一場教育治理改革思維的盛宴

黃日暖 劉慧嬋

7月11日—12日，由廣東省教育研究院主辦的第三屆中國南方教育高峰年會在廣州召開。廣東省人民政府副秘書長林積，湖北省人大常委會副主任、華中師范大學(xué)教授周洪宇，教育部政策法規(guī)司司長孫霄兵、綜合改革司副司長王洪元，廣東省委教育工委書記、廣東省教育廳廳長羅偉其，教育部教育發(fā)展研究中心主任張力，全國人大教科文衛(wèi)委員會教育室原主任盧干奇，廣東省教育研究院院長、黨委書記湯貞敏等，以及來自全國各地和西澳大利亞大學(xué)的400多位知名專家學(xué)者、大學(xué)校長，兄弟?。▍^(qū)、市）教育研究機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，優(yōu)秀論文作者代表，廣東省各地教育行政部門、教研機(jī)構(gòu)、大中小學(xué)代表，廣東省教育廳各處室（單位）負(fù)責(zé)人，廣東省教育研究院全體人員，圍繞“教育治理現(xiàn)代化：法治與改革發(fā)展同行”這個主題，共議教育改革發(fā)展大計。峰會開幕式由廣東省委教育工委副書記、省教育廳黨組副書記景李虎主持。

羅偉其在致辭與主旨演講中表示，實現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是深化教育領(lǐng)域綜合改革的必然之舉和重要保障，也是建設(shè)法治中國、推進(jìn)依法治國、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。羅偉其表示，經(jīng)過30多年的改革，我國教育已進(jìn)入從量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵期。教育治理現(xiàn)代化，是對傳統(tǒng)教育管理“人治化”傾向的批判與超越，是現(xiàn)代法治精神與教育科學(xué)管理的深度融合。教育治理現(xiàn)代化，意味著以法治思維引領(lǐng)教育改革發(fā)展和人才培養(yǎng)，以法治方式釋放教育活力，以法治權(quán)威保障教育權(quán)益。推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化，必須加快建立健全教育法律體系，加快推進(jìn)政府依法行政，加快推進(jìn)學(xué)校依法治校和教師依法執(zhí)教，加快培育社會教育法治信仰。教育治理，其現(xiàn)代化水平能達(dá)到多高，很大程度上取決于教育的法治化水平。

孫霄兵在致辭與主旨演講中強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)依法治教，完善當(dāng)代中國教育的法律制度，是貫徹落實黨的十八屆四中全會精神的必然要求，也是實現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。要切實按照依法治國的要求，轉(zhuǎn)變觀念和教育治理的方式與手段；加快完成相關(guān)教育法律、法規(guī)和規(guī)章的起草工作，健全依法治教的制度保障體系；大力推進(jìn)各級政府部門依法行政的意識與能力建設(shè)；深入推進(jìn)各級各類學(xué)校依法治校，推進(jìn)政校分開、管辦評分離，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系；積極利用法治思維和方式推動破解學(xué)校安全、學(xué)生權(quán)益保護(hù)等社會關(guān)注、困擾基層的教育熱點、難點問題。

林積在致辭與主旨演講中表示，教育是民生之首，在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性的作用。要全面建成小康社會，教育現(xiàn)代化必須走在前面。要實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，深化教育領(lǐng)域綜合改革和推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化必須同步推進(jìn)。在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵時期，教育領(lǐng)域綜合改革的深化需要法治保駕護(hù)航，教育現(xiàn)代化需要教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為重要標(biāo)志。他強(qiáng)調(diào)，法治思維是全面深化教育領(lǐng)域綜合改革的戰(zhàn)略支撐，依法治教是深化教育領(lǐng)域綜合改革的保障，依法行政是推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。他認(rèn)為政府要著力做好四個方面：一是依法行政，二是簡政放權(quán)，三是加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，四是強(qiáng)化教育督導(dǎo)。

中國南方教育高峰年會是由廣東省教育廳指導(dǎo)、廣東省教育研究院主辦的非營利性、開放、定期召開的高端學(xué)術(shù)會議。峰會旨在為政府官員、相關(guān)領(lǐng)域知名專家學(xué)者、教育實踐工作者建立一個對國際國內(nèi)及區(qū)域教育改革和發(fā)展的重大理論、戰(zhàn)略、政策、實踐問題展開研討和對話的高層平臺，以創(chuàng)新教育思想、促進(jìn)教育改革、引領(lǐng)教育發(fā)展，助推中國南方教育高地建設(shè)和中國及區(qū)域教育現(xiàn)代化。本屆峰會設(shè)有2場綜合論壇和基礎(chǔ)教育、高等教育職業(yè)教育2場平行論壇，匯集優(yōu)秀論文近50篇，發(fā)表主題演講29人，40多位專家和參會者與主題演講嘉賓對話研討。大家積極建言獻(xiàn)策，為解決全面依法治教、推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨的現(xiàn)實難題提出了種種設(shè)想和方案，對深化教育領(lǐng)域綜合改革和推進(jìn)中國南方教育高地建設(shè)提供了十分有益的借鑒和啟示。

高峰言論

第三屆中國南方教育高峰年會以“教育治理現(xiàn)代化：法治與改革發(fā)展同行”為主題。會上，百余位知名專家學(xué)者圍繞推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化、教育法治化與教育治理現(xiàn)代化、高水平大學(xué)建設(shè)的現(xiàn)代化與法治化、省域高等教育分類發(fā)展體系建設(shè)與法治化、大中小學(xué)的管辦評分離、地方立法與區(qū)域教育改革發(fā)展、教育行政管理的權(quán)力清單與責(zé)任清單、依法治教依法治校依法執(zhí)教等論題，作了精彩演講與深入研討。

現(xiàn)代學(xué)校制度走到今天，要著重解決好三個核心問題：政府依法管學(xué)、辦學(xué)，學(xué)校形成好的治理結(jié)構(gòu)，社會對學(xué)校的參與、監(jiān)督。其中，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，它的重點是對于把公權(quán)力裝在制度籠子里面的一系列監(jiān)督設(shè)計，不管是校長負(fù)責(zé)制、財務(wù)公開、校務(wù)公開、教職工代表大會、中小學(xué)家長委員會、學(xué)校理事會、學(xué)校董事會，它都要沿著這樣一個方向來設(shè)計。

——教育部教育發(fā)展研究中心主任張力認(rèn)為建立健全現(xiàn)代學(xué)校制度要平衡好政府、學(xué)校、社會三者之間的關(guān)系。

過去我們講教育法治總是習(xí)慣用制度的制，現(xiàn)在我們用治理的治，一字之差，說明我們在教育法治理念上發(fā)生了重大變化。制度的制，更多的來說是一種靜態(tài)的法律文本的制定，而治理的治，它表明了這是一個由立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督組成的動態(tài)系統(tǒng)。今天教育法治建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入到一個新的階段。教育法治是實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化的重要保障，教育治理只有把它放在法治的軌道上，才能夠更加科學(xué)、更加穩(wěn)定、更加有利地推進(jìn)教育改革與發(fā)展。

——全國人大教科文衛(wèi)委員會教育室原主任盧干奇認(rèn)為教育法治是實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化的重要保障。

深化教育領(lǐng)域綜合改革，要更加注重提高教育綜合改革的質(zhì)量。一是提高教育綜合改革的質(zhì)量需要進(jìn)一步加強(qiáng)以解決問題為導(dǎo)向的頂層設(shè)計，避免單向改革措施簡單相加，不能把綜合改革降低為改革的綜合。二是既改式又改制，不能滿足表面問題的暫時解決，要堅持解決問題和長效機(jī)制的統(tǒng)一，治標(biāo)與治本的統(tǒng)一，為學(xué)校治理能力的提升奠基。在推進(jìn)教育綜合改革中，應(yīng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)改革成功的標(biāo)準(zhǔn)是人民群眾滿意，要以法治思維與方式推進(jìn)改革，防止改革隨意，防止改革違約。

——教育部綜合改革司副司長王洪元認(rèn)為要堅持問題導(dǎo)向，深化教育領(lǐng)域綜合改革。

實際上，政策在中國法治體系當(dāng)中的獨特作用非常值得研究，從這個意義上來說，提高教育決策的科學(xué)性、民主性是中國提高教育法治水平的一個關(guān)鍵。決策的邊界要更加清晰，法和政策是什么關(guān)系，什么是法律的問題，什么是政策的問題？政策在法律框架下運作是一個什么樣的邊界？舉一個例子來說，我們現(xiàn)在在修訂或者制定學(xué)校章程，大家都認(rèn)為這是提高教育法治治理水平和治理能力的重要舉措，每個高校都按時按步驟完成章程的制定工作。這個工作當(dāng)然很好。但是，這個章程是法律意義上的還是政策意義上的？章程是行政部門審批，這個章程就是對行政部門負(fù)責(zé)。如果它是法律內(nèi)容的話，它應(yīng)該對法律負(fù)責(zé)。所以決策的邊界要更加清晰。

——華東師范大學(xué)教育學(xué)部主任、中國教育學(xué)會副會長袁振國認(rèn)為提高教育決策的科學(xué)性、民主性是中國提高教育法治水平的一個關(guān)鍵。

我對治理這個概念的核心理解，就是更多的主體參與到學(xué)校的治理當(dāng)中，而且形成多種的治理中心，比如說有關(guān)于評價的、有關(guān)于課程研發(fā)的、有關(guān)于教師專業(yè)發(fā)展的。其實我們說了很多管辦評分離，我把它理解的比較簡單，就是過去是政府大包大攬、什么事都管，現(xiàn)在則是將與專業(yè)有關(guān)的地方通過購買服務(wù)的方式交給專業(yè)人士去做，這樣一來就會有很多的利益群體加入到治理當(dāng)中。多方參與、互動對話，這就是多主體參與和多中心治理。教育治理，宏觀上要理順政府與學(xué)校關(guān)系，實現(xiàn)國家和社會協(xié)同治理，微觀上要理順學(xué)校內(nèi)部各個部門、各個組織、各個群體和個體的關(guān)系。

——華東師范大學(xué)教授楊小微倡導(dǎo)多主體參與下的基礎(chǔ)教育學(xué)校治理體制。

教育法治化必須從教育去行政化開始，換句話，只有教育法治化才能為教育去行政化提供可能和保障。我個人認(rèn)為，我們必須認(rèn)識到在當(dāng)前教育去行政化講了很多很多年，但是仍然成效甚微，這里面有很多原因，其中不可否認(rèn)的一個重要原因就是對教育去行政化的規(guī)定性動作太少。當(dāng)前，我們的教育法規(guī)雖然很全，也確實涉及到各個門類的條例，但是我們的教育法規(guī)習(xí)慣于宏大的敘事思維，過于宏觀、過于抽象、過于概括，因此我認(rèn)為今后我們教育法治化道路不僅僅在于教育法規(guī)的修訂與完善，更在于讓我們的各項法規(guī)更加具體，甚至細(xì)碎，要有指導(dǎo)性，操作性，要讓人們明白干什么、不干什么，清清楚楚、一目了然。特別需要指出的是，我們還要進(jìn)一步將誠信教育納入到法治化軌道上來。

——語文出版社社長王旭明認(rèn)為教育法治化必須從教育去行政化開始。

教育自由怎么達(dá)成？這就需要教育民主，以民主來促自由。現(xiàn)在非常強(qiáng)調(diào)賦權(quán)，核心在于要有更多的聲音、更多的選擇，聲音體現(xiàn)民主，而選擇體現(xiàn)自由，沒有這兩個東西教育可能就有問題。大家可以到北京十一學(xué)?？匆豢矗@是一個民主和自由的學(xué)校，孩子的聲音能夠充分表達(dá)，而且能被充分的聽取。以民主捍衛(wèi)自由，教育自由的保障是民主主義，是教育民主尤其是政治民主。以治理來推進(jìn)民主，因為我認(rèn)為教育治理的本質(zhì)就是民主管理。

——北京教育科學(xué)研究院副院長、北京師范大學(xué)教授褚宏啟認(rèn)為民主對于學(xué)校治理變革十分重要，教育治理的本質(zhì)就是民主管理。

學(xué)校和整個體制面臨的挑戰(zhàn)，主要是三個層面。第一個層面是自主，雖然校長是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，但是也需要在學(xué)校層面上與他人分享決策的權(quán)利。第二個層面是效率，因為學(xué)校是包含多人的決策，所以多人決策肯定是會浪費時間，效率上無法保證。第三個層面是責(zé)任，責(zé)任需要將中央的政策和地方的重點、實際結(jié)合起來。應(yīng)對這些挑戰(zhàn)需要學(xué)校在壓力當(dāng)中尋求最佳的平衡，校長就是負(fù)責(zé)尋求這種平衡的，需要找到平衡點。

——西澳大利亞大學(xué)教育學(xué)院院長Helen Wildy教授特別強(qiáng)調(diào)放手和管控的平衡。

高峰倡議

實現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須讓法治與教育改革發(fā)展同行?；诖?，在第三屆中國南方教育高峰年會上，來自全國各地的教育行政部門、教研機(jī)構(gòu)、學(xué)校在廣州發(fā)出“推動教育改革發(fā)展走進(jìn)法治新時代”的倡議：

——以法治精神貫通教育領(lǐng)域綜合改革。用法治繪制教育改革發(fā)展的新藍(lán)圖，用法治確立教育改革發(fā)展的新方略，用法治保障教育改革發(fā)展的新突破。

——以法治思維推進(jìn)教育體制機(jī)制改革。遵循公平、正義、秩序的法治邏輯，明晰教育管、辦、評的法制邊界，推進(jìn)政府、學(xué)校、社會新型關(guān)系的法治化。

——以法治方式深化學(xué)校管理體制改革。加快學(xué)校章程建設(shè)，健全學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)；推進(jìn)教師、學(xué)生、家長、社區(qū)等相關(guān)主體參與治理，集聚辦學(xué)資源，激發(fā)辦學(xué)活力。實施聘任制，激發(fā)校長、教師專業(yè)化發(fā)展和創(chuàng)新力增長；實施走班制、學(xué)分制，激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)的主動性和創(chuàng)造性。

——以法治文明營造教育改革發(fā)展優(yōu)良環(huán)境。保障教育執(zhí)法的公平、公正，維護(hù)教育法律價值和權(quán)威；加強(qiáng)社會主義法治教育，樹立教育法治信仰，養(yǎng)成依法推進(jìn)教育改革發(fā)展的習(xí)慣。

高峰評論

7月12日，第三屆中國南方教育高峰年會順利閉幕，廣東省教育研究院院長、黨委書記湯貞敏作了《推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化 法治與改革發(fā)展同行》的閉幕講話。這一講話對本屆年會的諸多成果作了全面、深入的總結(jié)、闡述與點評，從另一角度來說，也是一篇切中要義的現(xiàn)場評論。在這里，我們把其中精要的部分摘錄如下：

本屆峰會圍繞黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深刻詮釋了“教育治理現(xiàn)代化：法治與改革發(fā)展同行”這個主題。峰會上，專家們視野開闊，高屋建瓴，勾畫教育治理現(xiàn)代化藍(lán)圖，設(shè)計教育法治與改革發(fā)展同行路線，為區(qū)域乃至全國推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有益啟示。

第一，推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)的必然要求。時代變遷與我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展對教育管理提出了新挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的法治化、信息化、現(xiàn)代化呼吁教育基本公共服務(wù)要有新理念、新內(nèi)涵、新形態(tài)、新秩序。教育治理現(xiàn)代化意味著要加強(qiáng)以質(zhì)量為核心的教育內(nèi)涵建設(shè)，促進(jìn)教育管理格局和管理方式轉(zhuǎn)變，著力提升教育決策與政策和教育法律法規(guī)建設(shè)的科學(xué)化、民主化、合法化和戰(zhàn)略性、前瞻性、創(chuàng)新性、可操作性，著力提高教育管理效益和教育培養(yǎng)人才、創(chuàng)新科技、服務(wù)社會、傳承創(chuàng)新文化的能力水平，努力發(fā)揮對國家及區(qū)域?qū)嵤﹦?chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的適應(yīng)、促進(jìn)和引領(lǐng)作用。

第二，深化教育領(lǐng)域綜合改革是推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化，必須深化教育領(lǐng)域綜合改革，從“管理”走向“治理”，從“人治”走向“法治”，建立健全涉及教育的法律法規(guī)和政策體系，建設(shè)現(xiàn)代教育制度，強(qiáng)化學(xué)校內(nèi)外部共治，不斷提升依法治理、民主治理、科學(xué)治理的能力和水平；必須堅定教育改革發(fā)展正確方向、凝聚教育改革發(fā)展良好共識，規(guī)范教育改革發(fā)展正常秩序、維護(hù)教育改革發(fā)展優(yōu)秀成果，處理好改革的“破”與法治的“守”，做到重大改革于法有據(jù)，規(guī)避改革無據(jù)化、無序化風(fēng)險，促進(jìn)教育管理體制、辦學(xué)體制、培養(yǎng)體制、保障機(jī)制改革更加符合規(guī)律、更加尊重科學(xué)、更加可行有效。

第三，推進(jìn)教育法治常態(tài)化是推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的核心意旨。黨的十八屆四中全會要求建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。國家教育規(guī)劃綱要從“完善教育法律法規(guī)”“全面推進(jìn)依法行政”“大力推進(jìn)依法治?！薄巴晟贫綄?dǎo)制度和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制”四個方面就推進(jìn)依法治教做了規(guī)劃。教育法治化是依法治教的拓展和深化，它奉行法治精神，反對官僚化和過度行政化，主張人本、公益、民主、科學(xué)、合法、規(guī)范，強(qiáng)調(diào)教育關(guān)系的制度化、規(guī)范化、透明化，強(qiáng)調(diào)教育制度安排的公開性、合法性、合理性，強(qiáng)調(diào)所有參與教育活動的主體既要尊重教育規(guī)律又要受法律制度約束，強(qiáng)調(diào)對政府管理教育權(quán)力的制約和對教育主體權(quán)利的保護(hù)，為各種教育行為確立法律標(biāo)準(zhǔn)，其實質(zhì)就是從法律或法治的層面來全面審視、系統(tǒng)謀劃教育改革發(fā)展和人才培養(yǎng)問題。教育法治化不僅是一種理念和思想，更是一種行動和實踐。它將是教育治理現(xiàn)代化的重要思想、主要方向、關(guān)鍵著力點和可靠促進(jìn)力量。從某種意義上說，抓住了實現(xiàn)教育法治常態(tài)化，就抓住了實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化的根本。

第四，促進(jìn)教育治理主體多元化是推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的重要前提。大家注意到，長期以來，我國教育管理存在社會參與不足、理性化程度不高、政府宏觀統(tǒng)籌力不強(qiáng)、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不夠等現(xiàn)實問題，教育系統(tǒng)存在不少困難問題，相當(dāng)一部分的原因往往不在教育系統(tǒng)本身而是在教育系統(tǒng)之外，因而要跳出教育看教育，做到依法治理、民主治理、科學(xué)治理，實行治理主體多元化，教育領(lǐng)域的各利益相關(guān)者都應(yīng)該參與到教育治理中來。這與管、辦、評分離的要義與宗旨是一致的，也是確立政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系的體現(xiàn)。要實現(xiàn)教育治理主體多元化，就要擺脫舊有管理模式，以法治思維和法治方式厘清各主體的權(quán)力清單和責(zé)任清單，充分發(fā)揮各方面深化教育領(lǐng)域綜合改革、推動教育科學(xué)發(fā)展、培養(yǎng)高素質(zhì)社會公民和創(chuàng)新型人才的積極性、主動性、創(chuàng)造性，強(qiáng)化教育行政部門在教育改革發(fā)展和人才培養(yǎng)中的統(tǒng)籌地位作用，各安其位、各施其責(zé)，各盡其能、各顯神通，相向而行、形成合力。同時，注重發(fā)揮第三方作用，以制度化的形式確立“民聲”“民意”“民智”，辦人民滿意的教育，以更好更快地建立健全現(xiàn)代教育治理體系。

黨的十八屆四中全會部署全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。在這樣的背景下，我們深入探討“教育治理現(xiàn)代化：法治與改革發(fā)展同行”這個主題，是貫徹黨的十八屆四中全會精神在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)。本屆峰會取得了豐碩成果，是在為實現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化構(gòu)筑理論堡壘，是在為國家及區(qū)域推進(jìn)依法治教和教育改革發(fā)展提供理念引領(lǐng)，是在為體現(xiàn)教育在民族振興、國家富強(qiáng)、人民幸福中的地位作用迸發(fā)思想動力。因而，這既是現(xiàn)實所需，又具戰(zhàn)略意義。

（本文攝影： 辛頌、鄭志軍）

責(zé)任編輯 龍建剛