面，總結起來，學者歸納的有如下幾類：

1.政治性與柔性。有學者提出兩點：“首先，政治性是民主監督的突出特點。其次，參政黨的民主監督是一種柔性監督。”[1]鮮明的政治性是民主監督最為突出的特點。民主監督不同于黨內監督、行政監督、輿論監督和法律監督，更不同于西方的政黨監督，參政黨的民主監督的實行要以保證國家權力正常有效運行為根本，要以維護中國共產黨的執政地位為前提，并以中國共產黨的方針政策作為基本的出發點和落腳點，這為參政黨施行民主監督提供了穩定的政治環境。同時，參政黨的民主監督是一種柔性監督，主要是通過批評、建議的方式來實現其監督權利，而不是靠權力的威懾和制衡來實現的。

2.合作性、非權力性、高層次性。有的學者從三個方面論述了參政黨民主監督的性質。“參政黨的民主監督是同志式的監督，民主黨派的民主監督的實質是什么，采取何種形式，首先取決于民主黨派的性質。”[2]在我國的政治生活中，民主黨派與中國共產黨協同發展，共同致力于國家富強、民主、文明、和諧的建設，兩者是目標一致的親密友黨。這樣的共同性和一致性決定了各民主黨派秉持著肝膽相照、榮辱與共的精神和理念，支持并幫助執政黨加強領導、改善領導，并進一步鞏固人民民主專政。另一鮮明的特征是，民主黨派的民主監督是一種非權力性質的監督，這種監督是建議性、協商性的監督而非強制性的監督，不涉及任何政令。此外，相比其他形式的監督，民主黨派的監督居于較高層次，體現高水平，鮮明的代表性和組織性使其有別于一般的群眾監督，組成人員的知識結構和認識水平都處于較高標準，因而民主黨派在圍繞國家重大政治、經濟決策積極參政議政、進言獻策時，體現了較高質量的民主監督。

3.政黨性、政治性、民主性、建設性。有的學者從四個側面論述了參政黨民主監督的性質：“政黨性”“政治性”“民主性”“建設性”[3]。第一，參政黨在履行民主監督職能的基礎前提是因為各民主黨派都具備政黨性質。民主監督是參政黨的重要職能，同時也是我國監督體系中有機組成部分。第二，由于這種監督是在社會主義政黨體制內政黨之間的互動實現的，因而具有政治性。監督的核心和宗旨是維護國家權力的科學運行以及國家大政方針的順利貫徹實施，具有層次高、范圍廣、形式多樣的特點。第三，這種監督實現的基本方式有提出意見、批評、建議等，因而具有相當的民主性。第四，這種監督不具有法律上的強制性和行政上的約束力，不具備剛性的管束力，從某種側面上講是一種建設性的監督，更大程度上體現為建設性。

4.平等性、人民性、統一性。有的學者從六個維度較為全面地論述了參政黨民主監督的性質。除了上述提及的民主監督的政治性、合作性、非強制性之外，這些學者認為參政黨的民主監督還具有以下特點：“平等性”“人民性”“統一性”[4]。平等性主要體現在互相監督的主體是平等的，因為各民主黨派和中國共產黨一樣都是政黨，且在憲法中又有規定，政黨享有同樣的政治自由和法律地位。人民性指各民主黨派都是由符合特定要求的一部分社會主義勞動者、社會主義事業建設者和擁護社會主義愛國者聯合組成的，所以，從參政黨的構成來講，民主黨派的民主監督也代表了人民的意愿。統一性具體是指民主監督在內容和形式上具有內在的統一性，民主黨派主要監督國家憲法和法律的實施情況、黨和政府重要方針政策的制定和執行情況、中共依法執政的能力及黨員干部的行為。民主黨派民主監督的形式主要有：在政治協商中提出意見、向中共及其職能部門提出書面意見、參加人大及其常委會和各專門委員會組織有關問題的調查研究并提出意見、擔任司法機關和政府部門的特約人員等。可以看出參政黨民主監督在內容和實現形式上的一致性。

不管是從哪幾個維度審視參政黨的民主監督職能，都離不開兩個根本點：一是監督的目的。是在平等合作的基礎上，肝膽相照，批評建議，共同致力于中共執政能力的科學化和合理化。二是監督的性質和形式。參政黨的監督和建議具有較高的水平和較專業的視角，執政黨一般會積極采納，但這種監督不是權力性監督，因而不具有高度的權威性和約束力。

二、參政黨監督職能實施過程中的問題與制約因素研究

這一方面的單獨論述較少，基本上是作為文章中重要組成部分進行論述。總結起來，學者歸納的問題有如下幾類：

1.主體意識的缺乏。有的學者認為，不少參政黨人士對民主監督的真正內涵缺乏正確的認識，并且存在一定消極傾向的認識誤區。“有的是不敢監督、怕監督；有的覺得難監督；有的是不愿監督；有的期望值過高。”[5]有一些具備民主監督職能的民主黨派人士害怕得罪人、害怕引起相關領導和部門的反感和責備、害怕因進言力度過大而被打擊報復、怕被指責越權越位等，存在種種顧慮和心理障礙；有人認為作為民主黨派，掌握情況難，知情渠道不通暢，把握分寸很難，因而畏懼進言批評；有人則極端地將參政黨民主監督定性為“軟監督”，因此從心里缺乏熱情和動力；有的對民主監督的艱難性缺乏科學的認識，如果監督意見沒有實現，便從此失去信心，影響了繼續監督的積極性。這些都體現了監督主體意識的缺乏。

2.外部環境的局限。有的學者則從外部視角打開一個新的思路，他們認為：“民主黨派不同于紀檢監察部門，它不是權力機構，在現實政治生活中沒有對公共權力運行的具體介入權。”[6]沒有具體介入權的監督，只能說是一種抽象意義上的監督。而抽象的監督既無強制性約束功能也無法律效力，監督的效果較難保證，完全取決于被監督者聽不聽、接受不接受、執行不執行。實際上，這種抽象的監督對現實的政治生活很難發揮什么切實的效用。從更大范圍上的社會生態視角看，有的學者則提出：民主政治發展的滯后、傳統政治文化的影響、“反右”歷史的陰影造成民主監督實效性不足等因素[7]。

3.運行機制的滯后。監督機制的問題避不開宏觀層面上的制度建設。有的學者從缺乏具體的制度規定維度來探尋原因：“目前指導參政黨履行民主監督和參政議政職能的制度性規定多見于兩個《意見》（《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》和《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》）等相關文件之中。”“它們只對民主監督的總原則、性質、內容、形式作了較明確的規定，但缺乏具體的可操作的制度、機制和程序，出現民主監督缺乏制度化、規范化、程序化的現象，使得民主監督無章可循。”[8]

也有學者針對溝通機制不完善來論述：“由信息不對稱而造成民主監督缺乏及時性和針對性。”[9]在現實中，普遍存在的情況是對被監督對象的情況并不十分了解，因而難以對其具體行為進行把握。比如說，部分單位被監督時，向參政黨提供的信息不全面，不系統，不真實，這就影響了民主黨派的鑒別和監督，減弱了監督的效力。

總之，參政黨監督職能在實施過程中不可避免地存在一些問題和制約因素，要從參政黨內部因素和外部環境、監督對象、機制建設等多方面進行研究和探討，以致力于完善參政黨的監督工作。

三、提升參政黨監督職能的途徑研究

參政黨監督職能雖然取得了一定成效，但是也有很多需要加強的地方。這一方面研究較多，涉及的面也比較廣。主要有如下幾個方面：

1.參政黨應加強自身建設，提高民主監督的能力和水平。根據《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》的要求，各民主黨派應“以思想建設為核心，以組織建設為基礎，以制度建設為保障，把自身建設提高到新的水平”。這一要求為參政黨自身建設指明了大致方向。

有的學者則站在加強參政黨組織機構建設的角度，提出兩方面建設要求：“一是要在組織機構建設中注重發揮‘整體效應’的作用，使組織機構的整體力量大于成員個體力量的簡單相加。二是要建立健全專門的民主監督機構，擺脫過去主要是對內監督的不足，不斷強化參政黨的民主監督功能，形成“專門化監督”。三是要在組織內部堅持民主集中制原則。”[10]

有的學者則立足于加強參政黨思想理論建設的角度，提出，“理論建設是參政黨建設的根本，加強參政黨理論研究可以從三方面著手：一是加強參政黨監督基礎理論研究；二是加強參政黨監督務實層面的理論研究；三是加強參政黨監督理論創新研究”[11]。

有的學者則側重于參政黨的文化建設方面，提出：“參政黨文化建設的重點是培養參政黨意識，形成民主黨派成員共同的參政理念。”[12]參政黨也要不斷加強政黨文化建設，必須樹立和踐行社會主義核心價值觀，在大致目標和基本原則上始終與執政黨保持一致。具體說來，參政黨要以社會主義核心價值體系為目標來提升政黨文化建設，既要遵循建設社會主義核心價值體系的普遍要求，又要找好自己參政黨的定位，體現自己的特色，進一步探討民主黨派的核心價值觀和監督理念。

有的學者則強調要加強人才隊伍的建設：“一是要加強對參政黨成員特別是年輕成員的培養力度，二是要推進后備人才的梯隊建設，三是要重點培養成員在民主監督中解決實際問題的能力，為參政黨培養出一支素質高、能力強、能擔負起新時期民主監督任務的人才隊伍。”[10]有的學者則以建設方式為側重點：“一是強化學習與培訓力度，建設學習型政黨；二是加強后備人才隊伍建設；三是爭取各級黨委政府的有關支持。”[13]

2.執政黨應提高接受監督的自覺性，為參政黨提供政治保障與制度支持。有的學者認為：“積極營造民主監督的寬松氣氛，讓參政黨‘敢說話’，這就需要執政黨要以更加寬廣的胸懷去接受民主監督，不僅要為參政黨創造寬松和諧的監督環境，更要虛心接受監督的意見和建議；要發揚尊重民主監督的優良傳統，讓參政黨敢于提出批評意見，敢于做‘不可行性分析’，提高執政黨主動自覺接受民主監督的意識。”[10]還可以推廣樹立典型的辦法，積極宣傳參政黨民主監督的典型事跡和優秀人物的工作精神，為參政黨在發揮民主監督方面創造政治上的寬松氛圍，并且提供一定物質上的支撐，使“諍友”的監督價值得到體現。

關于推動參政黨監督的法制化建設進程，有學者提出：“參政黨監督的法制化建設是完善參政黨監督機制的重要保障。”[14]在法律建設中，我們可以充分學習和借鑒國外的民主監督制度，實現權力的制約和平衡，使中國的參政黨監督制度進一步完善。

3.探索建立相關機制，確保民主監督順利進行。有的學者著眼于頂層制度設計，指出在參政黨制度建設內部，“一是堅持民主集中制的根本原則，強化上級組織與下級組織的聯系，調動每個成員的積極性，把各級組織和廣大成員凝聚成一個整體力量，成為一個更具效能的參政黨組織體系。二是建立健全專委會制度、課題申報招標制度、調研制度、意見征詢制度、社情民意收集反饋機制、對下級組織和成員的工作考核制度、人大代表和政協委員聯系本黨派組織和成員制度等參政議政體制和機制，建立起參政議政資源網絡，挖掘參政議政的深度，提高參政議政的質量，發揮參政黨整體性優勢”[12]。

有的學者則從執政黨內部的制度建設視角出發，提出：“建立健全系統而配套的參政黨民主監督運行保障機制，建立健全民主監督的權利保障機制，建立健全民主監督的組織保障機制，建立健全民主監督的信息溝通機制，建立健全民主監督的反饋機制，建立健全民主監督的考評激勵機制。”[15]

總的看來，參政黨的監督是我國民主監督體系的重要組成部分，是我國參政黨的一項重要功能，而且發揮參政黨的民主監督功能是中國政黨制度的一大特點和優勢。參政黨的民主監督具有政治性、政黨性、非權力性、民主性、建設性、平等性、人民性、統一性等等性質，這些性質不僅決定了參政黨監督的特色和獨特定位，也決定了其在現實政治生活中不可避免地會遇到一些問題，這些問題大體上出自監督主體、監督對象、監督體制三個方面，也就是參政黨、執政黨和民主監督機制在現實中體現出的種種與理論的背離。那么就需要參政黨與執政黨同舟共濟、肝膽相照，共同致力于監督機制的完善，從而使參政黨監督更加科學合理，進而推進我國的民主監督體系走向更加完善。

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責任編輯 馬永義