建設現代職業教育體系須突破四大瓶頸

張少琴

【摘要】當前我國正處在經濟發展方式轉變及產業轉型升級的關鍵時期，培養以市場需求、勞動就業為導向的實用型、技能型人才，是當前人力資源市場發展的必然趨勢。在職業教育快速發展的同時，我們也應該注意到一些不僅制約職業教育自身發展，也在一定程度上影響到經濟社會持續健康發展的問題。在建設現代職業教育體系的過程中，必須突破當前我國職業教育水平不高、體系建設不完善、體制機制不活、統籌保障和監管力度不夠等四大瓶頸的制約。

【關鍵詞】職業教育 教育改革 職業教育體系 ? ?【中圖分類號】G512 ? ?【文獻標識碼】A

職業教育是我國國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分，加快發展現代職業教育，是黨中央、國務院作出的重大戰略部署。2014年國家相繼出臺《關于加快發展現代職業教育的決定》、《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》，明確了我國現代職業教育體系的建設方針、時間表、路線圖。職業教育作為支撐我國人力資源優化、推動產業升級的重要力量，其與產業、行業、企業互動中形成的“共生性”關系，直接影響著我國經濟轉型升級和新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的成敗。近年來，地方政府積極推進職業教育改革發展，取得了明顯成效，主要體現在：一是領導高度重視;二是投入大幅度增加;三是體系建設初具成效。在職業教育快速發展的同時，我們也注意到一些不容忽視的問題，不僅制約著職業教育自身的發展，也在一定程度上影響到經濟社會的持續健康發展。

我國職業教育發展存在的主要問題

職業教育發展仍不能滿足社會、實體經濟、家庭和個人發展的需求。一是社會上重普教、輕職教問題仍很突出。受重普教、輕職教觀念影響，近年來我國中職招生規模和中等職業教育的在校生人數嚴重下滑，中等職業教育面臨嚴峻的招生困境。二是現行制度缺陷使職業教育無法與學歷教育并肩同行。一方面我國勞動人事制度仍將學歷作為就業和選才的主要標準;另一方面招生制度常將職業學校的招生批次排在最后，使社會上認為職業學校只能錄取成績差、素質低的學生。同時，技能型人才持續學習和職業發展通道不暢，很難滿足學習者系統成才和多樣化成才的現實需求。三是職普結構不適應經濟發展需求。從注重發展實體經濟的國家來看，德國近半數高中生從16歲開始就被分流到職業教育，只有22%的適齡青年成為大學生。瑞士學生經過初、高中兩次選擇，70%以上的學生進入職業教育領域學習。而我國目前中職教育規模與普通高中比例大致為4.5：5.5，職教占比仍然偏低。同時，高等教育學士、碩士和博士學位的質量與社會用人企業的期望相差較大。四是辦學條件不足，人才培養質量偏低。根據聯合國教科文組織相關機構測算，職業教育辦學成本應該是普通教育辦學成本的2.64倍。而我國普通高中生均固定資產值為2398元，中等職業學校生均固定資產值為2836元，許多中職學校達不到國家設置標準。同時，多數職業院校辦學理念和教學模式落后，影響了社會認知度和市場競爭力。

現代職業教育體系建設還不完善。一是資源配置不合理。與普校相比，職業院校在校生規模普遍偏小。有的地區，學校還存在生源凋零的困境。資源整合機制缺乏，優質資源少。全國有1200所國家級示范職業院校，與全國13600多所職業院校的總量相比，比例偏低。二是職業教育體系缺乏開放性。以職業學校為主的職業教育體系，吸納行業、企業要素參與的能力不足;缺少國家、省級層面的人力資源發展信息平臺，導致職業教育在專業、課程、教學與評價等方面與產業和行業發展存在脫節、斷層或重復現象。三是就業準入制度和職業資格證書制度執行不力。職業教育政策和就業用人制度缺少有效銜接，“先培訓、后就業”、“先培訓、后上崗”的就業準入制度執行不力。四是師資數量不足、結構不合理。我國計劃在2020年中職學校在校生達到2350萬，即使按16∶1的生師比來測算，中職學校還需補充47萬名教師;同時，我國職業院校尚未建立具有職業教育特點的教師編制標準、職稱職務評聘制度和評價體系，職教師資專業成長的機制不健全，“雙師型”教師缺乏。五是人才培養通道不暢。中等和高等職業教育銜接、職業教育和普通教育溝通還不到位。本科轉型試點工作雖已啟動，但明確定位在本科職業教育的高等學校數量還較少，多數地方本科院校處于觀望之中。

職業教育發展的體制機制不活。一是民辦職業教育發展不足。近年來，民辦中等職業學校數量和其招生數量、在校生數量逐年減少，民辦職業教育正在逐漸萎縮。同時，民辦職業學校中還有相當一部分無固定教師、無固定校舍、無穩定生源。二是行業企業參與度不高。由于之前沒有明確企業的辦學責任，很多企業選擇將所辦中高職院校移交地方政府。目前，全國國企舉辦的高職院校僅剩不足100所。三是校企合作不深入。由于缺乏有效激勵機制，企業參與合作的積極性不高，校企合作存在“剃頭挑子一頭熱”的現象，學生到企業頂崗實習、教師到企業實踐難以落實。全國現有700多個職業教育集團，絕大部分還是松散性的合作關系，通過產權融合實現資源整合的改革探索還不夠。四是學校管理制度落后。職業院校在自主開展教育活動、自主管理和使用人才及經費等方面的辦學自主權落實不充分，依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度建設遲緩，以市場需求為導向的職業院校內在發展動力不足。

職業教育的統籌保障和監管力度不夠。一是職業教育發展缺乏整體規劃。一些地方沒有把職業教育發展納入本地區經濟社會發展總體規劃，缺少對城鎮化、產業聚集區建設和職業教育發展的統一規劃，存在職業教育與經濟社會發展“兩層皮”問題。二是沒有形成穩定的投入保障機制。全國尚有11個省市區沒有按照1996年頒布的《職業教育法》要求制定職業教育生均經費標準。除東部發達地區外，全國大部分地區都沒能落實城市教育費附加用于職業教育的比例不低于30%的規定。一些縣（市）沒有按國家規定及時到位落實職校生免費和資助配套資金。三是協調管理不足。職業教育政出多門，多頭管理，資源缺乏有效整合。城鄉職業教育之間、公辦與民辦職業教育之間、學校教育與社會培訓之間、全日制與非全日制職業教育之間統籌協調不足，導致發展不均衡。四是政府監管力度不夠。中等職業學校還存在買賣生源的現象，初中生源學校畢業班老師通過安排學生，收受中職學校的好處費即“生源費”的現象屢禁不止。職校生成為代工工廠“學生工”的現象也時有發生。

國際職業教育發展經驗借鑒

德國建設的是“雙元制”職業教育。德國制造的成功在于職業教育的成功，職業教育的成功在于職業教育體系的完善和開放。該體系的主系統是職業學校和具有開展職業教育資質的企業兩個教學培訓系統。相應有三個雙元支撐系統：一是《聯邦職業教育法》與各州《學校法》兩個法律支撐系統，二是各州財政與企業雇主兩個經費支撐系統，三是各州文教部與各行業協會兩個管理與評價考核系統。還有兩個支撐服務系統：一是科研支撐系統，包括聯邦職教研究所、聯邦勞動總署、高等學校、各州教研機構、經濟部門研究機構等，二是職教服務系統，包括各州的職業咨詢和就業介紹機構、聯邦職教所的職業技能開發與權威發布系統等。德國企業皆以能夠成為“教育企業”而自豪。所謂“教育企業”，指的是具有辦學資格的企業。在德國，所有的企業都可以搞培訓，但并非所有的企業都有資格辦教育。目前，德國有資格實施“雙元制”職業教育的企業，大約只占企業總數的四分之一。“教育企業”的出現，是德國職業教育的一大創新。

瑞士建設的是高等職業教育框架下職業教育體系。瑞士注重高等職業教育的統籌管理、質量評估。對于高等職業教育的行政管理，其聯邦政府設有直屬聯邦議會的“高等職業技術教育聯邦委員會”，各州則設有“高等職業技術教育理事會”。至于高等職業教育的質量管理，則按要求由每所高等專科學校自己進行質量評估，評價結果要接受外界的監督，文憑的承認取決于相應學科的特定的全國委員會，同樣由外面的專家來決定。各有關高校必須符合與遵守有關標準的要求，不達到要求者將被撤消其高等職業教育的資格。瑞士的高等職業教育和普通高等教育雖然分屬兩個不同的系列，然而這兩者之間卻有相互溝通的渠道。取得高等職業教育文憑后，可繼續接受普通高等教育，而普通高等教育系列的學生，也可轉為接受高等職業教育。在取得高等職業教育畢業文憑后，還可繼續參加普通高等教育本科后的學習，如想獲得學位則需提交有關的專業技術知識證明;而取得了普通高等教育畢業文憑或學士學位后，也可繼續參加高等職業教育中相當于研究生層次的學習，如想獲得學位則需有職業經歷。

進一步推進我國職業教育改革發展的建議

繼續優化職普結構。根據我國經濟社會發展對技術技能人才的需求情況和人口增速下降的現實因素，建議政府高度重視職業教育的招生工作，保持一定規模的生源，鞏固和擴大職業教育規模。一是短期內，在高中階段招生中堅持指令性政策和指導性政策相結合，剛性保證普高與中職招生比例“同升同降”，確保中職學校招生的平穩，為中等職業學校留下發展空間。二是長期看，應支持中職學校采取靈活多樣的形式和機制招收往屆初中畢業生、未升學高中畢業生、退役士兵、青年農民等群體，進一步提高職業教育在教育體系中的比例，為經濟社會持續發展提供源源不斷的人才支撐，為社會公眾提供多樣化的教育選擇。三是加大中職學校招生秩序監管力度。開展專項調查，加大對參與“買賣生源”的學校和教師的處罰力度，嚴厲打擊中職學校招生“買賣生源”亂象。四是加快推進高等職業教育分類招考，合理規劃應用型本科招生生源分布結構，其招生對象應以中職和高職專科學生為主，并明確其中職、高職專科生源計劃的最低比例。

改革和完善教師選聘和培養制度。抓緊制定和完善符合職業教育特點的職業院校教職工編制標準、專業技術職務（職稱）評聘辦法和績效考核制度等，按照學歷、職業技能和職業資格并重的原則，對職業院校教師職務實行分類單獨評審。改善師資隊伍結構，通過擴大招聘企業在職人員，增加職業院校高層次技術技能人員任教比重。通過實施招收具有一定生產實踐經驗的人員、職業院校畢業生培養職教師資項目和職業教育師范生免費教育項目，加強職業院校特別是面向農村職業教育和緊缺專業的師資定向培養。賦予職業院校主導招聘教師的權利，支持直接從行業企業引進特色高技能教師。加強職業技術師范院校建設，改善辦學條件，創新教育模式，提高培養培訓質量。推動建立“雙師型”職業教育師資培養基地，建議按每名專任教師5000元/年的標準，根據師生比劃撥職教師資培訓經費。對于教學成績突出，并工作5年以上的優秀教師，支持實施在職攻讀博士研究生計劃。

全方位推進現代職業教育體系建設。一是加快職業教育資源整合，優化職教布局，建議與各地新型城鎮化建設規劃相適應，通過撤銷、兼并、劃轉、托管等方式，對職業院校進行整合，促進職業教育集約式發展;二是推動專業課程設置改革，對目前已開設的專業進行統籌與細分，精簡華而不實、不符合市場需求的專業，增加實用型、技能型、符合崗位需求的專業，建立面向市場、優勝劣汰的專業設置機制;三是開展“職業預備教育”，將“初等職業教育”的要求在國家義務教育階段中體現，初中教育階段增加人生規劃和職業生涯教育，為今后培養學生就業創業和繼續學習的能力做好鋪墊;四是以加快推進本科轉型為突破口，打通人才培養通道，探索完善高端技能型人才通過應用本科教育，和高職院校實施專業學位教育對口培養的制度，建立一套體現職業特點的中職教育、高職教育以及繼續教育的課程銜接體系;五是在國家和省級層面建立人力資源市場動態監測平臺，實時發布全國及各地區行業技術技能人才供求信息，并對過剩行業和職業進行預警。

創新促進產教融合、校企合作的體制機制。一是完善相關法律法規，明確企業在職業教育中的主體作用、功能定位，以及權利、義務和責任。制定促進校企合作的實施細則和具體政策，明確企業辦職業院校依法享受相關優惠政策，允許企業辦院校按照一般事業單位獨立核算，將企業辦學資產給予界定;對企業承擔社會公共實訓基地建設所需用地給予劃撥，但專地專用，不得改變用途;對企業投入職業教育的建設經費和事業費給予減免等。二是創新校企合作辦學模式，推行企業訂單、學校下單、政府買單的人才訂單模式，實現“招生”、培養和就業一體化;根據行業發展及市場需求，重點推進“職業教育園區+產業園區”的建設;支持職業技術院校與企業合作;給予職業院校更多辦學自主權，鼓勵中高職院校自辦或與企業合作開辦可用于專業技術培訓的企業。三是強化行業組織在職業教育中的指導地位。將行業調研、行業規劃、制定職業資格標準、技能等級考核和人才培訓等事宜，納入行業協會的職能范圍。四是引導支持社會力量興辦職業教育。鼓勵民辦職業院校開展非營利性辦學試點，探索公辦和社會力量舉辦的職業院校相互購買服務的機制，確保社會力量舉辦的職業院校與公辦院校具有同等法律地位。

落實政府統籌管理和保障責任。一是理順職業教育管理體制。從國家層面整合教育部門的職業院校和人社部門的技工院校，明確由教育行政部門負責職業教育的統籌規劃、綜合協調、宏觀管理;人社部門負責職業資格證書制度和就業準入制度的實施與管理。充分發揮職業教育部門聯席會議制度的作用，形成工作合力。二是建立健全職業教育財政保障的制度化框架。建立未成年人基礎職業教育投入政府主承擔機制、準基礎職業教育投入政府與行業企業和社會共擔機制、中等和高等職業教育經費政府與社會分擔機制，合理確定中央政府、省政府及市縣政府的職業教育投入職責。三是形成適應現代職業教育發展要求的經費投入機制和生均撥款標準。切實把城市教育費附加30%用于職業教育的政策落實到位;職業院校生均經費標準或公用經費標準應不低于同級同類普通教育院校標準;中職學校生均財政撥款標準應不低于高職院校生均財政撥款標準的80%，高職院校生均財政撥款標準應達到本地區普通本科院校生均財政撥款標準。四是完善支持職業教育發展的金融政策。通過股權產權合作，建立份制職業教育、合作制職業教育等。允許職業教育集團和民辦職業院校以股份制形式上市融資。

營造有利于職業教育發展的良好社會環境。加快推進《職業教育法》的修改，完善職業教育各項法律法規，為建設現代職業教育體系提供法律支撐。政府對職業學校買賣生源、“學生工”等違法行為要加強監管，依法懲處，避免在社會上產生負面影響。嚴格執行就業準入制度，對從事國家規定的特殊工種勞動者，必須從取得相應學歷證書或職業培訓合格證書并獲得相應職業資格證書的人員中錄用。制定實施尊重技能型人才的收入分配政策，完善獎勵制度，設立多種獎項，使技能型人才能夠擁有較暢通的職業升遷渠道和享有與其貢獻相適應的收入水平，對有突出成績的優秀工人、高技能人才給以表彰和獎勵，讓職業院校畢業生和技能型勞動者成為大眾尊重的人才。大力宣傳一線勞動者和技術技能人才在經濟社會發展中的重要貢獻，引導全社會確立勞動光榮、技能寶貴、創造偉大的時代風尚，不斷提高職業教育的社會影響力和吸引力。

【參考文獻】

①《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》，教育部網站，2014年6月16日。

責編/高驪 ? ?美編/李祥峰